車輛管理所政府信息公開工作基本問題梳理

王奉

摘 要：作為公安交管部門的內設機構，車輛管理所日常承擔了大量與人民群眾息息相關的機動車和駕駛證業(yè)務，同時也面臨大量政府信息公開工作。但是通過實踐調研、檢索案例，筆者發(fā)現(xiàn)部分車輛管理所對“政府信息”等基本概念尚有不清楚之處，對是否可以公開涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息尚有疑慮，對濫用知情權及訴訟權利的申請人的應對水平仍有待提高。本文從一則典型案例入手，重點梳理了車輛管理所在信息公開工作中面臨的基本問題，并提出了相應意見建議，供參考。

關鍵詞：車輛管理所；政府信息；個人隱私

Sorting out the basic problems in the government information disclosure work of vehicle administration-- Starting from a case

WANG Feng

（Road Traffic Safety Research Center of the Ministry of Public Security，Beijing100062，China）

Abstract： As internal institutions of traffic management department， vehicle management undertakes a large number of motor vehicle registration and driving license business which relate to people daily. Vehicle management also faces a lot of government information disclosure work at the same time， but through practical investigation and the case retrieval， we find that part of vehicle managements are not clear of some basic concepts such as government information； need to improve the level of dealing with cases which are involved of business secret， personal privacy and abusing the right to know and to sue. This paper starts with a typical case， aiming at clarifying the basic problems in the information disclosure， put forward some suggestions. And put forward corresponding opinion proposal， for your reference.

Keywords： Vehicle management； government information； personal privacy

2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于全面推進政務公開工作的意見》（中辦發(fā)〔2016〕8號），將政府信息公開工作上升到一個新高度。2019年5月，新修訂的《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）發(fā)布實施。在此背景下，如何做好政府信息公開工作是車輛管理所（以下簡稱“車管所”）亟需研究的課題。本文從一則典型案例入手，梳理車管所政府信息公開工作中存在的幾個基本問題，提出意見建議，為車管所提供借鑒。

1案例簡介

原告向A車管所申請公開涉案車輛的入戶登記信息和簽證機關，A車管所以其不是政府信息公開受理部門，未對原告的信息公開申請作出答復。一審法院認定：A車管所辦理了三輛涉案車輛的入戶登記，其在履行職責過程中制作的車輛登記信息，應當向原告公開。A車管所以其不是適格的答復義務主體拒絕公開屬于事實不清，證據(jù)不足，判決A車管所撤銷對原告的答復，并重新作出答復。

A車管所不服提起上訴，主張一是申請的入戶登記信息事項為咨詢事項，不是政府信息，車輛登記檔案是特定行政管理領域的業(yè)務查詢事項，與政府信息公開行為存在根本性差別。二是被上訴人不能證明其為涉案車輛的所有權人，為保護車輛所有權人個人隱私，A車管所不宜將信息公開給申請人。三是屬地公安局有指定的信息公開工作機構，A車管所僅為屬地交警支隊的一個部門，不是《條例》規(guī)定的公開受理部門。因此，請求撤銷一審判決，駁回被上訴人訴訟請求或發(fā)回重審。

二審法院認定：A車管所具備訴訟主體資格，可以作為政府信息公開的義務主體，其未征詢被上訴人的意見，以涉及個人隱私為由主張不予公開理由不能成立。駁回上訴，維持原判。

該起申請車管所公開政府信息的案例具有典型意義，分析此案的爭議焦點，有助于車管所準確認識“政府信息”等基本概念、妥善處理涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息以及濫用權利的情況。

2問題剖析

2.1車管所是否可以作為政府信息公開的主體

在上述案例中，A車管所主張其不是《條例》規(guī)定的政府信息公開受理部門，因此，以主體不適格為由拒絕公開，這反映了部分車管所對自己主體定位認識不清。具體表現(xiàn)為以下幾點：一是對行政訴訟主體定位認識不清?！缎姓V訟法》第二條明確規(guī)定，規(guī)章授權的組織可以作為訴訟主體?！稒C動車登記規(guī)定》（公安部令第124號）第二條第二款規(guī)定，車管所負責辦理本行政轄區(qū)內機動車登記業(yè)務。根據(jù)規(guī)定，車管所屬于規(guī)章授權行使行政職權的行政機構，對于針對機動車登記類的案件，具備訴訟主體資格；二是對政府信息公開的主體定位認識不清。《條例》規(guī)定了“誰制作，誰公開；誰保存，誰公開”的原則，車管所雖然不是專門負責公開政府信息的部門，但是具有公開政府信息的主體資格，在辦理機動車登記過程中形成的機動車登記信息，應當向申請人公開。同時，《條例》第十條進一步明確“行政機關設立的派出機構、內設機構依照法律、法規(guī)對外以自己名義履行行政管理職能的，可以由該派出機構、內設機構負責與所履行行政管理職能有關的政府信息公開工作”。車管所作為公安交管部門的內設機構，對外以自己的名義行使職權，應當履行公開政府信息的職能。

