基于造血功能的財(cái)政支農(nóng)支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)確定

武文風(fēng)李 超 張崇康

[摘 要]文章在農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的背景下，從財(cái)政支農(nóng)支出的功能出發(fā)，將其劃分為輸血性、造血性、綜合性和其他類財(cái)政支農(nóng)支出四大類。在對(duì)“造血性”財(cái)政支農(nóng)支出進(jìn)行結(jié)構(gòu)細(xì)分的基礎(chǔ)上，構(gòu)建出以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營支出、科技推廣支出、生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出、農(nóng)村教育支出為主要內(nèi)容的投入指標(biāo);在對(duì)造血性財(cái)政支農(nóng)支出目標(biāo)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，按照集約化、科技化、生態(tài)化和自主性構(gòu)建出一套度量造血性財(cái)政支農(nóng)支出績效的產(chǎn)出指標(biāo)。發(fā)

[關(guān)鍵詞]“造血性”財(cái)政支農(nóng)支出;“輸血性”財(cái)政支農(nóng)支出;績效度量

[中圖分類號(hào)]F812.8

進(jìn)入21世紀(jì)后，我國財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度在逐年加大。如何在財(cái)政支農(nóng)資金不斷增長的同時(shí)提高其支持績效，是值得研究的現(xiàn)實(shí)問題。近年來有大量學(xué)者通過構(gòu)建財(cái)政支農(nóng)支出評(píng)價(jià)指標(biāo)體系來分析財(cái)政支農(nóng)的效果，但是現(xiàn)有評(píng)價(jià)體系大多以全部財(cái)政支農(nóng)資金作為投入指標(biāo)，即使有學(xué)者從財(cái)政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)上分析，也是按照統(tǒng)計(jì)口徑進(jìn)行分類，很少從財(cái)政支農(nóng)的功能出發(fā)分類研究。文章以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為背景，從財(cái)政支農(nóng)支出的功能出發(fā)，構(gòu)建出“造血性”財(cái)政支農(nóng)支出其效果的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為衡量“造血性”財(cái)政支農(nóng)支出的績效，進(jìn)而針對(duì)性進(jìn)行財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升財(cái)政支農(nóng)資金使用效率提供支撐。

1 概念界定及功能分類

1.1 概念界定的理論依據(jù)

輸血與造血本是醫(yī)學(xué)概念，近年來被引用到社會(huì)科學(xué)研究中，在分析諸如教育、扶貧、農(nóng)民增收等社會(huì)問題研究中應(yīng)用最為廣泛。張燕陽（2017）認(rèn)為應(yīng)該用“造血”的方式從教師的發(fā)展需要和心理需求出發(fā)，培養(yǎng)教師的歸屬感和成就感。譚賢楚（2011）認(rèn)為“輸血”扶貧模式的本質(zhì)是社會(huì)救助，“造血”的模式會(huì)增強(qiáng)貧困者的造血機(jī)能。史倩茹（2017）在分析財(cái)政支出的減貧作用時(shí)，認(rèn)為“輸血式”財(cái)政支出是指貧困居民直接提供生活所需的現(xiàn)金和物資，社會(huì)保險(xiǎn)、救助等保障類公共服務(wù)，而“造血式”財(cái)政支出則是通過提高居民自身發(fā)展能力，增強(qiáng)其造血機(jī)能，從而減少和消除貧困的一類支出。周銘哲（2018）和關(guān)鑫（2014）都指出輸血模式是一種無償?shù)腻X財(cái)物援助，帶有幫扶和救助性質(zhì)，造血模式是注重對(duì)西藏整體投資環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及科技含量的改善、優(yōu)化和提高的援藏方式。

相關(guān)研究普遍認(rèn)為“輸血”著眼于解決當(dāng)前問題，直接給予需求者物質(zhì)資料和資金補(bǔ)助;造血?jiǎng)t是立足于長遠(yuǎn)，從自我發(fā)展能力提升的角度給予物質(zhì)和精神上的支持。

