難題新解：區(qū)長出庭的示范效應

張雙山

“今年上半年開庭審理而行政負責人未出庭應訴涉及的區(qū)規(guī)劃自然資源局、市場監(jiān)管局等單位，要逐件說明未出庭應訴的原因，經(jīng)單位主要領(lǐng)導審簽后報區(qū)政府分管法治的領(lǐng)導，并函告區(qū)委依法治區(qū)辦、區(qū)司法局，以確保行政負責人出庭應訴工作順利推進?！?月15日，璧山區(qū)人大常委會副主任劉啟海針對《璧山區(qū)司法局關(guān)于2019年第二季度全區(qū)行政機關(guān)負責人出庭應訴行政訴訟案件情況的通報》提出書面要求。

近年來，在區(qū)人大的監(jiān)督推動下，璧山區(qū)的行政機關(guān)負責人出庭應訴率穩(wěn)步增長：2016年僅為2%，2018年增長到了56.92%。

扭轉(zhuǎn)應訴率低敗訴率高

據(jù)介紹，2016年，璧山區(qū)行政負責人出庭應訴率僅為2%，遠遠低于全市25%的水平;敗訴率卻高達15.38%，比全市10.95%的敗訴率高了40%。

“這一低一高，已嚴重影響璧山區(qū)政府的法治形象?！?璧山區(qū)人大監(jiān)察法制委主任委員廖福容說。

為了根本扭轉(zhuǎn)、解決這一問題，該區(qū)邁出了雷厲風行的一步。

2017年《中國人大》曾以《這個區(qū)長，為何親自出庭？》為題，報道了璧山區(qū)人大常委會推動依法治區(qū)找到新抓手的新聞，對時任該區(qū)區(qū)長的章勇武帶頭出庭應訴予以肯定。

2017年6月7日，一起“民告官”案件在市第一中級法院開庭審理。對簿公堂的雙方，分別是重慶市璧山區(qū)青杠街道中興村八組村民和時任璧山區(qū)人民政府區(qū)長章勇武。

“行政機關(guān)負責人出庭應訴率低，是一個很不正常的現(xiàn)象，而我們璧山更低。我今天出庭，一是表明對此事的重視，二是我今天帶個頭，為以后璧山行政機關(guān)負責人出庭應訴作個表率。”庭審完畢后，章勇武說，行政機關(guān)負責人出庭應訴能夠面對面了解原告訴求，“有的行政訴訟很可能是群眾對法律的片面理解或誤解造成的，通過法庭審理，可以很好地進行解釋和說明，對于政府來說也是一次難得的機會。”

據(jù)了解，經(jīng)過兩年多來持續(xù)不斷的努力，璧山區(qū)“一低一高”的問題得到有效破解。2018年，該區(qū)審結(jié)行政訴訟案件98件，其中開庭審理65件，行政機關(guān)負責人出庭應訴37件，其中主要行政機關(guān)負責人出庭應訴6件，出庭應訴率達到56.92%，比全市的45.80%高出11個百分點。行政機關(guān)敗訴6件，敗訴率6.12%，比2016年下降近9個百分點。

成績還在繼續(xù)提升。

2019年上半年，在審結(jié)的33件行政訴訟案件中，開庭審理共22件，行政負責人出庭應訴16件，出庭應訴率達72.73%。

破解依法行政突出問題

2017年，璧山區(qū)十七屆人大常委會第二次會議審議通過了關(guān)于開展第七個五年法治宣傳教育的決議。該決議通過以來，區(qū)司法局每季度都要向區(qū)人大常委會報告行政負責人出庭應訴情況，并向全區(qū)公開，以確保完成“七五”法治宣傳教育的硬指標：行政機關(guān)負責人出庭應訴率達到80%以上。

按照“七五”法治宣傳教育具體工作目標，即每年所涉部門單位第一件行政訴訟案件，行政機關(guān)主要負責人應當出庭應訴，且全年行政機關(guān)主要負責人出庭應訴率達到20%以上;行政訴訟案件敗訴率低于全市平均水平，且控制在10%以下。

在這樣的硬性要求下，自2018年以來，區(qū)政府根據(jù)區(qū)人大常委會的決議，明確了行政機關(guān)負責人出庭應訴率的年度目標：2018年達到40%，2019年達到80%，確?！捌呶濉逼辗ㄊ展僦H，完成人大決議提出的任務。

