從嚴(yán)治黨背景下溫州市基層干部“為官不為”治理對策研究

[摘要]基層干部是黨和政府的“窗口”，在國家基層社會治理體系中扮演著重要的角色。進入新時代，在全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展背景下，“為官不為”現(xiàn)象開始從“主要領(lǐng)導(dǎo)干部”向“基層干部”蔓延。本文主要以溫州市基層干部“為官不為”的典型案例，分析溫州市基層干部為官不為具體表現(xiàn)，結(jié)合安東尼·唐斯理論從基層干部的行為動機因素、政府體制運行因素、外部環(huán)境影響因素進行原因分析，提出基層干部“為官不為”的治理對策。

[關(guān)鍵詞]基層干部;“為官不為”;原因;治理對策

[作者簡介]童吉鵬（1989-），男，漢族，江西上饒人，溫州市社科院，助教，碩士，研究方向：馬克思主義基礎(chǔ)理論、基層黨建。

[中圖分類號] D261.3[文獻標(biāo)識碼] A[文章編號] 1006-8031（2019）09-0047-03

在黨的十八屆五中全會上，習(xí)近平指出黨員干部“存在一定程度的‘為官不為”。在習(xí)近平指出“為官不為”問題后，2016年，溫州市在浙江省范圍內(nèi)率先制定了《溫州市治理領(lǐng)導(dǎo)干部為官不為實施辦法（試行）》，開始向“為官不為”的現(xiàn)象動刀，辦法當(dāng)中列出了16種“為官不為”的具體表現(xiàn)形式：工作落實不力，不思進取、安于現(xiàn)狀;工作不在狀態(tài)，不催不辦、推諉扯皮;不愿攻堅碰硬，缺乏擔(dān)當(dāng)、怕得罪人;刁難群眾企業(yè)，敷衍塞責(zé)、整改不力。

自2016年實施以來，溫州市開展“為官不為”專項整治。溫州市紀(jì)委通報的典型“為官不為”案件5起，通報瑞安市就有206名干部因為“為官不為”問題受到問責(zé)，其中基層干部135名。據(jù)巡察辦調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，溫州基層“為官不為”現(xiàn)象高達(dá)23.5%，這些地方主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道部門。截至目前，通報有87名因履職不力導(dǎo)致重點工作落實不到位、破壞生態(tài)環(huán)境的干部受到嚴(yán)肅問責(zé)，有14人受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。其中，針對“五水共治”監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)，對監(jiān)管不力的15名干部進行問責(zé);針對“溫商回歸”項目進展緩慢問題，嚴(yán)肅處理4名履職不力干部;針對出租房消防安全整治推進慢的問題，通過約談問責(zé)等，督促553名黨員干部帶頭整改問題出租房。

一、基層干部“為官不為”的主要表現(xiàn)

（一）本領(lǐng)不足“不善為”

“不善為”一方面是指工作能力與思想水平脫鉤，主要反映了基層干部專業(yè)知識水平不夠，導(dǎo)致工作能力不能與現(xiàn)有崗位工作需要相匹配;另一個方面是指工作方式較為死板，想事辦事主要靠經(jīng)驗，導(dǎo)致自我工作主動性和創(chuàng)新性能力不夠。一部分基層干部不重視自我專業(yè)知識學(xué)習(xí)提升，守舊思想嚴(yán)重，對中央政策學(xué)習(xí)只是停留在走馬觀花似的學(xué)習(xí)，很難入腦入心，因此，面對新的情況出現(xiàn)，工作能力難以應(yīng)對新問題。

