管控船舶安全與污染風(fēng)險保障長江重慶段水上交通安全與防止船舶污染

邱健華

摘 要：本文以船舶安全與污染風(fēng)險防控為核心，通過梳理近年來長江重慶段水上交通安全與污染主要風(fēng)險，介紹重慶海事近年采取的監(jiān)管措施及取得的成效。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險;安全;防污染;監(jiān)管

中圖分類號：U698? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1006—7973（2019）01-0038-03

黨的十九大報告明確提出“要樹立安全發(fā)展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系，完善安全生產(chǎn)責(zé)任制，堅決遏制重特大安全事故”“要堅持新發(fā)展理念、堅持人與自然和諧共生，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”。安全發(fā)展，事關(guān)當(dāng)代;綠色發(fā)展，事關(guān)未來。重慶作為“一帶一路”和“長江經(jīng)濟帶”戰(zhàn)略的重要連接點，是長江上游重要的航運中心和生態(tài)屏障。重慶海事作為川江守護者，必須對轄區(qū)安全與船舶污染風(fēng)險保持足夠警惕，必須要把長江重慶段水上交通安全與船舶污染監(jiān)管工作進一步落到實處，才能更好地助力重慶成為“山清水秀美麗之地”。

1 長江重慶段水上交通安全與船舶污染主要風(fēng)險

“以史為鑒，可以知興替;以人為鏡，可以明得失”。每一起事故的經(jīng)驗教訓(xùn)，都值得后人不斷總結(jié)。正如1912年“泰坦尼克號”郵輪沉沒催生《國際海上人命安全公約》一樣，長江川江段歷史上多次發(fā)生的重特大事故教訓(xùn)，客觀上促進了川江航運安全管理水平的提升。統(tǒng)計資料顯示，長江重慶段水上交通因事故導(dǎo)致的人員死亡數(shù)量從“九五”期的年均123人下降至“十二五”期的年均5.8人?！熬影菜嘉?，思則有備，有備無患”。著名的“海因里希法則”告訴我們，在安全形勢持續(xù)向好的表面下，同樣隱藏著隨時引發(fā)事故的各種風(fēng)險。安全學(xué)的基本原理揭示，危險是絕對的、安全是相對的[1]。因此，只有找出導(dǎo)致危險發(fā)生的風(fēng)險，才能做到事故預(yù)防預(yù)控。而發(fā)現(xiàn)、分析、評估風(fēng)險，即要知道哪里有風(fēng)險、有什么風(fēng)險，嚴(yán)重程度如何。通過梳理研判，長江重慶段安全與船舶污染風(fēng)險主要有以下三個方面：

1.1 涉客涉危運輸攸關(guān)人命安全與生態(tài)安全

一是危險貨物運輸風(fēng)險高。危險貨物水路運輸量逐年增加，截至2017年已達到1116.7萬噸，年均危險貨物運輸量增加超過10%。貨物品種包括苯、二甲苯、油類及其他液體化學(xué)品，這些危險貨物多具有易燃、易爆、有毒性等特點，且目前尚不具備除油品泄漏外的其他危險貨物泄漏事故應(yīng)急處置能力，載運船舶一旦發(fā)生事故造成貨物泄漏，不僅對船舶及船員構(gòu)成危害，嚴(yán)重影響沿江群眾、企業(yè)用水安全及水生態(tài)安全，更對水體環(huán)境安全產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，其后果令人不寒而栗。

二是人員運輸風(fēng)險高。據(jù)統(tǒng)計，2017年長江重慶段客運總量約433.8萬人次（其中渡運總量約329萬人次）。隨著重慶旅游經(jīng)濟的不斷發(fā)展，以“三峽游”“兩江游”為代表的旅游客運日趨增多;庫區(qū)受地形限制、橋梁及道路較少等影響，渡運仍是群眾出行的主要方式之一。在通航環(huán)境復(fù)雜、船舶流量較高的背景下，客運船舶發(fā)生觸礁、擱淺、碰撞等事故的概率不可小覷，群死群傷風(fēng)險仍然較高。

1.2 通航環(huán)境復(fù)雜多變

一是“三區(qū)”特征明顯。長江重慶段地處西南山區(qū)，受自然條件和三峽大壩等水利樞紐調(diào)節(jié)影響，形成了庫區(qū)、回水變動段、自然航段“三區(qū)疊加”的獨特通航水域。除常年庫區(qū)外，其他水域航道寬度、水深、彎曲半徑隨水位漲落呈現(xiàn)較大變化，“彎、窄、淺、險”特點突出，水勢流態(tài)異常復(fù)雜，礙航礁石、淺灘多，船舶航行安全風(fēng)險極大，極易發(fā)生事故?？菟?，約165公里的自然航段航道尺度僅能基本保證水深2.9米、寬度50米、曲率半徑560米，很難滿足船舶大型化客觀需求（目前主流貨船長度約130米），轄區(qū)存在長壽王家灘、永川斗笠子、忠縣黃花城等多處因水位漲落出現(xiàn)的航行困難或航漕變化水域。

