廣州特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)實踐

■ 陳曉明 陳嘉平 陸 萌

一、廣州村鎮(zhèn)“特色”塑造歷程回顧

歷史上，廣州村鎮(zhèn)一直以居民聚落的形式出現(xiàn)，其特色主要體現(xiàn)在空間布局（如風(fēng)水塘和冷巷的布局）以及傳統(tǒng)文化的傳承（如沙灣的民俗活動飄色等）。改革開放后，廣州村鎮(zhèn)實現(xiàn)了持續(xù)快速發(fā)展，中心城區(qū)的村鎮(zhèn)逐步融入中心城區(qū)發(fā)展，通過村改居等形式，與城市一體發(fā)展，逐步形成了“城中村”等空間布局形態(tài)。而外圍的地區(qū)村鎮(zhèn)繼續(xù)以小城鎮(zhèn)和行政村的形式存在，一方面作為中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)外溢或者特色產(chǎn)業(yè)的聚集（如獅嶺的皮革皮具行業(yè)聚集），另一方面也承載了大量外來人口的聚集和中心城區(qū)人口的疏散，如增城的新塘鎮(zhèn)，既是牛仔服裝產(chǎn)業(yè)的聚集區(qū)，也聚集了大量的外來人口，總?cè)丝谶_(dá)到50萬人。在這些小城鎮(zhèn)的發(fā)展過程中，廣州一直試圖通過政策、規(guī)劃等方式引導(dǎo)小城鎮(zhèn)的特色發(fā)展，其中，中心鎮(zhèn)建設(shè)、名鎮(zhèn)名村和美麗鄉(xiāng)村的提出，均是圍繞特色做文章。

圖1 梯面鎮(zhèn)名鎮(zhèn)規(guī)劃

（一）中心鎮(zhèn)建設(shè)：塑造產(chǎn)業(yè)特色

2002年，廣州市按照“今日中心鎮(zhèn)、明日衛(wèi)星城”的目標(biāo)，在把全市65個鎮(zhèn)撤并為35個鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上，規(guī)劃建設(shè)了17個中心鎮(zhèn)，規(guī)劃每個中心鎮(zhèn)的中心區(qū)面積約達(dá)20平方公里、可容納20萬人左右的規(guī)模。這一時期的中心鎮(zhèn)建設(shè)更強(qiáng)調(diào)疏散中心城區(qū)職能，按照區(qū)域節(jié)點的思路打造，側(cè)重于產(chǎn)業(yè)特色的營造，形成“一鎮(zhèn)一品”的產(chǎn)業(yè)聚集，如沙灣鎮(zhèn)的特色旅游、炭步鎮(zhèn)的特色農(nóng)業(yè)等，通過產(chǎn)業(yè)聚集進(jìn)一步聚集人口，加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（二）名鎮(zhèn)名村建設(shè)：彰顯歷史文化特色

中國歷史文化名鎮(zhèn)名村，是由原建設(shè)部和國家文物局從2003年起共同組織評選的，保存文物特別豐富且具有重大歷史價值或紀(jì)念意義的、能較完整地反映一些歷史時期傳統(tǒng)風(fēng)貌和地方民族特色的鎮(zhèn)和村。2011年以來，廣東省各級黨委、政府及有關(guān)部門結(jié)合實際，采取一系列強(qiáng)有力的措施，加快推進(jìn)名鎮(zhèn)名村示范村建設(shè)。廣州市先后有花都區(qū)梯面鎮(zhèn)等三個鎮(zhèn)和海珠區(qū)琶洲街黃埔村等五個村獲得“廣東名鎮(zhèn)名村”稱號，廣州名村名鎮(zhèn)各具創(chuàng)建特色和亮點，充分彰顯了嶺南特色。比如，南沙區(qū)東涌鎮(zhèn)大穩(wěn)村打造嶺南水鄉(xiāng)、觀光休閑名村。

