創(chuàng)新“三三三”工作法 連續(xù)六年無較大交通事故的探索與思考

何慶文

摘 要：農(nóng)村道路等級低、交通參與者安全意識淡薄、車輛未登記未保險、交通安全管理力量不足、宏觀法律政策滯后或不配套，成為制約農(nóng)村交通安全管理的“瓶頸”。西充縣創(chuàng)新“三三三”工作法，實現(xiàn)連續(xù)六年無較大交通事故，對農(nóng)村交通安全管理作了有益探索。但還需從法律政策層面賦予公安交警執(zhí)法人員裁量權和交通安全管理人員執(zhí)法權，降低農(nóng)村違法機動車和駕駛?cè)舜媪浚七M農(nóng)村交通安全管理社會化，才能切實解決農(nóng)村交通安全管理的深層次問題。

關鍵詞：農(nóng)村交通安全；管理

近年來，四川省南充市西充縣針對農(nóng)村交通安全管理存在的諸多難題，積極創(chuàng)新強化人力、經(jīng)費、裝備三大保障，履行宣教、巡防、查糾三大職能，創(chuàng)新智能、社會、考核三項管理的“三三三”工作法，積極探索農(nóng)村交通安全管理，近3年全縣交通事故死亡人數(shù)同比分別下降26.2%、20.8%、26.3%，已連續(xù)6年未發(fā)生一次死亡3人及以上的較大交通事故，《人民公安報》、公安部交管局網(wǎng)站、中國交通頻道先后6次作了報道。

一、農(nóng)村交通安全管理存在的“瓶頸”

四川省南充市西充縣共有道路3252.92公里，其中鄉(xiāng)村道路2821公里，占全縣道路的86.73%，農(nóng)村交通安全管理成為全縣交通安全管理工作的重中之重。但農(nóng)村道路等級低隱患多，交通參與者安全意識淡薄風險大，很多車輛未登記未保險車況差，交通安全管理力量不足監(jiān)管弱，宏觀法律政策滯后或不配套執(zhí)行難，成為制約農(nóng)村交通安全管理的“瓶頸”。

（一）農(nóng)村道路等級低，隱患多。為盡可能滿足群眾出行的需要，各地政府追求“村村通公路”，在投入上相對分散，資金的不足造成鄉(xiāng)村道路路況較差，坡陡、彎急、路窄，道路等級極低，全縣農(nóng)村三級道路不足10%，四級和等外級道路占絕大多數(shù)。鄉(xiāng)村道路建設大多采用政府補貼、社會贊助、群眾集資來解決資金投入，資金量十分有限，交通安全設施根本無暇顧及。即使安裝了部分交通安全設施，也大多因陋就簡，不符合規(guī)范。同時，因為交通安全意識淡薄、農(nóng)村勞動力不足，造成在道路上打場曬糧、堆放建筑材料、堆放農(nóng)作物秸稈、開溝通水等非運輸活動較為頻繁。遭受暴雨洪水等危害后，容易造成塌方滑坡、路面損毀，加之雜草、樹木等對安全視線、交通標志的遮擋，安全隱患大。

（二）交通參與者安全意識淡薄，風險大。農(nóng)村地區(qū)青壯年勞動力大多外出務工，交通參與者年齡偏大、文化水平相對較低、接受交通安全宣傳能力較弱、大多數(shù)未接受過嚴格系統(tǒng)的駕駛技能培訓，加之交通安全管理者數(shù)量不足，對農(nóng)村地區(qū)交通安全宣傳相對較少，造成農(nóng)村地區(qū)交通參與者交通安全意識淡薄，遵守交通安全法律法規(guī)的自覺性較低，不少交通參與者甚至根本不知道自己的行為構成交通違法。農(nóng)村地區(qū)客運覆蓋范圍較小，西充全縣只有客車213輛，客運班線69條，而縣內(nèi)農(nóng)村客運班線僅43條，遠遠不能達到全縣620個村居“通村”需要，農(nóng)用車搭人、摩托車超員、客運車超員、人貨混裝、非法營運等交通違法行為時有發(fā)生。同時由于農(nóng)村地區(qū)道路路況相對較差、交通安全參與者經(jīng)濟實力相對較低，利用普通二輪摩托車出行成為農(nóng)村地區(qū)出行的最佳選擇，而年齡超過60周歲的群體，因為超過《機動車駕駛證申領和使用規(guī)定》規(guī)定的法定年齡，無法合法取得E型機動車駕駛證，無證駕駛較為普遍。

