江蘇邳州：“公共空間治理+”的疊加效應(yīng)

何興蒙

由于獨(dú)特的工作屬性，公共空間治理與縣域多項(xiàng)中心工作都發(fā)生聯(lián)系，邳州適時(shí)提出“公共空間治理+”，不斷釋放發(fā)展紅利，形成疊加效應(yīng)。

近年來，江蘇邳州將公共空間治理作為縣域發(fā)展主抓手，實(shí)現(xiàn)了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)四者共贏，邳州“公共空間治理+”的縣域高質(zhì)量發(fā)展的獨(dú)特路徑，受到江蘇省高度關(guān)注。

然而，在3年前的邳州市第十三次黨代會(huì)上，新一屆市委首次提出加強(qiáng)公共空間治理，將公共空間治理作為縣域發(fā)展主抓手之一時(shí)，引起了一些干部的議論和質(zhì)疑。經(jīng)過數(shù)年探索和實(shí)踐，“公共空間治理+”這一獨(dú)特的縣域發(fā)展路徑，已經(jīng)在邳州全市形成了共識(shí)。

邳州為何“不走尋常路”，推進(jìn)“公共空間治理+”？又是如何推進(jìn)該項(xiàng)工作的？這項(xiàng)工作帶來了哪些發(fā)展紅利？

算清“四個(gè)賬本”

邳州市委書記陳靜曾用“四個(gè)賬本”的比方，生動(dòng)形象地概括出邳州推動(dòng)公共空間治理的背景和初衷。

任邳州市委書記不久，陳靜就不斷收到群眾來信和聽到來自各個(gè)渠道的群眾聲音，集中反映最多的是公共空間被侵占。經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，開展公共空間治理，對(duì)于縣域治理、政治生態(tài)、鄉(xiāng)村振興等都大有裨益。為此，陳靜提出，要算清“四筆賬”。

第一，是算清“政治賬”。公共空間被侵占的根源是公權(quán)力缺位，公共資源管理長(zhǎng)期“掛空擋”，甚至有的干部通過挪用、無償占有、低價(jià)轉(zhuǎn)讓為個(gè)人或親朋好友謀取私利， 導(dǎo)致村集體資產(chǎn)大量流失，嚴(yán)重影響了基層組織的公信力、破壞了黨的形象、損害了黨群干群關(guān)系。通過公共空間治理，保障集體利益和村民利益，引導(dǎo)基層黨員干部做公共空間、公共收益的守護(hù)人，提高村支“兩委” 的公信力、夯實(shí)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。

第二，是算清“經(jīng)濟(jì)賬”?！笆掷餂]把米，喚雞都不靈”，農(nóng)村工作難做，難在集體收入少。道路兩側(cè)、河道兩岸、村內(nèi)空閑地等屬于集體的公共資源，卻變成少數(shù)人“私家領(lǐng)地”，大量集體資產(chǎn)流失，嚴(yán)重?fù)p害集體經(jīng)濟(jì)收入，村組干部守著“金飯碗”卻沒有飯吃。據(jù)統(tǒng)計(jì)，邳州全市近3萬畝集體資源被侵占，這些資源如果全部發(fā)包，帶來的將是一筆可觀的收入。通過公共空間治理，可以推動(dòng)集體資產(chǎn)保值增值，拓展村級(jí)集體增收渠道，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)有效脫貧。

第三，是算清“社會(huì)賬”。鄰里之間建房不留滴水、種地不留墑溝，農(nóng)村一些信訪矛盾的根源就是公私不分造成的。官湖鎮(zhèn)新華一村和新華二村之間原本10余米寬的道路，多年來被擠占得不足2米，嚴(yán)重影響生產(chǎn)生活，村民意見很大。公共空間治理喚醒了群眾的公共空間意識(shí)，不到2天涉及到的9戶村民自覺將擠占空間騰了出來，信訪近20年的“梗阻路”被徹底解決。通過公共空間治理，有效喚醒群眾的主體意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和規(guī)矩意識(shí)，重塑鄉(xiāng)規(guī)民約，重構(gòu)社會(huì)秩序，全市信訪量下降了3成左右。