基層干部的本領(lǐng)不足，導(dǎo)致所辦事情總是南轅北轍，事與愿違，實際上“不善為”就是“為官不為”的典型表現(xiàn)之一。瑞安市飛云街道黃某把村里集體資產(chǎn)投資挖修的小渠道算作自己養(yǎng)殖場面積，順利通過虛報養(yǎng)殖場面積獲得4萬元的補助。在整個虛報騙補的過程當(dāng)中，街道辦普通辦事員葉某、街道辦農(nóng)辦副主任應(yīng)某作為此次事件主要經(jīng)辦人，由于缺乏相關(guān)的農(nóng)業(yè)專業(yè)知識，竟然在對申補材料審核過程中沒有提出過任何異議，致使養(yǎng)殖戶黃某能夠蒙混過關(guān)。這是傳統(tǒng)為官的思維理念與新時期為官的要求之間出現(xiàn)的矛盾，思想上沉醉于過去的成績，滿足于現(xiàn)狀，不求業(yè)務(wù)和技術(shù)能力的進步。

（二）無利不往“不想為”

“不想為”是指個體主觀能動性減弱，不想主動作為。馬克思說“人們所奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)。”黨的十八大以來，黨中央提出要轉(zhuǎn)變政府與市場的職能，要讓市場在資源配置中起決定性作用，特別是在全面從嚴(yán)治黨背景下，使得大量基層黨員干部的權(quán)利尋租空間被壓縮，直接破除一大批基層黨員干部的“隱性”福利，導(dǎo)致很多黨員干部開始不想主動作為，消極應(yīng)對崗位任務(wù)。

一部分基層黨員干部心理上存在只想當(dāng)官發(fā)財，不想多干事，這是典型的“為官不為”表現(xiàn)。溫州市甌海區(qū)仙巖街道輸變電拆遷安置房建設(shè)工程作為街道的年度重點民生工程，早在2007年12月就獲得區(qū)里的審批立項，經(jīng)過了10年仍然未竣工完成。前期項目審批和招投標(biāo)就歷時將近5年，主體工程建設(shè)期延期了650天，因為該社區(qū)社會事務(wù)辦主任劉某等人在整個項目建設(shè)過程中無法獲得相應(yīng)的利益，消極應(yīng)對重點工作任務(wù)。在從嚴(yán)治黨背景下，很多基層干部表面上支持中央政府反腐敗行動，但實際上許多基層干部產(chǎn)生很大落差感，私下抱怨“應(yīng)酬是少了，福利也少了”。部分基層干部遇到對自己有利可圖的事情就積極去做，遇到?jīng)]好處的事情就積極閃躲。

（三）推諉耍滑“不敢為”

“在每個官僚組織中都存在一種內(nèi)在壓力，促使大部分官員最后都變成保守者?！痹诜锤瘮「邏盒纬蓧旱剐詣倮谋尘跋?，社會政治風(fēng)氣不斷得到好轉(zhuǎn)，政治生態(tài)持續(xù)向好轉(zhuǎn)變，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的純潔性不斷得到提高。但是在基層，原本經(jīng)濟待遇相對較低的基層干部出現(xiàn)了“反腐恐懼癥”，他們在反腐敗零容忍的高壓態(tài)勢下，一度擔(dān)心自己跟群眾打交道，替群眾辦事情一不小心會踏入“雷區(qū)”，怕承擔(dān)責(zé)任，怕出問題，怕得罪人。

一部分基層黨員干部畏手畏腳，不敢主動擔(dān)當(dāng)，一旦出現(xiàn)拿不準(zhǔn)的事情，就往其他辦事部門推，形成各部門相互“踢皮球”的現(xiàn)象，這也是典型“為官不為”的表現(xiàn)。溫州平陽縣昆陽鎮(zhèn)練川社區(qū)某村集體資產(chǎn)被拆遷所得補償款90萬元，按照管理規(guī)定，村集體資產(chǎn)的拆遷補償款應(yīng)該進入村里的集體戶口，由于社區(qū)黨委書記高某擔(dān)心村集體資產(chǎn)補償款管理不善，所以高某私自授意社區(qū)干部吳某某直接將村集體資產(chǎn)的拆遷補償款分發(fā)到村干部和其他村村民手中，高某作為社區(qū)書記不敢擔(dān)當(dāng)、不作為，在地方上造成不良影響，受到黨內(nèi)警告的處分。在全面從嚴(yán)治黨背景下，各級政府的問責(zé)體系開始建立起來，一部分基層黨員干部在主觀上認(rèn)為現(xiàn)在對干部條條框框太多了，一不小心容易踩上“紅線”，做事的風(fēng)險性系數(shù)相對較高，與其如此，不如做“太平官”，寧可少干事，也要確保每次都不出事。