（三）很多車輛未登記未保險，車況差。農(nóng)村地區(qū)道路路況相對較差，對機動車性能影響較大，加之地處偏遠、經(jīng)濟實力薄弱、交通安全意識淡薄，造成疏于車輛維護保養(yǎng)，安全技術狀況較差。未列入國家工信部全國機動車輛產(chǎn)品公告目錄的機動車大量流入農(nóng)村地區(qū)，造成大量機動車無法正常注冊登記，無法參加強制保險。由于地處偏遠、經(jīng)濟實力薄弱、安全意識淡薄、車輛使用相對較少等因素，很多能夠注冊登記的車輛也不注冊登記，已經(jīng)注冊登記的機動車檢驗率和保險率也較低。由于法律意識淡薄，非法改拼裝現(xiàn)象較為普遍，甚至有群眾將農(nóng)用輪式機械改裝成車輛上道路行駛，成為影響交通安全和社會穩(wěn)定的重大隱患。

（四）交通安全管理力量不足，監(jiān)管弱。西充全縣僅交通民警31人，承擔交通保衛(wèi)、接受巡控中心指令、車輛駕駛?cè)斯芾怼⒔煌ㄊ鹿侍幚?、交通安全宣傳等任務后，對農(nóng)村道路交通安全幾乎無暇顧及，成為真空地帶。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全管理員因為權限受限，對交通違法行為也無能為力，造成管理上的缺失。

（五）宏觀法律政策滯后或不配套，執(zhí)行難。一是對新生事物反映滯后，相關政策不配套。如近年大量出現(xiàn)的老年代步車（電動三四輪車），絕大多數(shù)未列入國家工信部全國機動車輛產(chǎn)品公告目錄，無法注冊登記和購買強制保險，相關法律法規(guī)也未明確駕駛這些車輛必須取得機動車駕駛證的類型。這些未注冊登記、未檢驗、未保險、未取得機動車駕駛證、未經(jīng)受過任何駕駛技能培訓的電動車在道路上行駛，對交通安全構成極大威脅。二是對機動車注冊登記、過戶限制過嚴，造成大量機動車無法注冊登記和轉(zhuǎn)移。如不少群眾購車后疏于保管，遺失、損毀《車輛合格證》而無法注冊登記；沒有二手車交易市場，無法出具《二手車交易發(fā)票》，造成大量車輛無法正常過戶。三是政府人為非法限制注冊登記。如2001年西充縣發(fā)生一起一次死亡7人的三輪摩托車墜渠事故后，市政府即發(fā)布行政命令，禁止三輪摩托車在南充市范圍內(nèi)注冊登記，造成大量未注冊登記的三輪摩托車在道路上行駛。四是政府出于民生、穩(wěn)定等考慮，容忍殘疾人、失業(yè)人員等特困群體非法從事營運活動，甚至未取得機動車駕駛證駕駛機動車、駕駛無牌無證機動車謀生等行為。五是限制自由裁量造成執(zhí)行難。如未取得機動車駕駛證駕駛機動車，《道路交通安全法》明確處罰標準為200元以上2000元以下罰款，而某省制定的實施辦法卻明確處罰標準為固定罰款1000元。對于農(nóng)村地區(qū)特別是困難群眾無證駕駛摩托車來說，執(zhí)行十分困難。