2.2如何識別“政府信息”

在上述案例中，A車管所主張申請人申請公開的信息不是政府信息，因此拒絕公開，反映出“如何識別政府信息”也是我們需要厘清的基本問題?！稐l例》規(guī)定，政府信息是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。從“政府信息”的定義中，我們可以看出構成“政府信息”需要三個要件：一是行政機關記錄、保存的信息；二是信息須是在履行職責過程中制作或者獲取的；三是對制作或者獲取的信息以一定形式進行了記錄、保存。車管所在辦理機動車登記過程中形成的登記信息是典型的政府信息，A車管所未經(jīng)認真、準確判斷，即以申請人是在咨詢或者查詢予以拒絕是對政府信息概念理解不深的表現(xiàn)。在實踐中，需要注意的是，即便申請人申請公開的信息不完全符合上述要件或者以咨詢的方式申請，車管所也應該緊密結合申請人的真實意思表示和需求，貫徹“公開為原則、不公開為例外”的理念，在可公開的范圍內進行公開。

另外，在實踐中比較難把握的是如何處理內部管理信息與過程性信息。根據(jù)《關于做好政府信息依申請公開工作的意見》（以下簡稱《意見》）第二條第二款規(guī)定，行政機關在日常工作中制作或者獲取的內部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《條例》所指應公開的政府信息。但是，車管所仍應該認識到：一是《意見》的規(guī)定可以作為抗辯的理由，卻不具有最終決定性，仍然要接受法院合法性、合理性的審查；二是內部管理信息以及過程性信息并非《條例》規(guī)定的公開原則的例外，不屬于當然不予公開的信息的范疇，一旦符合政府信息特征，或涉及公民、法人或者其他組織的切身利益，需要社會公眾廣泛知曉或者參與的，應該公開；三是對于過程性信息中的事實信息應當公開；在過程結束后，過程性信息應該公開；事實信息與意見信息混合時，可以區(qū)別公開。

2.3涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息如何處理

2.3.1商業(yè)秘密

《反不正當競爭法》規(guī)定，商業(yè)秘密是指不為公眾所知悉、具有商業(yè)價值并經(jīng)權利人采取相應保密措施的技術信息、經(jīng)營信息等商業(yè)信息。商業(yè)秘密的核心在于其“商業(yè)價值”，或者說該信息能否使相對人在市場競爭之中獲得優(yōu)勢。需要注意的是，法律在此選擇對商業(yè)秘密的解釋是限縮解釋，因此，不能泛泛以涉及商業(yè)秘密拒絕申請人的申請。

2.3.2個人隱私

《民法總則》雖然規(guī)定了自然人享有隱私權，但未對隱私權作出定義。關于隱私權的定義，有觀點認為隱私權是指自然人享有的對其個人的與公共利益無關的個人信息、私人活動和私有領域進行支配的一種人格權；也有觀點認為隱私權指自己的正常生活不受干預、打擾的生活安寧權以及私密信息等不被泄露的生活秘密權。盡管對于隱私權的定義不盡相同，但經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)，隱私權具有以下幾個特征：一是不涉及公共領域；二是包括個人信息、活動和領域等內容；三是信息不被泄露，活動和領域不被干預、打擾。在面對申請公開的內容時，車管所也要根據(jù)這些特征進行判斷。

2.3.3如何權衡知情權與保護商業(yè)秘密、個人隱私

在上述案例中，A車管所以申請公開的信息涉及第三人個人隱私為由拒絕公開，這反映出部分車管所對《條例》的理解不深?！稐l例》第十五條規(guī)定，涉及商業(yè)秘密、個人隱私等公開會對第三方合法權益造成損害的政府信息，行政機關不得公開。但是，第三方同意公開或者行政機關認為不公開會對公共利益造成重大影響的，予以公開?？梢钥闯?，對涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，《條例》的原則是“不公開為原則，公開為例外”。但是在實踐中，第三人必須舉證、明示態(tài)度，而且這并不免除車管所的審查義務，也必須對是否屬于商業(yè)秘密、個人隱私作出判斷。另外，已確定是商業(yè)秘密、個人隱私的信息，即使第三人不同意公開，也不是絕對不予公開的。行政機關還必須根據(jù)“比例原則”衡量公開的公共利益與不公開的私人利益孰輕孰重。