第四，是算清“生態(tài)賬”。河道護(hù)坡亂耕亂種、道路兩側(cè)亂搭亂建、村莊內(nèi)亂堆亂放，這些影響了群眾的生產(chǎn)生活，大家反映強(qiáng)烈。特別是河道兩側(cè)護(hù)堤岸坡被當(dāng)?shù)剞r(nóng)民種上農(nóng)作物，農(nóng)藥、化肥隨雨水流入溝河導(dǎo)致水體富營(yíng)養(yǎng)化，嚴(yán)重破壞了生態(tài)系統(tǒng)。通過開展公共空間治理，改善農(nóng)村環(huán)境、打造美麗鄉(xiāng)村，天更藍(lán)、地更綠、水更清、路更暢。

治理方法論

為治理公共空間亂象，邳州市專門成立了鄉(xiāng)村公共空間治理指揮部，建立健全公共空間治理的各項(xiàng)工作制度、機(jī)制和流程，全天候接受群眾舉報(bào)，確保公共空間治理在法制化、制度化、規(guī)范化的軌道上運(yùn)行。

同時(shí)，邳州市紀(jì)委成立五個(gè)督查組，對(duì)鄉(xiāng)村公共空間治理進(jìn)行全方位、全過程督查，督促做到“三個(gè)一律”：即清理出來的資產(chǎn)資源一律進(jìn)入“三資四化”監(jiān)管平臺(tái);對(duì)在公共空間治理過程中不作為、慢作為的黨員干部一律進(jìn)行問責(zé);對(duì)治理過程中發(fā)現(xiàn)的非法侵占群眾利益構(gòu)成違紀(jì)的黨員干部一律先行查處。

通過公共空間治理，把不清的變成了清的，把暗的變成了明的，把亂的變成了有序的，最大限度地壓縮了基層干部的權(quán)力尋租空間，切實(shí)做到用制度管權(quán)、管事、管人，然后加快形成了產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、經(jīng)營(yíng)高效、管理民主的鄉(xiāng)村管理運(yùn)行機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)與腐敗問題的標(biāo)本兼治。

對(duì)清理出來的所有公共資產(chǎn)資源，邳州市明確作出“兩進(jìn)一公開”規(guī)定，即：所有資產(chǎn)資源全部進(jìn)“三資四化”監(jiān)管平臺(tái)、所有資產(chǎn)資源發(fā)包全部進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，所有資產(chǎn)資源全部進(jìn)行公開交易，時(shí)刻接受社會(huì)和群眾監(jiān)督，讓公共資產(chǎn)資源“曬”到陽光下。在全市廣大干部群眾的積極參與和共同努力下，邳州鄉(xiāng)村公共空間治理取得良好成效，已經(jīng)成為創(chuàng)新基層社會(huì)治理、壓縮基層權(quán)力尋租空間的有益探索和生動(dòng)實(shí)踐。

公共空間治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，為此，邳州市在治理過程中特別強(qiáng)調(diào)要注意“方法論”，穩(wěn)妥有序推進(jìn)，注重統(tǒng)籌開發(fā)。按照“以點(diǎn)串線、以線帶面、先易后難、分步實(shí)施”的工作思路，邳州市制訂《公共空間治理工作實(shí)施方案》，有關(guān)部門、鎮(zhèn)、村結(jié)合本地本部門實(shí)際分別制定具體實(shí)施計(jì)劃，首先把侵占村組集體資產(chǎn)資源、國(guó)省干道沿線規(guī)劃保留、農(nóng)村集鎮(zhèn)公共空間作為重點(diǎn)治理對(duì)象，整合力量集中進(jìn)行整治，打造了一批農(nóng)村公共空間治理示范村，引領(lǐng)帶動(dòng)了面上工作的迅速開展。在工作推進(jìn)中，堅(jiān)持把農(nóng)村公共空間治理與農(nóng)村農(nóng)田水利建設(shè)、人居環(huán)境改善、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公益事業(yè)興辦等有機(jī)結(jié)合，集成政策、集聚項(xiàng)目投入，借力推進(jìn)，放大治理效果，讓廣大群眾共建共享治理成果，進(jìn)一步激發(fā)了群眾積極參與治理的熱情。

“公共空間治理+”

在該項(xiàng)工作推進(jìn)過程中，公共空間治理由于其獨(dú)特的工作屬性，外延不斷擴(kuò)展，縣域多項(xiàng)中心工作都開始與其發(fā)生聯(lián)系，于是，邳州市決策者適時(shí)提出“公共空間治理+”，不斷釋放發(fā)展紅利，形成疊加效應(yīng)。