（三）美麗鄉(xiāng)村建設(shè)：塑造人居環(huán)境特色

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是全面實施新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要手段，2013年，廣州提出全力推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，并制定了《廣州市美麗鄉(xiāng)村試點建設(shè)工作方案》，明確了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的近期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)，在實施過程中，出現(xiàn)了以白山村為代表的一批美麗鄉(xiāng)村試點。2016年，又進(jìn)一步提出了《廣州市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)三年行動計劃》，按照市級、區(qū)級兩個層次，廣州將在3年內(nèi)完成213條市級、267條區(qū)級美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建，每區(qū)各形成2 ～ 3個特色鮮明的美麗鄉(xiāng)村群。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)側(cè)重于發(fā)展保護(hù)特色村、整治空心村，加快完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)村住宅和居民點建設(shè)，提高人居環(huán)境。

總體而言，無論在哪個時期，廣州結(jié)合自身發(fā)展，在村鎮(zhèn)建設(shè)中一直突出特色培育，從“產(chǎn)業(yè)”到“文化”到“人居”均有所體現(xiàn)。新時期，特色小鎮(zhèn)作為村鎮(zhèn)發(fā)展的新模式，其內(nèi)涵更為豐富，也是廣州村鎮(zhèn)建設(shè)的新版本。

圖2 廣州市“ 1+3” 的特色小鎮(zhèn)規(guī)劃指引體系設(shè)想

二、廣州特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃建設(shè)實踐

新時期，廣州市委市政府高度重視特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，廣州市委市政府提出了“產(chǎn)業(yè)特色鮮明、人文氣息濃厚、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美”的建設(shè)要求，提出了廣州市北部地區(qū)重點建設(shè)包括花都、增城、從化三個區(qū)的30個特色小鎮(zhèn)。除此以外，各區(qū)還在積極打造各類特色小鎮(zhèn)，市場資本對特色小鎮(zhèn)的建設(shè)給予了高度的支持，全市特色小鎮(zhèn)呈現(xiàn)百花齊放的局面，但也存在創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃指引、特色定位、配套政策方面需要逐步完善等問題。

（一）加強(qiáng)引領(lǐng)，開展特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展頂層設(shè)計與選址研究

構(gòu)建適應(yīng)廣州特點的特色小鎮(zhèn)規(guī)劃體系，形成從“戰(zhàn)略定位-用地開發(fā)-實施建設(shè)”全過程的指引，從頂層設(shè)計入手，研究“1+3”規(guī)劃指引體系，統(tǒng)籌部署全市的特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作。并結(jié)合廣州城鄉(xiāng)發(fā)展格局和特色小鎮(zhèn)建設(shè)要求，從促進(jìn)特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的角度，確定了特色小鎮(zhèn)選址的五大考量因素。

1.產(chǎn)業(yè)特色鮮明：與廣州新興產(chǎn)業(yè)布局相結(jié)合

參考浙江特色小鎮(zhèn)整體按照七大支柱產(chǎn)業(yè)和一個歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)的“7+1”產(chǎn)業(yè)體系進(jìn)行建設(shè)。提出符合廣州市“十三五”規(guī)劃現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系要求，特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)選擇，重點聚焦支撐廣州“十三五”產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路的“6+5+1”的特色產(chǎn)業(yè)體系，包括信息經(jīng)濟(jì)、節(jié)能環(huán)保、健康養(yǎng)生、高端制造、時尚創(chuàng)意、海洋經(jīng)濟(jì)六大新興產(chǎn)業(yè)和金融、旅游、體育、教育、科技服務(wù)五類服務(wù)經(jīng)濟(jì)。同時，兼顧廣州市傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級的要求，結(jié)合特色資源和嶺南傳統(tǒng)文化，發(fā)展民宿、美食、茶葉、花卉、傳統(tǒng)工藝、農(nóng)業(yè)觀光等特色資源產(chǎn)業(yè)。

2.符合城市戰(zhàn)略：與廣州城市戰(zhàn)略格局相適應(yīng)

“十三五”期間，廣州將緊緊圍繞建設(shè)國家中心城市的總目標(biāo)，以建設(shè)“三中心一體系”和國家創(chuàng)新中心城市為導(dǎo)向，以打造“三大戰(zhàn)略樞紐、一江兩岸三帶、多點支撐”的發(fā)展格局為戰(zhàn)略抓手，通過成功建設(shè)一批轉(zhuǎn)型升級與承載新興產(chǎn)業(yè)功能的小城鎮(zhèn)，對廣州市戰(zhàn)略目標(biāo)實施進(jìn)行有效支持。