除了案例涉及的基本問題外，車管所還會經(jīng)常遇到濫用知情權的情況，如何處理該類問題同樣是車管所面臨的基本問題。

2.4如何判斷濫用知情權

在筆者接觸到的信息公開申請中，不乏有濫用申請權嫌疑“味道”的申請人，既有申請人針對某一車管所提起“包羅萬象”申請的情況，也有申請人針對不同的車管所頻繁提起訴訟的情況。例如上海雋海知識產(chǎn)權有限公司曾集中在2017年7、8月份起訴各地車管所申請信息公開，其中訴江蘇南通車管所被法院認定為咨詢駁回起訴；訴安徽阜陽車管所因無證據(jù)提出公開申請被駁回；訴廣西梧州車管所因與涉案車輛無利害關系被判定無訴訟主體資格；訴福建泉州車管所因未在規(guī)定的期限內預交訴訟費被裁定按撤訴處理。具體到個案中，并不能認定為申請人濫用申請權或訴訟權利，但是綜合來看，這種大量、集中訴各地車管所的情況無疑是在浪費行政資源和司法資源。如何應對這種問題，目前并無明確的法律依據(jù)，我們可以從最高院的公報案例中略窺一斑，在“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復案”中，最高院指出“當事人反復多次提起瑣碎的、輕率的、相同的或者類似的訴訟請求，或者明知無正當理由而反復提起訴訟，且缺乏訴的利益、目的不當、有悖誠信的起訴行為，因違背了訴權行使的必要性，喪失了權利行使的正當性，應認定構成濫用訴權行為”。但是，這種判斷并不是一個完整的思考過程，有學者指出，應從申請人的主觀目的是否合法、行為方式是否正當、是否產(chǎn)生嚴重的損害結果、行為與損害是否具有因果關系四個方面來判斷濫用行為是否成立。

筆者認為，上述學者的邏輯相對完整，首先，在主觀目的上，《條例》規(guī)定依法獲取信息、建設透明政府、促進依法行政或者發(fā)揮信息對實際生活的效用是《條例》制定的目的，以此為規(guī)范依據(jù)可以分析申請人的動機是否合法。其次，在行為方式上，如果申請人是在“反復多次提起瑣碎的、輕率的、相同的或者類似的”申請，或者在車管所釋明之后仍然反復提起申請，或者恣意利用復議、訴訟等救濟程序，這表明申請人行為方式不合理，申請人已經(jīng)喪失了知情權的正當性。再次，在損害后果上，申請人的申請行為應在給社會造成負擔的可接受程度之內，如果超出車管所合理忍受的限度，即應認定為損害后果嚴重。最后，申請人的主觀目的不合法、客觀行為不合理與造成嚴重的損害后果應當形成完整的因果關系。按照這樣的邏輯分析，基本可以判斷申請人是否濫用權利。

3總結

綜上所述，在信息公開領域，立法尚不健全的情況下，車管所處理信息公開工作的規(guī)范水平與應訴技巧應進一步提升。筆者認為，提高車管所信息公開工作水平，可以重點做好以下幾個方面的工作：首先，深化對《行政訴訟法》《條例》《機動車登記規(guī)定》（公安部令第124號）以及《機動車駕駛證申領和使用規(guī)定》（公安部令第139號）等法律法規(guī)的理解，學習典型案例，明確職能和定位，對申請不推諉，有理有據(jù)回應申請人需求。其次，擴大主動公開的范圍和頻度，打造陽光政府，從源頭上減少依申請公開；積極與申請人溝通，對應當公開的信息，了解申請人真實需求，盡可能滿足申請人需求。對確定不予公開的范圍，合法合理地告知不予公開的理由。對已判斷是濫用知情權的基礎上，盡量從申請人不適格，申請的形式、內容不符合要求等方面拒絕申請要求。最后，在面臨訴訟時，積極和法院溝通，積極做好應訴準備，做到心中有數(shù)，既不簡單應付申請人，也不讓自己陷入被動局面。

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