關(guān)于財(cái)政支出分類的研究，我國學(xué)者在研究財(cái)政支出總體或者某一類財(cái)政支出時(shí)，大多數(shù)是將其看作一個(gè)整體來分析，也有部分學(xué)者為了研究的需要，從不同的角度對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行分類，有按照財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分為生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性支出，有按照財(cái)政支出的最終用途分為積累性支出與消費(fèi)性支出，還有按財(cái)政支出與國家職能的關(guān)系分類分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)支出、服務(wù)性支出、消費(fèi)性支出。學(xué)者們根據(jù)不同的研究目的對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行分類研究的成果，對(duì)于文章從功能角度對(duì)財(cái)政支農(nóng)支出進(jìn)行分類具有重要的借鑒價(jià)值。

1.2 “輸血性”“造血性”財(cái)政支農(nóng)支出概念界定

文章在借鑒學(xué)者們關(guān)于輸血和造血功能研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合財(cái)政支農(nóng)支出的功能，做出如下概念界定。

“輸血性”財(cái)政支農(nóng)支出：財(cái)政部門為促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而提供的無償?shù)膸в袔头龊途戎再|(zhì)的支農(nóng)資金。它具有暫時(shí)性和及時(shí)性的特點(diǎn)。這類財(cái)政支農(nóng)資金優(yōu)點(diǎn)在于能及時(shí)快速地緩解農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，缺點(diǎn)是這種支農(nóng)支出方式是一種暫時(shí)的，并不能從本質(zhì)上提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府一旦取消此類財(cái)政支農(nóng)資金的投入，那么農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能又會(huì)陷入困境。

“造血性”財(cái)政支農(nóng)支出：財(cái)政部門為促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、推動(dòng)農(nóng)民人力資本的提升、加快農(nóng)業(yè)發(fā)展由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)邁進(jìn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技推廣以及實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等而投入的支農(nóng)資金。其具有可持續(xù)性的特點(diǎn)?！霸煅浴必?cái)政支農(nóng)支出的特點(diǎn)決定著這類支農(nóng)資金具有推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提升自我發(fā)展能力和可持續(xù)發(fā)展的能力，“造血性”財(cái)政支農(nóng)資金的目標(biāo)就是讓農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向著集約化、科技化、生態(tài)化的方向發(fā)展，并改變農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)，從主要依靠傳統(tǒng)的財(cái)政補(bǔ)貼向著有自我發(fā)展能力的自主化發(fā)展?！霸煅浴必?cái)政支農(nóng)資金優(yōu)點(diǎn)在于能為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供新的血液，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的造血能力，從本質(zhì)上改善農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題。

1.3 財(cái)政支農(nóng)支出功能分類

文章以財(cái)政支農(nóng)支出的功能為劃分依據(jù)，以“輸血性”“造血性”財(cái)政支農(nóng)支出概念界定為前提，將財(cái)政支農(nóng)支出分為以下四類：“輸血性”財(cái)政支農(nóng)支出、“造血性”財(cái)政支農(nóng)支出、綜合性財(cái)政支農(nóng)支出和其他類財(cái)政支農(nóng)支出。對(duì)于帶有幫扶和救助性質(zhì)的補(bǔ)助類、救助類和補(bǔ)償類的財(cái)政支農(nóng)資金界定為“輸血性”財(cái)政支農(nóng)支出;對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農(nóng)產(chǎn)品的升級(jí)、環(huán)境保護(hù)和推動(dòng)農(nóng)村教育發(fā)展的支農(nóng)資金界定為“造血性”財(cái)政支農(nóng)支出;對(duì)于使用過程中無法將其輸血和造血功能明確分離的，即既有輸血性質(zhì)又有造血性質(zhì)的財(cái)政支農(nóng)資金，界定為綜合性財(cái)政支農(nóng)支出;對(duì)于支農(nóng)過程中產(chǎn)生的事業(yè)費(fèi)和管理費(fèi)，因其既不屬于輸血性支農(nóng)支出也不屬于造血性支農(nóng)支出，故將其歸為其他類財(cái)政支農(nóng)支出。