二、西充縣農(nóng)村交通安全管理的有益探索

西充縣針對農(nóng)村交通安全管理存在的諸多難題，積極創(chuàng)新“三三三”工作法，為打破“瓶頸”作了大量的有益探索。

（一）強化三大保障，健全管理體系。西充縣強化人力、經(jīng)費、裝備三大保障，激發(fā)了農(nóng)村交管隊伍工作活力，實現(xiàn)了交警中隊重點打擊、聯(lián)合中隊機動巡查、勸導員錯時值守的全時段、全路段覆蓋。一是強化人力保障。 西充立足現(xiàn)狀，整合資源，以縣道安辦為龍頭，應急、績效、公安、交運等12個職能部門為成員，公安交警、片區(qū)聯(lián)合執(zhí)法中隊160余名交通民輔警為主力，900余名鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管辦管理員、村級勸導員為骨干，形成了群防群治管理體系。抽調(diào)28名鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員充實到聯(lián)合執(zhí)法中隊，抽調(diào)人員身份、職級、工資待遇不變，其績效工資、目標獎、評選評優(yōu)由公安部門考核管理；抽調(diào)30名城管執(zhí)法人員充實到交警大隊協(xié)助執(zhí)法。二是強化經(jīng)費保障?？h政府每年投入400余萬元，足額保障了每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管辦2-5萬元工作經(jīng)費、每名交通安全勸導員2000元補助、每個聯(lián)合執(zhí)法中隊8萬元工作經(jīng)費，交通罰沒款實行收支兩條線，全額返還，彌補工作經(jīng)費的不足。撥付的工作經(jīng)費和補助全部納入財政預算，由縣道安辦和交警大隊統(tǒng)一考核發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管辦、聯(lián)合執(zhí)法中隊安排使用，防止經(jīng)費劃撥到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、派出所后挪作他用。三是強化裝備保障?？h政府為鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管辦配備了電腦、打印機、照相機，在農(nóng)村主要道路路口安裝了智能電子警察系統(tǒng)，為交通安全勸導站配備了勸導工作包、停車檢查牌、反光背心；縣公安局為聯(lián)合執(zhí)法中隊配備了執(zhí)勤車、電腦、打印機、照相機、攝像機、警務通、對講機、酒精測試儀、執(zhí)法記錄儀、測速儀等執(zhí)法執(zhí)勤裝備；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一購買了勸導服裝、人身意外傷害保險、對講機、摩托車，在村道安裝了高清攝像頭。