其一是“公共空間治理+社會(huì)治理”。公共空間治理已成為構(gòu)建共建共享社會(huì)治理格局的成功探索。共建是共享的前提和基礎(chǔ)。通過公共空間治理，喚醒了群眾的主體意識(shí)，讓群眾意識(shí)到每一個(gè)人都是責(zé)任的主體，是共享的主體，更是共建的力量，充分激發(fā)了全市干群的共建意識(shí)、主體意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。運(yùn)河街道文明巷成立了公共空間義務(wù)巡視隊(duì)，前沙溝社區(qū)出現(xiàn)了老年文明勸導(dǎo)隊(duì)，公共空間治理已從“我治理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔覀冎卫怼?，公共收益從少?shù)人的“我獨(dú)享”轉(zhuǎn)變?yōu)槿w市民的“我們共享”，不僅促進(jìn)了社會(huì)公平正義，極大地改善了鄰里關(guān)系，一大批矛盾糾紛也得到妥善化解，廣泛凝聚了邳州人共建共享邳州的強(qiáng)大合力。

其二是“公共空間治理+生態(tài)文明”。公共空間治理已成為建設(shè)美好家園的重要抓手。城鎮(zhèn)建設(shè)要“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”。望得見山、看得見水很直觀很好理解，什么是鄉(xiāng)愁？用三句話來概括，就是門前的老樹、村邊的池塘、田間的蛙聲，這也是老百姓對(duì)生態(tài)環(huán)境最直觀的感受和最樸素的愿望。然而，近年來這些逐漸離我們遠(yuǎn)去，這里有發(fā)展階段的原因，也有缺乏維護(hù)，肆意侵占破壞的原因，還有公權(quán)力缺位的原因，更多是公共意識(shí)缺失的原因。隨著公共空間治理的深入推進(jìn)，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境顯著改善，增加補(bǔ)充耕地指標(biāo)9904畝，工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)3295畝，產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

其三是“公共空間治理+產(chǎn)業(yè)強(qiáng)市”。公共空間治理已成為打造良好發(fā)展環(huán)境的有力舉措。產(chǎn)業(yè)聚人，環(huán)境留人。通過發(fā)展把本地人留下來，把外地人聚起來，形成人口動(dòng)態(tài)平衡，甚至實(shí)現(xiàn)人口凈流入，標(biāo)志著一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展達(dá)到了一個(gè)更高的水平。如何讓人聚得來、留得??？很重要的一點(diǎn)就是要有良好的發(fā)展環(huán)境。通過開展公共空間治理，城鄉(xiāng)面貌煥然一新，社會(huì)正氣為之一振，服務(wù)環(huán)境不斷優(yōu)化，這些都為招大引強(qiáng)、項(xiàng)目落戶、人才引進(jìn)，營(yíng)造了良好環(huán)境。同時(shí)，工業(yè)發(fā)展帶來的紅利，讓群眾關(guān)注工業(yè)、支持工業(yè)發(fā)展的主體意識(shí)得到充分激發(fā)，全市上下形成了人人是營(yíng)商環(huán)境、人人是發(fā)展平臺(tái)的廣泛共識(shí)。

其四是“公共空間治理+鄉(xiāng)村振興”?！肮部臻g治理，并非只管一時(shí)一地一事，它直指當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的各種現(xiàn)實(shí)短板，是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵路徑和重要抓手?！痹谮菔惺虚L(zhǎng)唐健看來，鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，相關(guān)各個(gè)環(huán)節(jié)互為作用、互相影響，而公共空間治理同樣是系統(tǒng)工程，恰與其無縫對(duì)接。比如，過去農(nóng)村河道污染，是因?yàn)榧w的護(hù)坡被私人侵占，現(xiàn)在收回護(hù)坡地禁止無序養(yǎng)殖，消除了污染源，生態(tài)問題迎刃而解，而生態(tài)好了，又可因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游，解決了老百姓“富口袋”的問題;公共空間治理騰出大量的成方連片土地，為發(fā)展現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)提供了土地資源……截至目前，邳州通過公共空間治理梳理出集體土地資源18萬畝、房屋資產(chǎn)46.5萬平方米。集體資源類進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)成交6.2億元，50個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村實(shí)現(xiàn)村均集體增收20萬元以上。

（作者單位：江蘇大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究院）