為完成這些任務，區(qū)司法局以培訓為抓手，先后組織全區(qū)各部門、街鎮(zhèn)負責人開展行政訴訟專題培訓，組織全區(qū)處級領(lǐng)導干部開展依法治區(qū)專題培訓班等，著力解決認識和能力的問題，引導領(lǐng)導干部充分認識做好行政應訴工作對于化解行政爭議、規(guī)范行政行為、加強政府自身建設(shè)的重要意義，從而樹立起“法定職責必須為、法無授權(quán)不可為”的理念，證據(jù)意識、訴訟意識、程序意識得以提升，從而也增強了政府依法行政的公信力。

“行政機關(guān)主要負責人出庭應訴，區(qū)政府領(lǐng)導要帶頭?！痹诮衲昴瓿跽匍_的依法治區(qū)領(lǐng)導小組會議上，區(qū)長秦文敏當場表態(tài)，領(lǐng)導要以身作則，做好表率和示范。為此，4月10日，在區(qū)法院審理重慶麥尖裝飾工程有限公司訴區(qū)人社局、區(qū)政府一案時，區(qū)政府副區(qū)長敖斌出庭應訴。

建立聯(lián)動考核機制

“司法局要安排行政訴訟出庭應訴現(xiàn)場教學，對敗訴單位要加大考核力度?！苯衲?月11日，區(qū)人大常委會副主任劉啟海、區(qū)政府副區(qū)長陳建集體約談2018年有行政訴訟案件的16個部門、街鎮(zhèn)行政主要負責人，在肯定成績、查找問題、明確目標的基礎(chǔ)上，陳建提出新的要求，穩(wěn)扎穩(wěn)打推進今年的行政應訴工作。

每年年初，區(qū)人大常委會都要聽取和審議法治政府建設(shè)情況的報告，其中行政機關(guān)負責人出庭應訴就是其中的重要內(nèi)容。對于審議意見，區(qū)政府及相關(guān)部門已對一些突出問題進行重點整改，如針對相關(guān)部門在違法建筑拆除、集體土地確權(quán)、工商登記等方面存在的執(zhí)法主體錯誤、實體證據(jù)不足、程序明顯不當、基本信息失實等突出問題，先后召開專題會議進行研究，督促相關(guān)部門撤銷實體和程序上有問題的行政決議87件。

在對行政應訴情況的持續(xù)監(jiān)督上，每季度司法局都要主動向人大常委會報告全區(qū)行政機關(guān)負責人出庭應訴行政訴訟案件情況。區(qū)人大常委會主任陳強還要求，行政機關(guān)負責人應出庭而未出庭的，要寫出書面說明。

為此，區(qū)法院每個季度最后一個月的25日前，要將當季行政機關(guān)負責人出庭應訴的名單、案件審理結(jié)果報送區(qū)司法局，由司法局牽頭匯總，核實后在全區(qū)進行通報。同時，區(qū)人大常委會還要求相關(guān)部門對敗訴案件進行原因分析。7月初，璧山區(qū)人大常委會在組織代表活動時，專門就行政案件審理情況、行政機關(guān)敗訴案件的情況及原因分析進行了深入調(diào)研，確保人大監(jiān)督更加到位。

同時，建立聯(lián)動機制，由司法局牽頭，會同區(qū)紀委監(jiān)委、區(qū)委組織部、區(qū)人大監(jiān)察法制委等，對行政負責人出庭應訴工作進行規(guī)范，明確各部門的工作職責，建立齊抓共管的工作機制。為提升領(lǐng)導干部依法行政的能力，璧山區(qū)還要求新提任領(lǐng)導干部和參加年度法治理論知識考試的領(lǐng)導干部，每年必須旁聽一次有關(guān)職務犯罪案件或行政訴訟案件的法庭庭審，并對參加旁聽人員進行考勤登記備案，記入年度領(lǐng)導干部法治理論知識考試考核檔案和單位法治建設(shè)工作考核臺賬。

“聯(lián)動考核機制能更好地對其進行監(jiān)督。”廖福容介紹，區(qū)委將行政應訴情況納入各部門、各街鎮(zhèn)年度目標考核中的依法治區(qū)專項考核。區(qū)委還將行政應訴的牽頭工作納入對區(qū)司法局的定量考核內(nèi)容，并每季度進行督查。區(qū)人大常委會將行政應訴情況納入各部門、各街鎮(zhèn)人大工作考核內(nèi)容，部門行政負責人行政訴訟中按規(guī)定應出庭而未出庭應訴的，每件扣2分，實行季評年考，以示提醒。