（二）履行三大職能，夯實管理基礎。一是履行宣教職能，普及安全到位。在會議、廣播、曝光臺等傳統(tǒng)宣傳的基礎上，西充整理制作了宣傳資料視頻1000余個總?cè)萘窟_到80G，制作典型事故展板130塊，統(tǒng)一噴涂墻標巖標1560幅，編印彩色四開《西充交通安全》報39萬份，開展了交通安全舞蹈隊、送交通安全電影下鄉(xiāng)、禮讓斑馬線、網(wǎng)絡直播等主題活動，組織美團、餓了么、環(huán)衛(wèi)工人、殘疾車駕駛?cè)说忍厥馊后w專題培訓，在電視臺開辟了交通安全宣傳專欄，開發(fā)了交管業(yè)務咨詢、輕微交通事故報警、交通違法舉報、意見建議投訴等在線系統(tǒng)。微博粉絲1.7萬余人，微信粉絲1700余人，搜狐號閱讀量25萬次，微西充、西充網(wǎng)、西充人、西充公安等對重要交通安全資訊實行聯(lián)播，形成了新媒體宣傳矩陣。二是履行巡防職能，風險防控到位。明確隱患排查整治責任，加強隱患排查治理，對道路隱患實行銷號管理。對集體用車實行備案，及時發(fā)現(xiàn)風險，做好不超員、不酒駕等安全教育，落實用車監(jiān)管責任。在傳統(tǒng)車巡、步巡基礎上，充分利用雪亮工程，開展遠程巡查，及時發(fā)現(xiàn)糾正隱患。鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管辦、勸導站、摩協(xié)開展“借個頭盔安全回家”活動，消除駕乘摩托車未戴安全頭盔的安全隱患。全縣對無牌無證、未報廢車、非法營運、保險逾期等“問題機動車”，實行一車一檔管理，與車主見面談話，簽訂責任書、承諾書，責成限期整改。仁和、雙鳳等鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織未注冊登記車輛到交警大隊集中注冊，減少了“問題機動車”存量。罐埡、多扶等鄉(xiāng)鎮(zhèn)邀請交警、運管對非法營運、殘疾三輪載客開展整治，及時消除了安全隱患。對無證駕駛、酒后駕駛、非法營運等“問題駕駛?cè)恕?，實行一人一檔管理，采取集中組織考試辦證、動員其報廢車輛、轉(zhuǎn)遞查處交通違法等方式，減少“問題駕駛?cè)恕贝媪?。金山、西碾、雙江等邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與順慶同仁、南部碾埡、鹽亭中海等交管辦、聯(lián)合執(zhí)法中隊定期召開聯(lián)席會議，研究交通安全形勢，聯(lián)合開展交通勸導、隱患排查治理、駕駛?cè)伺嘤?、交通安全宣傳、?lián)合執(zhí)法、調(diào)處道路交通事故，共享交通安全隱患、問題機動車、駕駛?cè)诵畔?，實行區(qū)域聯(lián)動，加強邊界協(xié)管聯(lián)治。三是履行查糾職能，打擊防范到位。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管辦積極開展集中勸導、分組勸導、個別勸導，宣傳交通法律法規(guī)，糾正交通違法行為，2018年勸導輕微交通違法行為10萬余起，固定證據(jù)移送、查處嚴重交通違法行為500余起。對不聽勸導的違法人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部有針對性地精準查糾，樹立了交通勸導權威。交警大隊、片區(qū)聯(lián)合執(zhí)法中隊、運管局到嚴重交通違法行為突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，打擊重點違法，整治非法營運，全年查處各類交通違法行為21.9萬起。縣道安辦把鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管辦移送給聯(lián)合執(zhí)法中隊的交通違法行為處理情況、聯(lián)合執(zhí)法中隊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管辦聯(lián)勤聯(lián)動、聯(lián)合執(zhí)法情況納入季度考核，確保移送違法案件處理到位，轄區(qū)聯(lián)勤聯(lián)動落實到位。

