都市圈需重視“郊區(qū)突圍”

陸銘

北京雁棲湖畔美景（ 卜向東/ 攝）

隨著都市圈的概念得到?jīng)Q策者的重視，都市圈的中心城市如何發(fā)展，尤其是它的郊區(qū)部分如何發(fā)展，正成為需要破解的問題。

從現(xiàn)狀來看，在很有可能建成都市圈的北京、上海等地，中心城市的郊區(qū)仍然有大片的農(nóng)田和綠地。相比之下，在東京都市圈距離市中心50公里范圍之內(nèi)的地方，城市是連片發(fā)展的，軌道交通從中心城區(qū)出發(fā)呈網(wǎng)狀布局，人口沿著軌道交通沿線分布，并且人口密度沿著軌道交通梯度下降。

對于上述差異，規(guī)劃者常常提出，在中國城市郊區(qū)保留大片的農(nóng)田和綠地，是為了防止城市無序蔓延。但是讓我們換一個看問題的角度，都市圈概念之所以有實際的意義，就是因為在50甚至70公里半徑范圍之內(nèi)的城市之間存在緊密的聯(lián)系，它是核心大城市強大的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)所催生的結(jié)果。既然如此，中心城市和周邊的中小城市之間就有大量互動的需要，既可能是中心城市的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)要服務(wù)于周邊城市的制造業(yè)，也可能是周邊城市為中心城市工作人口提供居住和生活服務(wù)。事實上，都市圈的定義本身就是，以中心城市為核心，緊密連接周圍其他中小城市的日通勤圈。

從都市圈的定義和功能出發(fā)，在核心大城市郊區(qū)保留大量的農(nóng)田和綠地，將導致以下幾個結(jié)果。

首先，外圍地區(qū)（比如昆山）和中心城市（比如上海的中心城區(qū)）之間，會形成一個巨大的隔離帶，結(jié)果是外圍地區(qū)和中心地區(qū)更大的通勤成本。

第二，在中心城市的郊區(qū)，如類似于上海青浦區(qū)這樣的地方，一定會形成相對的發(fā)展洼地（主要發(fā)展農(nóng)業(yè)），而隔壁的昆山，僅僅因為不屬于上海管轄，就可以發(fā)展制造業(yè)，并且建有大量的住宅。事實上，在中心城市持續(xù)集聚產(chǎn)業(yè)和人口的需求之下，在郊區(qū)保留過多農(nóng)田，會導致城市整體上住房供應(yīng)不足、房價居高不下。

第三，會產(chǎn)生軌道交通網(wǎng)絡(luò)化和郊區(qū)土地低效利用之間的矛盾。一方面，軌道交通網(wǎng)絡(luò)化是都市圈發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟一體化的必然要求，順應(yīng)了都市圈外圍和中心城市之間頻繁通勤的需要。另一方面，如果軌道交通沿線在大城市郊區(qū)主要經(jīng)過的是農(nóng)田和綠地，無論是軌道交通線自身還是沿線土地的價值均未得到充分利用。未來，如果都市圈范圍內(nèi)軌道交通線進一步網(wǎng)絡(luò)化，而中心城市的郊區(qū)走建設(shè)用地減量供應(yīng)的道路，上述矛盾只會加劇。

連片發(fā)展并不意味著所有土地都用于城市建設(shè)，在網(wǎng)絡(luò)狀的軌道交通線之間，適當布局郊野公園，可以兼顧城市的生態(tài)保護和宜居發(fā)展。

本質(zhì)上，上述現(xiàn)象反映了中國傳統(tǒng)的城市規(guī)劃體系與現(xiàn)代化城市發(fā)展規(guī)律之間的矛盾。傳統(tǒng)的城市規(guī)劃體系是以直轄市或地級市為單位的，人口、土地、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等規(guī)劃都是如此，很容易出現(xiàn)城市建設(shè)用地總量控制這樣的目標。而一些城市要成為區(qū)域經(jīng)濟增長和一體化的引領(lǐng)者，就應(yīng)該以“都市圈規(guī)劃”覆蓋既有的以行政管轄范圍為界的“城市規(guī)劃”，不必對中心城市采取過嚴的城市建設(shè)用地總量和用途規(guī)制。事實上，國際上對于大城市的發(fā)展，越來越強調(diào)緊湊和高密度，如果經(jīng)濟發(fā)展和人口增長需要，城市面積伴隨著高密度建設(shè)適當擴張，都不被認為是傳統(tǒng)意義上的城市無序蔓延。

上海市委書記李強多次強調(diào)，規(guī)劃要為發(fā)展服務(wù)，同時，上海承擔著引領(lǐng)長三角一體化的使命，首先要實現(xiàn)上海和周邊城市的一體化。以上海各種得天獨厚的優(yōu)勢以及它的使命而言，建成都市圈是一件毫無疑義的事情。長三角一體化的示范區(qū)，以及最近得到明確的自貿(mào)區(qū)新片區(qū)的建設(shè)，都位于上海管轄范圍之內(nèi)的郊區(qū)地帶，需要從土地規(guī)劃出發(fā)進行適當調(diào)整，從而迎來“郊區(qū)突圍”新時代。

面向未來，在中國一線城市建成國際化都市圈的愿景之下，中心城市和周邊中小城市之間將形成更為緊密的連接，相互之間將有密度更高和高速的軌道交通網(wǎng)絡(luò)進行連接，相互之間的通行將更為便捷，越來越多的外圍人口將在中心城市就業(yè)。這樣一來，軌道交通沿線的土地開發(fā)強度有必要加強，這既能提高城市土地的經(jīng)濟密度，增加城市活力，也能夠為更多工作在中心城區(qū)的人口提供相對接近工作地點的居住場所，減少長距離的通勤。

與此同時，連片發(fā)展并不意味著所有土地都用于城市建設(shè)，在網(wǎng)絡(luò)狀的軌道交通線之間，適當布局郊野公園，可以兼顧城市的生態(tài)保護和宜居發(fā)展。

總之，中心城市的郊區(qū)發(fā)展，要在城市活力、便捷和宜居幾個目標之間，找到最佳結(jié)合點。

美國人口分布的歷史演化（單位：%）