3.具有適度規(guī)模：便于小鎮(zhèn)特色塑造

特色小鎮(zhèn)不是一般意義上的“鎮(zhèn)”和“村”的概念，是產(chǎn)業(yè)高度融合的空間平臺，用地相對集中，但建設(shè)強(qiáng)度不宜過高。廣州特色小鎮(zhèn)的選擇應(yīng)參考目前廣州市內(nèi)主要規(guī)劃單元類型，建議規(guī)劃范圍按照300公頃左右控制，生態(tài)類型小鎮(zhèn)可適當(dāng)放寬。建設(shè)強(qiáng)度借鑒浙江特色小鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗，建設(shè)強(qiáng)度不宜過高。

4.凸顯嶺南特色：良好的自然環(huán)境和人文底蘊

在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，廣州一直倡導(dǎo)嶺南特色的根植與營造，廣州的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中也留有不少歷史村落與歷史建筑。通過嶺南特色的營造，形成一批人文氣息濃厚、自然環(huán)境優(yōu)美、兼具旅游與產(chǎn)業(yè)功能的嶺南小鎮(zhèn)。

5.具備啟動條件：與廣州的相關(guān)土地政策與管理相結(jié)合

特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃落地離不開有效的用地保障。新增建設(shè)用地結(jié)合三規(guī)合一和“多規(guī)合一”成果進(jìn)行篩選，優(yōu)先選取規(guī)劃協(xié)調(diào)程度較高、近期開發(fā)建設(shè)條件較為成熟的地區(qū)，符合廣州總規(guī)“三區(qū)四線”的空間管制要求。同時，存量建設(shè)用地結(jié)合舊城區(qū)、舊鎮(zhèn)區(qū)、舊園區(qū)、舊廠房等更新改造來建設(shè)特色小鎮(zhèn)。

目前，廣州各區(qū)按照自身需求，按照“市區(qū)聯(lián)動”的思路，調(diào)動區(qū)政府的積極性，由區(qū)政府主導(dǎo)特色小鎮(zhèn)申報審核，初步提出了特色小鎮(zhèn)的選址方案。由廣州市根據(jù)特色小鎮(zhèn)選址原則，按照“差異化”發(fā)展的原則，構(gòu)建根據(jù)特色小鎮(zhèn)選址評價體系進(jìn)行綜合評判，確定特色小鎮(zhèn)的評價等級，提出小鎮(zhèn)選址建議，分為三個等級進(jìn)行統(tǒng)籌指引。

特色小鎮(zhèn)選址評價體系一覽表

（1）三星級（★★★）：產(chǎn)業(yè)具有明顯的獨特性和影響力，符合城市空間布局和發(fā)展戰(zhàn)略，具有一定的開發(fā)建設(shè)空間，具備近期建設(shè)實施條件的小鎮(zhèn)。

（2）二星級（★★）：產(chǎn)業(yè)具有較強(qiáng)的獨特性和影響力，基本符合城市空間布局和發(fā)展戰(zhàn)略，開發(fā)建設(shè)空間有限，具備一定實施條件的小鎮(zhèn)。

（3）一星級（★）：產(chǎn)業(yè)具有一定的獨特性和影響力，但實施條件尚不成熟、需要培育的小鎮(zhèn)。

圖3 創(chuàng)新構(gòu)建“全鏈條”的村莊型特色小鎮(zhèn)規(guī)劃模式的設(shè)想（以南平特色小鎮(zhèn)為例）

（二）圍繞特色，明確特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的長效動力源

廣州結(jié)合現(xiàn)有規(guī)劃體系和城市更新工作辦法，延續(xù)廣州在中心鎮(zhèn)、名鎮(zhèn)名村和美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的成功經(jīng)驗，制定“概念方案-城市設(shè)計-控規(guī)-實施方案”的開發(fā)建設(shè)全流程、全要素的規(guī)劃體系，塑造小鎮(zhèn)特色、合理引導(dǎo)市場資本的投資建設(shè)，發(fā)揮特色小鎮(zhèn)本體創(chuàng)建的積極性，形成特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建的長效動力源，確保規(guī)劃的有效落實。比如，在從化南平特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃編制過程緊緊圍繞“特色”做文章，以“五個注重”作為規(guī)劃編制，按照“產(chǎn)業(yè)策劃-空間規(guī)劃-特色塑造-實施計劃”的規(guī)劃路徑進(jìn)行編制。