二、溫州市“為官不為”現(xiàn)象存在的主要原因

進入新時代以來，在全面從嚴(yán)治黨向縱深推進背景下，溫州市基層干部“為官不為”現(xiàn)象開始顯現(xiàn)，并成為人民群眾反應(yīng)強烈的事情之一。對此，很多基層干部試圖以在基層“為官不易”的理由來遮蔽自身的行徑。安東尼·唐斯官僚制理論是國外研究政府機構(gòu)運行與政府工作人員工作效率關(guān)系之間的成熟理論，它主要從官員的行為動機因素、政府體制機制因素和外部環(huán)境因素來進行分析。

（一）行為與職責(zé)的不匹配

從行為動機上來看，“為官不為”的心理動機是目前基層黨員干部管理的困境之一，困境在于它是政府在公共管理領(lǐng)域內(nèi)公益管理目標(biāo)要求與部分黨員干部追求個人私利之間的矛盾問題。根據(jù)唐斯官僚制理論，可以概括出一般官員的行為動機主要包括利己和利他兩類，利己類包括：權(quán)力的擁有、金錢的收入、更高的聲望、辦事的便利;利他類包括：組織忠誠度、業(yè)務(wù)精通能力、為公共服務(wù)成就感等?；鶎狱h員干部肩上肩負(fù)著為廣大人民群眾提供社會公共服務(wù)，為百姓謀福利的重任，但是基層干部的“為官不為”行為將打破公益心與私利心之間的平衡，致使基層黨員干部不能很好的履行本崗位職責(zé)和任務(wù)。

許多身處基層的黨員干部往往從事繁重的行政事務(wù)，面對的對象較為復(fù)雜，崗位責(zé)任壓力較大，更為重要的是“社會財富快速增長與自身工資增長不成比例”。因此，基層黨員干部在個人基本物質(zhì)利益沒有得到滿足情況下，就很容易形成“不想為”或“不作為”心理，不能更好地履行崗位職位，上述基層黨員干部的“為官不為”主要還是由于個人的私利行為動機作為決策行為的驅(qū)動力，這種私利行為動機往往在基層組織單位中很難被發(fā)現(xiàn)。長此以往，將導(dǎo)致基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力、組織能力大大減弱，公共利益受損害。

（二）基層干部管理制度不夠完善

從政府管理的內(nèi)部制度來看，公務(wù)人員的工作效率主要取決于政府內(nèi)部的制度設(shè)計和組織運行機制。高效的組織運行機制能夠有效匹配人員和資源，能夠保障政府的公共權(quán)力得到有效運行。從安東尼·唐斯的官僚體制政府的體制因素來看，基層干部“為官不為”行為是政府內(nèi)部運行機制設(shè)置不合理，使得政府運行存在一定程度的“失靈”，使得一定數(shù)量基層干部行為不能得到有效調(diào)控，也可以說政府的運行機制中缺少相應(yīng)的激勵機制和監(jiān)督機制。

政府的內(nèi)部激勵機制不夠?qū)е铝藘煞N情況：一種是為了獲得之前存在“隱性福利”，不少基層黨員干部存在鋌而走險的心理，替老百姓辦事情的時候變相的“吃拿卡要”;另一種在個人仕途升遷無望時，往往就會存在“不求無功但求無過”“當(dāng)一天和尚撞一天鐘”的心理，這是典型的政府內(nèi)部激勵機制不夠健全引發(fā)黨員干部的“為官不為”。此外，基層干部出現(xiàn)“為官不為”的現(xiàn)象，主要問題是黨和政府的內(nèi)部監(jiān)督體制不能起到相應(yīng)的監(jiān)督效應(yīng)。中國雖然已經(jīng)設(shè)立問責(zé)制，但問責(zé)對象主要針對領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任設(shè)定，加之各項改革處于深水期，很多錯綜復(fù)雜的利益藩籬沒有破除，終生責(zé)任制并沒有得到細(xì)化實施，特別是基層組織的問責(zé)制還不夠健全。