（三）創(chuàng)新三項管理，提升管理實效。一是創(chuàng)新智能管控，助力有限警力。西充整合雪亮工程、天網(wǎng)工程、公安緝查布控系統(tǒng)、貨運企業(yè)衛(wèi)星定位監(jiān)控平臺資源，不斷推進交通安全管理信息化、智能化、集成化?？h委政法委在聯(lián)合執(zhí)法中隊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管辦安裝了雪亮工程監(jiān)控終端，在監(jiān)控探頭增加了語音指揮系統(tǒng)，聯(lián)合執(zhí)法中隊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管辦通過雪亮工程監(jiān)控終端，就能實時掌握轄區(qū)交通狀況，對交通進行實時指揮，通過語音指揮系統(tǒng)對交通違法行為進行遠程勸導，對嚴重交通違法行為進行抓拍取證，移送聯(lián)合執(zhí)法中隊處理，極大地節(jié)約了人力資源；政法委、公安局授予交警大隊、聯(lián)合執(zhí)法中隊雪亮工程、天網(wǎng)工程使用權限，有效延伸了管理觸角，極大地提升了公安交警對全縣交通狀況的掌控能力；交警大隊在農(nóng)村主要道路、全縣所有高速公路出入口啟用緝查布控系統(tǒng)，將客運車輛、面包車等重點車輛違法列為布控對象，對嚴重交通違法行為實時查處，提升了交通違法行為查處的針對性，全年查緝布控查處嚴重交通違法行為2417起，走在全市前列；交警大隊在電子監(jiān)控中心的基礎上，利用四大平臺組建縣級智能交通指揮中心，實現(xiàn)了對全縣交通狀況實時掌控、嚴重交通違法行為實時查處、交通民警和鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管辦工作實時監(jiān)督、客貨運企業(yè)和重點車輛實時監(jiān)管。二是創(chuàng)新社會治理，形成管理合力。交警、路政積極開展貨運源頭超載超限治理，縣團委組織交通志愿者活動，教體科局開展接送學生車輛清理整頓，市監(jiān)開展電動三四輪車銷售市場整頓，農(nóng)牧開展變型拖拉機整治、低速載貨汽車清理整頓，縣殘聯(lián)開展殘疾三輪車整治，運管開展非法營運整治，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管辦積極協(xié)助村級勸導站建設，成立摩托車駕駛?cè)藚f(xié)會，發(fā)揮其隱患排查、事故救援、違法勸導、宣傳教育等作用。特別是紀委、監(jiān)委對中共黨員、國家工作人員酒駕醉駕、無證駕駛等交通違法零容忍，132人受到黨內(nèi)警告處分，7人受到黨內(nèi)嚴重警告處分，2人被開除黨籍，在全社會形成了強大的威懾力，《人民公安報》等媒體進行了報道。三是創(chuàng)新考核管理，激發(fā)工作活力。西充統(tǒng)一制定交警中隊、聯(lián)合執(zhí)法中隊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管辦考核標準，做到相互銜接、相互印證。邀請縣公安局紀委參與聯(lián)合執(zhí)法中隊考核，邀請目標、紀監(jiān)、應急參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管辦考核。縣道安辦每季度對鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管辦實行“互考互評”，分片區(qū)由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管人員現(xiàn)場參與考評打分，相互點評、相互促進、相互提高；組織召開整改培訓會，落實整改互考互評中發(fā)現(xiàn)的突出問題?？己私Y(jié)果與工作經(jīng)費、補助經(jīng)費撥付、執(zhí)法裝備配備、評先評優(yōu)掛鉤，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度安全工作考核掛鉤，先后責成7名鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導在縣安委會上公開檢討，免去交管辦主任8名，調(diào)整管理員69名，更換勸導員97名。將考核排名靠前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村培育成交通安全示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、交通安全示范勸導站，在經(jīng)費、裝備上予以傾斜?？h道安辦先后組織5次片區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管辦交流會，組織后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)交流學習，起到了很好的示范引領作用。

西充縣創(chuàng)新“三三三”工作法，實現(xiàn)了連續(xù)六年全縣未發(fā)生一次死亡3人及以上的較大道路交通事故，開創(chuàng)了農(nóng)村交管工作新局面，咸陽、三臺、達州、內(nèi)江、資中、隆昌、九龍等地前來交流學習。先后7次受到省政府、道安委、人社廳、公安廳、交警總隊表彰，連續(xù)3年全市農(nóng)村交管工作現(xiàn)場推進會在西充召開。

三、對農(nóng)村交通安全管理工作的深度思考

西充縣農(nóng)村交通安全管理“三三三”工作法，對有效整合人力科技資源、提升交通參與者安全意識、防范農(nóng)村交通安全管理死角、推進交通安全管理規(guī)范化、社會化、信息化等作了大量的有益探索，取得了豐碩的成果。但農(nóng)村交通安全管理是一項系統(tǒng)工程，必須立足宏觀，著眼長遠，從法律政策上切實解決農(nóng)村交通安全管理的深層次問題，才能從根本上保障農(nóng)村交通的安全暢通。