二是特枯、特洪水情多。受天然降水不均、水庫調(diào)度頻繁等多重因素影響，長江重慶段水位多變，特別是枯水期、汛期時常遭遇特枯或特大水情，對水上交通安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。如2012年汛期，長江寸灘水位最高超保證水位3.29米，是自1981年以來的最大洪水;2013年嘉陵江特大洪峰，水位在10小時內(nèi)快速上漲11.78米，強大的水流沖擊力將朝天門“輪渡63躉”橫纜沖斷，致使其漂流、翻覆;2018年春季，永川至三峽庫區(qū)各段水位較常年同期日均偏低0.65米至1.87米不等，部分水位點甚至出現(xiàn)長時間低于零水位的情況，如巴南水銀口水位自今年2月23日至3月22日，28天中有27天的水位低于0.5米，而該水位在前五年的整個枯水期均未低于0.5米，水位的異常偏低也導(dǎo)致長江巴南段在2月底連續(xù)發(fā)生多起觸礁、擱淺等事故險情。

三是人為活動多。長江重慶段跨江橋梁建設(shè)、航道整治等礙航涉水活動多，現(xiàn)有在建大橋9座、采砂作業(yè)區(qū)19處、涪陵至重慶及朝九段航道整治10處共33公里，客觀上進一步惡化了通航環(huán)境。

1.3 低標(biāo)準(zhǔn)船舶冒險蠻干、危害突出

所謂低標(biāo)準(zhǔn)船，指的是違法行為多、船況不佳、安全管理嚴(yán)重不到位的運輸船舶和抗風(fēng)險能力較弱的非運輸船舶，其問題或危害主要有三點：

一是從業(yè)人員安全意識薄弱未得到根本好轉(zhuǎn)，通過違法等冒險經(jīng)營而賺取利潤的情況突出，梳理有關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，絕大部分事故除了當(dāng)事船員操作不當(dāng)外，船舶超載、配員不足、違反航行規(guī)定和安全操作規(guī)程等行為普遍存在，也是發(fā)生事故的重要原因。

二是船舶基礎(chǔ)安全狀況低下未得到根本好轉(zhuǎn)，如長江重慶段在航的331艘砂石運輸船中，總噸低于1000的船舶有167艘，其船齡普遍較長、船況較差，加上從業(yè)人員安全素質(zhì)低，極易引發(fā)沉船亡人事故，嚴(yán)重威脅著轄區(qū)安全形勢的穩(wěn)定。2010-2016年，運輸船舶事故死亡44人，其中30人為砂石船舶事故，占比68.2%;特別是2010年、2011年、2014年、2016年，運輸船舶事故死亡的30人中有28人為砂石船舶事故，占比高達93.3%。

三是“小船惹大禍”的隱憂未得到根本好轉(zhuǎn)，如自用船、農(nóng)用船和漁船非法經(jīng)營、違法航行，導(dǎo)致的沉船死人事故時有發(fā)生，嚴(yán)重危害安全和社會穩(wěn)定。

2 以風(fēng)險管控為核心，推動水上交通安全監(jiān)管

風(fēng)險控制，即采取各種措施和方法，消滅或減少風(fēng)險事件發(fā)生的各種可能性，或減少風(fēng)險事件發(fā)生時造成的損失。在堅持依法行政、預(yù)防為主、行為監(jiān)管與技術(shù)監(jiān)管相結(jié)合、監(jiān)管與服務(wù)相結(jié)合、處罰與教育相結(jié)合、綜合治理等原則的基礎(chǔ)上[2]，長江重慶段針對性的監(jiān)管措施包括以下六個方面。