（三）外部不良環(huán)境因素影響

外部環(huán)境主要是從基層組織和黨員干部個體所處的社會環(huán)境來解讀，外部環(huán)境指的是基層黨員干部在從事行政工作時，容易受到外部環(huán)境的負(fù)面因素誘導(dǎo)，進而造成組織內(nèi)部控制弱化，它在一定程度上誘導(dǎo)基層干部產(chǎn)生“為官不為”的行為。隨著十八大以來，全面從嚴(yán)治黨背景下，一部分基層干部發(fā)出“為官不易”的論調(diào)，有不少黨員干部出現(xiàn)“裸辭”歸隱，甚至下海經(jīng)商，引發(fā)社會輿論環(huán)境震動。在這種外部環(huán)境負(fù)面因素的影響下，不少沒有選擇辭職的基層干部，面對“越來越不好過”的官場日子，逐漸產(chǎn)生了“做太平官”或“不求無功，但求無過”的思想。

整個社會外部輿論環(huán)境的改變、不良為官文化的因素誘導(dǎo)，給基層干部“為官不為”行為提供了生長的土壤?；鶎痈刹渴桥c廣大人民群眾直接接觸的政府群體，而正是這些看似不起眼的“為官不為”行為將帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響，廣大人民群眾會因為部分基層干部“為官不為”行為直接降低對政府的公信力，政府的公信力和執(zhí)行力被破壞后將很難得到重塑，帶來最壞的結(jié)果將直接導(dǎo)致整個政府陷入“塔西佗陷阱”。

三、溫州市基層干部“為官不為”的治理對策

中國特色社會主義偉大事業(yè)關(guān)鍵在黨的領(lǐng)導(dǎo)，因此，治理基層干部“為官不為”問題需要形成以黨和政府為主導(dǎo)的多元治理主體，打造系統(tǒng)化、多維度的共同治理途徑。本文通過對溫州市基層干部“為官不為”問題的調(diào)研基礎(chǔ)上，運用安東尼·唐斯的官僚制理論對官員的主要行為動機因素、政府運行機制因素和外部環(huán)境影響因素進行原因分析，對此提出從官員個體行為動機的矯正、政府監(jiān)察運行機制的完善、清正廉潔外部環(huán)境的整治這三個方面來進行治理基層干部“為官不為”的行為。

（一）拓寬激勵路徑，矯正執(zhí)政動機

通過對溫州市的基層干部薪資狀況調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層公務(wù)員的薪資在浙江省整個公務(wù)員薪資結(jié)構(gòu)中處于中下水平，在經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的沿海城市中并不具有競爭力。這對進入公務(wù)員體系門檻較高、工作量較大、工作壓力較大的基層干部群體而言，目前的薪資水平并不具有強的激勵效應(yīng)。在公務(wù)員的穩(wěn)定性和“官本位”思想的影響下，很多政治精英涌入了政府體制，但是基層單位過低的待遇不可能讓廣大干部都成為公共利益的“政治人”，因此，在這種不對稱的體系中，就會出現(xiàn)“權(quán)力尋租”“為官不為”的行為。

追求更高的激勵是勞動者重要內(nèi)生動力來源之一，作為在基層工作的黨員干部也不例外，這類干部群體對晉升渠道和薪資待遇非常重視，這兩項因素是影響廣大基層干部行為動機的主要因素。因此，黨和政府作為治理基層干部“為官不為”的主體，一方面，應(yīng)該積極科學(xué)設(shè)置基層公務(wù)人員薪資體系，要將基層干部“經(jīng)濟人”和“政治人”屬性結(jié)合考慮，逐步解決基層干部工作量與薪資待遇不匹配的體系，提高基層干部的待遇福利;另一方面，科學(xué)設(shè)置基層干部考核機制，將基層干部的政績考核標(biāo)準(zhǔn)向多元化元素轉(zhuǎn)變，擴寬基層黨員干部的晉升渠道，改變基層干部黨員晉升“千軍萬馬過獨木橋”的局面。