（一）賦予公安交警執(zhí)法人員一定的裁量權?！兜缆方煌ò踩ā穼?zhí)法者規(guī)定了一定的自由裁量權，但各地實施辦法對裁量權又作了進一步的限制，有的甚至完全剝奪了執(zhí)法者的裁量權。如未取得機動車駕駛證駕駛機動車統(tǒng)一執(zhí)行罰款1000元，對駕駛各類機動車的駕駛?cè)藖碚f有失公允，同時對于執(zhí)法人員順利執(zhí)法極為不利，部分地方甚至出現(xiàn)了執(zhí)法人員不惜冒著違法執(zhí)法的風險，用其他違法行為代替無證駕駛違法行為、變相降低處罰標準的情形，有失法律權威。雖然各地根據(jù)本省市區(qū)經(jīng)濟發(fā)展等實際情況，對處罰幅度進一步限制有一定的可取之處，但仍應考慮省市區(qū)范圍內(nèi)各地經(jīng)濟發(fā)展差異仍舊較大、違法行為人違法情節(jié)輕重、執(zhí)法行為社會效果等因素，賦予執(zhí)法人員一定的裁量權。

（二）賦予交通安全管理人員一定的執(zhí)法權。雖然《道路交通安全法》明確規(guī)定公安交警部門是該法律的執(zhí)法主體，但各地對通過公安交警部門授權，其他交通安全管理人員參與執(zhí)法作了有益的嘗試。如四川省就明確規(guī)定，對在街道等違法停放機動車的“靜態(tài)”交通違法行為，由綜合執(zhí)法（城管）部門予以查處。公安交警部門警力十分有限，無法全面覆蓋農(nóng)村道路交通違法行為的查處，而參與交通安全管理的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員擔任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通管理員本身具備一定的法律素養(yǎng)（有的還是《安全生產(chǎn)法》《國土法》等法律的執(zhí)法人員），適當賦予他們部分執(zhí)法權，有利于維護交通安全管理員的權威，有利于及時有效制止輕微交通違法行為。

（三）出臺政策降低農(nóng)村違法機動車、駕駛?cè)舜媪?。出臺政策，把未列入國家工信部全國機動車輛產(chǎn)品公告目錄的機動車控制在生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)，對虛假宣傳“不用駕駛證、不用登記注冊、不用保險”的銷售商，積極支持購車人退車退款、“退一賠三”，對違法車輛發(fā)生交通事故的，積極支持追究生產(chǎn)、銷售單位的連帶責任，防止違法車輛大量流入農(nóng)村地區(qū)。對遺失、損毀《車輛合格證》而無法注冊登記的存量機動車，允許其按照同品牌同型號機動車注冊登記、購買強制保險。支持各地稅務部門開展二手車交易稅業(yè)務，解決沒有二手車交易市場的地區(qū)機動車過戶難題。對具備駕駛技能但電腦操作不熟練的駕駛?cè)?，允許其通過紙質(zhì)試卷參加科目一、四考試?？紤]到農(nóng)村地區(qū)普通二輪摩托車成為交通出行的主力工具、生活水平提高身體條件提升的實際，建議適當提高申領EF駕駛證的法定年齡限制，降低農(nóng)村地區(qū)大量超齡駕駛?cè)舜媪俊?/p>

（四）從法律政策層面推進農(nóng)村交通安全管理社會化。雖然《道路交通安全法》部分明確了參與交通安全管理的宣傳、教育等職能部門的義務，但在法律責任上卻鮮有涉及，法律約束力遠遠不夠。應出臺相關規(guī)定，進一步明確各職能部門的權利、義務和法律責任，破解公安交警部門單打獨斗的被動局面。

參考文獻

[1] 2019年5月23日西充縣統(tǒng)計局《2018年我縣國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

[2] 《中華人民共和國道路交通安全法》

[3] 《四川省<中華人民共和國道路交通安全法>實施辦法》

[4] 《機動車駕駛證申領和使用規(guī)定》

[5] 《機動車登記規(guī)定》

[6] 《消費者權益保護法》