具體劃分方法：以一般公共預(yù)算支出決算表中的“農(nóng)林水事務(wù)支出”為基礎(chǔ)，進(jìn)行適當(dāng)增加（加入農(nóng)村教育支出），按照上述功能劃分原則對(duì)其進(jìn)行逐項(xiàng)歸類，分類結(jié)果如下：輸血性財(cái)政支農(nóng)支出包括穩(wěn)定農(nóng)民收入補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持補(bǔ)貼、綜合財(cái)力補(bǔ)助、成品油價(jià)格改革對(duì)漁業(yè)的補(bǔ)貼、對(duì)高校畢業(yè)生到基層任職補(bǔ)助、林業(yè)貸款貼息、成品油價(jià)格改革對(duì)林業(yè)的補(bǔ)貼、扶貧貸款獎(jiǎng)補(bǔ)和貼息等;造血性財(cái)政支農(nóng)支出包括農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)田水利、水利工程建設(shè)、農(nóng)村人畜飲水、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)組織化與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農(nóng)產(chǎn)品加工與促銷、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、科技轉(zhuǎn)化與推廣服務(wù)、林業(yè)技術(shù)推廣、水利技術(shù)推廣、南水北調(diào)技術(shù)推廣、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)與信息服務(wù)、水土保持、防汛、抗旱、森林培育、濕地保護(hù)、防沙治沙、防災(zāi)減災(zāi)、病蟲害控制、農(nóng)村義務(wù)教育支出等;綜合性財(cái)政支農(nóng)支出包括農(nóng)墾運(yùn)行、農(nóng)業(yè)行業(yè)業(yè)務(wù)管理、對(duì)外交流與合作、農(nóng)村公益事業(yè)、森林資源管理、森林資源監(jiān)測(cè)、林業(yè)自然保護(hù)區(qū)、林業(yè)檢疫檢測(cè)、水利工程運(yùn)行與維護(hù)、水資源節(jié)約管理與保護(hù)等;其他財(cái)政支農(nóng)支出包括一般行政管理事務(wù)、機(jī)關(guān)服務(wù)、事業(yè)運(yùn)行、執(zhí)法監(jiān)管等。

2 “造血性”財(cái)政支農(nóng)支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)確定

2.1 投入指標(biāo)的確定

為了衡量不同類型的造血性財(cái)政支農(nóng)支出對(duì)績效的影響程度，優(yōu)化“造血性”財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)，在此對(duì)上文挑選出的23個(gè)“造血性”財(cái)政支農(nóng)支出指標(biāo)，按照具體功能將其細(xì)分為五類：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，包括農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)田水利、水利工程建設(shè)、農(nóng)村人畜飲水、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)發(fā)展等;農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營支出，包括農(nóng)業(yè)組織化與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農(nóng)產(chǎn)品加工與促銷、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等;科技推廣支出，包括科技轉(zhuǎn)化與推廣服務(wù)、林業(yè)技術(shù)推廣、水利技術(shù)推廣、南水北調(diào)技術(shù)推廣等;生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出，包括水土保持、防汛、抗旱、森林培育、濕地保護(hù)、防沙治沙、防災(zāi)減災(zāi)、病蟲害控制等;以及農(nóng)村教育支出。以此作為“造血性”財(cái)政支農(nóng)支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的投入指標(biāo)。