2.1 重點船舶監(jiān)管

一是深化危險品船監(jiān)管，大力推進貨主選船機制，構(gòu)建“貨方—船方—監(jiān)管方”三方參與的平安網(wǎng)，對載運危險貨物船舶實施全程動態(tài)監(jiān)控，實施船舶、貨物分級分類管理和高溫時段重點管控。二是深化客運船舶監(jiān)管，落實渡船“116”機制，牽牢“牛鼻子”，加強客船航行全過程跟蹤。三是深化砂石船舶監(jiān)管，落實砂石船舶分類監(jiān)管制度，保持對砂石船舶違法行為的高壓打擊態(tài)勢;積極推進取締“三自”砂船（自采、自運、自卸一體），鞏固禁止小型砂船夜間航行、禁止夜間為小型運砂船配載等相關(guān)管理措施，有效扭轉(zhuǎn)了砂石船舶嚴(yán)重威脅安全形勢穩(wěn)定的被動局面。

2.2 通航環(huán)境管控

一是強化水域風(fēng)險研判，基于水位、事故（發(fā)生水域、種類、時段等要素）近五年的歷史數(shù)據(jù)分析，研判水位漲落趨勢和事故特點，疊加存在的水工活動對通航安全影響，標(biāo)識其潛在的通航安全風(fēng)險，通報水域安全風(fēng)險等級，提出加強安全管理的針對性建議與要求，為船舶操作、公司安全管理和海事安全監(jiān)管提供多維度指引。二是強化高風(fēng)險水域管控，建立與航道聯(lián)合管控機制，制定并實施與通行信號臺聯(lián)動的現(xiàn)場管控措施，整合資源并合理布局灘漕助拖力量，縮短重點急流灘船舶上行過灘時間，改善了長壽王家灘等急流河段船舶過灘秩序。三是強化特殊水位監(jiān)管，提前研判消落期、汛期等季節(jié)性事故特點及通航環(huán)境變化，出臺季度事故預(yù)防預(yù)控措施，建立并完善消落期減載過駁等工作機制;強化水位變動分析，針對特枯水情及時啟動管控，包括禁止非空載船舶夜間通過急流灘、加強船舶吃水核查、提前停止風(fēng)險水域水工活動等措施，有效遏制了初期事故險情頻發(fā)勢頭。四是強化水工活動監(jiān)管，推動建立重大水工活動定期協(xié)調(diào)機制，及時解決施工過程中以及營運期涉及通航安全保障方面的問題，保障施工與通航安全;積極呼吁地方立法厘清行業(yè)管理責(zé)任，大力參與非法碼頭、非法采砂等“兩非”整治，配合了96處非法碼頭禁止船舶靠泊等行動，實現(xiàn)了重慶魚嘴大橋以上水域全年禁采，有效凈化了通航環(huán)境。

2.3 低標(biāo)船舶整頓

一是設(shè)置關(guān)口集中整治，持續(xù)開展船舶突出違法行為專項整治，設(shè)立永川“西大門”、巫山“東大門”檢查線，采取海事處相互聯(lián)動、現(xiàn)場檢查情況相互通報等措施，對違法行為突出的外省籍、“支進干”、小型貨船等船舶進行跟蹤檢查，著力打擊船舶超載、超吃水、配員不齊等十二類違法行為;采取“檢查—整改—處罰—約談”的工作方式，倒逼船舶負(fù)責(zé)人加大安全管理力度。通過持續(xù)開展專項整治行動，以船舶超載、配員不齊為代表的長江重慶段船舶突出違法行為得到了明顯遏制。二是嚴(yán)厲查處違法行為，推進行政處罰調(diào)查、處罰和繳款“三分離”制，有效規(guī)范海事行政處罰工作;成立局、處兩級行政處罰合議委員會，對重大、疑難、從重、從輕和減輕行政處罰案件進行集體審查，嚴(yán)控減輕處罰，落實海事行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)和海事行政執(zhí)法調(diào)查取證制度，有效提升了海事行政處罰公信力，處罰額度在法定范圍內(nèi)的占比由2014年的82.2%上升至2017年的99.9%。三是嚴(yán)肅追究事故責(zé)任，改變過去注重船舶、公司處罰而輕責(zé)任船員處理的做法，更加突出船員責(zé)任，即但凡發(fā)生事故，相關(guān)事故責(zé)任人員都要受到追究，扣留事故責(zé)任人適任證書的案件由2014年的4件增加至2017年的6件。四是構(gòu)建聯(lián)合整治體系，積極推動建立海事與水利、港航、公安等多部門聯(lián)合執(zhí)法機制，配合地方政府拆解巫山小快艇24艘、整治萬州段23艘非法浮動設(shè)施安全隱患、清理涪陵段長期無人管理的17艘“僵尸船”，消除了一批多年未解決的重大隱患。