（二）完善監(jiān)督問責(zé)體系，扎緊制度籠子

在全面從嚴(yán)治黨背景下，除了要對基層黨員工作和生活進行嚴(yán)管、嚴(yán)抓之外，要結(jié)合基層黨員干部崗位的特點、職責(zé)等因素，進一步完善基層黨員干部權(quán)力使用清單制度，讓基層黨員干部在用權(quán)時明確“能干什么”“不能干什么”。對于一些職責(zé)有交叉的崗位，要預(yù)防一些基層干部“相互踢皮球”，要分清不同崗位的職責(zé)邊界，為基層干部指明工作方向，將基層干部權(quán)力放進制度的籠子里，這是治理基層干部“為官不為”的根本有效途徑。

對不按權(quán)力清單制度執(zhí)行的黨員干部要即時問責(zé)處理，建立監(jiān)督問責(zé)體系。要積極構(gòu)建起以黨內(nèi)問責(zé)、行政問責(zé)和社會問責(zé)三者為一體的問責(zé)機制。首先，加強黨內(nèi)問責(zé)監(jiān)督制度建設(shè)，要在推進全面從嚴(yán)治黨過程中，積極強化一把手的主體責(zé)任，將責(zé)任進行層層倒逼;其次，還要積極完善政府監(jiān)委的監(jiān)督機制，使得黨內(nèi)監(jiān)督和政府監(jiān)督形成合力，完成對所有干部“為官不為”的監(jiān)督。最后，要將長期缺位的社會問責(zé)機制建立起來?！耙l(fā)揮輿論監(jiān)督包括互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的作用，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里?！币杂X接受新媒體的監(jiān)督，要改變以往一味壓制對基層干部“為官不為”不對外進行曝光的思維，對基層干部“為官不為”行為敢于亮劍。

（三）重塑官場文化，提升行政能力

治理基層干部“為官不為”的行為，需要積極構(gòu)建一個健康和諧的官場文化，健康的官場文化對黨內(nèi)組織生態(tài)能夠起到正本清源的效果，因此，要從外部輿論效應(yīng)、公民政治參與意識、廉潔政治環(huán)境等方面重塑官場文化，提升基層干部的行政能力。基層官場環(huán)境中，外部環(huán)境監(jiān)督力量弱小也是不爭的事實，治理基層黨員干部“為官不為”的行為，需要進一步疏通居民的監(jiān)督渠道，增強外部監(jiān)督的效力，進一步營造好社會群眾監(jiān)督文化，形成群眾積極有序參與政治活動的良好文化氛圍。

為想干事、能干事的基層干部營造責(zé)任共擔(dān)、容錯免責(zé)的文化氛圍。當(dāng)一些基層干部為百姓干事過程中出現(xiàn)一些非原則性失誤和偏差時，要包容和鼓勵有理想、勇作為、敢當(dāng)擔(dān)的基層黨員干部，要客觀、公正、全面、準(zhǔn)確認(rèn)識和評價在基層干事創(chuàng)業(yè)失敗的黨員干部，在全社會營造容錯免責(zé)和責(zé)任共擔(dān)的寬容文化環(huán)境氛圍，激勵廣大基層干部在基層“為官有為”。“激情、熱情是人強烈追求自己的對象的本質(zhì)力量?！被鶎庸賵鑫幕瘜Ω刹扛墒聵I(yè)有著重要的影響，要善于營造廉潔和奮發(fā)有為的官場政治文化環(huán)境。形成全社會奮發(fā)有為干事業(yè)的外部官場文化環(huán)境。

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