2.2 產(chǎn)出指標(biāo)的確定

由于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本特征與“造血性”財(cái)政支農(nóng)資金應(yīng)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)趨同，所以文章選擇農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中的集約化、科技化、生態(tài)化目標(biāo)，結(jié)合“造血性”財(cái)政支農(nóng)支出本身應(yīng)有的提升農(nóng)民自我發(fā)展能力的自主性目標(biāo)，作為度量造血性財(cái)政支農(nóng)支出績效的四個(gè)一級(jí)指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，將其轉(zhuǎn)化為可以具體衡量的13個(gè)二級(jí)指標(biāo)，構(gòu)建出“造血性”財(cái)政支農(nóng)支出評(píng)價(jià)體系的產(chǎn)出指標(biāo)體系。

（1）集約化指標(biāo)。農(nóng)業(yè)集約化有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，節(jié)約農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本，改善農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由粗放型向集約化發(fā)展。在構(gòu)建“造血”功能的指標(biāo)體系時(shí)，將集約化的發(fā)展作為“造血性”特質(zhì)的指標(biāo)體系的一級(jí)指標(biāo)。主要包括農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)、人均耕地面積、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占總勞動(dòng)力比重。

（2）科技化指標(biāo)。農(nóng)業(yè)科技化是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本，反映了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和科技應(yīng)用水平，通過運(yùn)用科學(xué)技術(shù)來調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的投入結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的生產(chǎn)率，最終做到在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的機(jī)械化、電氣化和水利化。文章選擇以科技化作為評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的一級(jí)指標(biāo)，其目的是要評(píng)價(jià)“造血性”財(cái)政支農(nóng)支出推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技發(fā)展的效果?？萍蓟笜?biāo)包括農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率、農(nóng)業(yè)科研投入人員數(shù)、農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力。

（3）生態(tài)化指標(biāo)。建立可持續(xù)的資源再循環(huán)系統(tǒng)，促成農(nóng)村資源、環(huán)境與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的整體良性循環(huán)，是我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。我國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境問題相當(dāng)嚴(yán)重，選擇生態(tài)化作為評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的一級(jí)指標(biāo)，其目的是要評(píng)價(jià)“造血性”財(cái)政支農(nóng)支出推動(dòng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的效果。生態(tài)化指標(biāo)包括造林總面積、水土流失治理面積、農(nóng)藥使用量、農(nóng)業(yè)成災(zāi)面積。

（4）自主性指標(biāo)。農(nóng)民增收最終要通過提升自身勞動(dòng)資本來實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前的財(cái)政支農(nóng)政策中，農(nóng)民增收有很大比重是通過直接和間接的補(bǔ)貼手段實(shí)現(xiàn)，一些補(bǔ)貼支農(nóng)資金在短期確實(shí)可以提升農(nóng)民的收入，但從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，全面落實(shí)新增教育支農(nóng)政策，加大對(duì)教育支農(nóng)支出，才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自身的發(fā)展能力提升。文章以農(nóng)民自主性作為“造血性”財(cái)政支農(nóng)支出評(píng)價(jià)體系的一級(jí)指標(biāo)，其目的是要評(píng)價(jià)“造血性”財(cái)政支農(nóng)支出在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自身發(fā)展方面的效果。自主性指標(biāo)包括農(nóng)民人均純收入、農(nóng)村計(jì)算機(jī)家庭普及率、農(nóng)村勞動(dòng)力文化程度。

3 結(jié) 語

與現(xiàn)有的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系相比，文章以“造血性”財(cái)政支農(nóng)支出為投入指標(biāo)，可以重點(diǎn)分析“造血性”財(cái)政支農(nóng)支出的績效，來判斷當(dāng)前“造血性”財(cái)政支農(nóng)支出對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否發(fā)揮了應(yīng)有的效果。通過分析不同類型的“造血性”財(cái)政支農(nóng)支出和產(chǎn)出目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)度，可以有針對(duì)性地優(yōu)化“造血性”財(cái)政支農(nóng)支出的結(jié)構(gòu)，提升“造血性”財(cái)政支農(nóng)支出的效率。通過對(duì)比分析不同地區(qū)“造血性”財(cái)政支農(nóng)支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)和實(shí)際效果的差異，可以為落后地區(qū)提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效果提供借鑒。

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