2.4 安全源頭管理

一是深化主體責(zé)任，強化公司安全管理日常監(jiān)督，督促企業(yè)從加強安全隱患治理、用人管理、船舶裝配載管理、船員日常操作、應(yīng)急管理、監(jiān)督考核等方面入手，切實履行“管好船”“裝好貨”“用好人”“走好路”“值好班”“負(fù)好責(zé)”的主體責(zé)任;加強事后監(jiān)管，對事故或存在突出違法行為的相關(guān)航運公司開展安全約談，聯(lián)合港航部門對責(zé)任公司實施掛牌督辦，倒逼企業(yè)按時整改到位。二是提升船員素質(zhì)，推進流動課堂教育，以船員等水上從業(yè)人員為對象，深入船頭、船公司，廣泛宣講水上交通安全與環(huán)境保護最新法律法規(guī)、通報事故案例，把最新的安全知識送到一線，為船員等從業(yè)者搭建起了水上普法平臺，年均受教育人員近4000人次;以事故案例剖析為切入點，拍攝制作、免費發(fā)放6部水上交通事故案例系列警示教育片，進一步教育船員吸取教訓(xùn)、堅守安全底線。三是厘清管理責(zé)任，堅持以問題為導(dǎo)向，以法律為準(zhǔn)繩，以基本厘清安全管理職責(zé)為目標(biāo)，針對餐飲躉船、長期停航船、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自用船、群眾無序游泳等“老大難”問題和“九龍治水”的實際狀態(tài)，逐項開展執(zhí)法邊界研究，推動重慶市政府出臺《長江干線水上安全問題整改任務(wù)分解》，將水上安全問題分解為水上交通運輸安全、港口安全、水上生產(chǎn)安全、安全預(yù)警與應(yīng)急救援共4大類39項具體問題，成為近年來全國范圍內(nèi)由省級人民政府出臺的第一個有關(guān)中央海事與涉水行業(yè)管理部門職責(zé)劃分的紅頭文件，實現(xiàn)了涉水部門間各司其職、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的水上安全綜合治理格局。

2.5 預(yù)警應(yīng)急處置

一是建立市級預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，與重慶市交委等10部門共同建設(shè)長江干線安全與防污染信息共享與應(yīng)急聯(lián)動機制，加強洪水、暴雨、大風(fēng)、濃霧、高溫、地災(zāi)等安全信息的收集與傳遞，及時啟動臨時管制等安全措施。二是加強社會力量管理，與兩家專業(yè)救助公司簽訂《長江重慶段水上交通突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動合作協(xié)議》，確保轄區(qū)專業(yè)救助力量隨時可用。三是強化應(yīng)急訓(xùn)練管理，通過開展大型演習(xí)、日常演練，提高一線人員搜救技能;加強應(yīng)急管理，實施24小時動態(tài)待命制度，協(xié)調(diào)各方力量救助遇險人員和船舶，確保了2017年以來水上交通事故遇險人員救助成功率達百分之百。

2.6 船舶防污監(jiān)管

深入踐行“共抓大保護、不搞大開發(fā)”理念，全力保障三峽庫區(qū)生態(tài)安全，嚴(yán)守生態(tài)保護紅線。一是開展專項行動，完成餐飲躉船污染專項整治，基本根治這一城市污染“頑疾”;開展“碧水保護”行動，督促船舶按要求處理污染物;加強飲用水水源地保護，確保人民飲用水安全;率先在全國實施船舶污染物接收、轉(zhuǎn)運、處置聯(lián)單制度，保證污染物一條龍無害化處理;開展“藍天保衛(wèi)”行動，督促船舶使用符合標(biāo)準(zhǔn)的普通柴油，會同地方部門在全國內(nèi)河率先對重慶籍船舶重油使用裝置實施了拆除或封存;實施“寧靜守護”行動，依法處理船舶噪聲擾民問題，鼓勵船舶使用降噪措施。二是加大船舶防污染案件查處力度，相關(guān)行政處罰案件已由2013年全年的86件增長至2018年前10個月的377件，查處范圍已由過去簡單的設(shè)備未安裝或使用、文書記錄不規(guī)范等擴展至查處使用不合格燃油等最新防污要求。

3 結(jié)語

通過采取各項監(jiān)管措施，長江重慶段水上交通安全與防污染形勢得以保持穩(wěn)定，已連續(xù)27個月實現(xiàn)運輸船舶“零等級事故、零死亡”。但是，長江重慶段水上交通安全與污染風(fēng)險仍將長期存在，安全與防污染監(jiān)管將任重道遠(yuǎn)。只有把牢風(fēng)險，持之以恒，久久為功，才能更好落實“五大發(fā)展”理念，實現(xiàn)長江重慶段航運安全、綠色發(fā)展。

參考文獻：

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