1.注重“產(chǎn)業(yè)、文化、旅游”三位一體的規(guī)劃理念

特色小鎮(zhèn)既是新型產(chǎn)業(yè)的載體，又是地方文化的傳承與展現(xiàn)的窗口，也是都市人旅游休閑的目的地。因此，規(guī)劃一定要統(tǒng)籌好生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間。比如，在從化南平特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃過程中，項目以南平 “山、泉、林、溪、石”五大特色生態(tài)要素為依托，以修身、修心和修意三個層次休閑活動的組織為脈絡(luò)，以建設(shè)自然與現(xiàn)代有機(jī)結(jié)合，“有品位、有記憶、有意境”的特色小鎮(zhèn)為目標(biāo)，打造一處從化最富有魅力的山水藝術(shù)社區(qū)、生態(tài)休養(yǎng)靜地。

2.注重精準(zhǔn)定位與產(chǎn)業(yè)細(xì)分

特色小鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇，需結(jié)合市場需求、街鎮(zhèn)的人文特色和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)找到合理的定位點。比如，南平特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃過程中，以旅游休閑為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提出除傳統(tǒng)的生態(tài)休閑旅游外，應(yīng)以靜修為主題，與高校國學(xué)研修、省市文化部門的藝術(shù)培訓(xùn)等文化活動互動，推動文化特色休閑游，并與開發(fā)主體相結(jié)合，進(jìn)一步細(xì)化為“驢友旅游推介平臺、文藝創(chuàng)意活動組織平臺、靜修國學(xué)文化交流平臺”三大交流平臺，引導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.注重全域高品質(zhì)環(huán)境塑造，打造“高顏值”小鎮(zhèn)

特色小鎮(zhèn)在對集中建設(shè)或改造的鎮(zhèn)區(qū)部分要進(jìn)行細(xì)致的城市設(shè)計基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步對大地景觀進(jìn)行規(guī)劃，梳理農(nóng)、林、塘、村等大地景觀要素，營造“看得見山，望得見水，記得住鄉(xiāng)愁”的整體景觀環(huán)境。在南平特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃過程中，充分提煉南平 “山、泉、林、溪、石”五大特色生態(tài)要素，按照“一體兩翼”的結(jié)構(gòu)，以鳳凰溪為核心串聯(lián)，以山體為背景，形成六個特色主題區(qū)，打造“高顏值”特色小鎮(zhèn)。

（1）注重存量用地盤活，保障規(guī)劃落地。增量與存量相結(jié)合，通過城市更新改造與農(nóng)村土地整理，積極盤活存量土地。在南平特色小鎮(zhèn)的項目策劃中，針對目前巖口社、三山社、劉屋社、朱屋社空心村情況較為嚴(yán)重的情況，提出結(jié)合產(chǎn)業(yè)主題策劃，打造民宿，并逐一對村民意愿進(jìn)行了調(diào)查，積極盤活存量土地。

（2）注重明晰實施路徑，靈活運用各類政策保障實施。延續(xù)廣州在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中公眾參與的良好傳統(tǒng)，以工作坊為平臺，項目庫為抓手，組建小鎮(zhèn)發(fā)展管理委員會，加強(qiáng)村企聯(lián)系，豐富引資渠道，系統(tǒng)盤活鄉(xiāng)村資源，搭建有效的實施路徑，推動特色小鎮(zhèn)規(guī)劃的實施，目前已實施南平客棧等產(chǎn)業(yè)項目。

廣州一直以來都十分重視美麗鄉(xiāng)村和中心鎮(zhèn)建設(shè)，也有一批小鎮(zhèn)擁有良好的自然人文條件與特色產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。展望未來，廣州將聚焦高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、文化、旅游三位一體在小鎮(zhèn)區(qū)域的有機(jī)融合，建立“市場資本力量為動力，政府的適度引導(dǎo)為助力、本體的堅持不懈為源力”的長效實施機(jī)制。同時，注重因地制宜與分類指引，進(jìn)一步完善規(guī)劃指引和管控體系，根據(jù)發(fā)展類型以及不同的生態(tài)、人文特點與建筑風(fēng)格，分類制定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，提供技術(shù)指引，適度引導(dǎo)資源的配置，推進(jìn)特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展。