新時(shí)代對(duì)被征地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題幾點(diǎn)思考

劉科

黨的十八大報(bào)告明確提出，解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題關(guān)系到黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局。城鄉(xiāng)一體化建設(shè)快速發(fā)展，但同時(shí)也帶來(lái)了被征地農(nóng)民的社會(huì)保障這一新課題。我國(guó)部分省區(qū)為被征地農(nóng)民制定了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，但在資金籌集、保值增值和養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率等方面存在一些隱憂(yōu)，如不解決將有可能導(dǎo)致嚴(yán)重的支付危機(jī)。因此，要從實(shí)際出發(fā)，對(duì)制度設(shè)計(jì)、資金源頭、規(guī)模效應(yīng)等現(xiàn)行決策進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，探索可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)模式。

被征地農(nóng)民是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障體系亟需覆蓋的群體。目前我國(guó)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)加速發(fā)展，帶來(lái)被征地農(nóng)民數(shù)量的急劇增加，今后一段時(shí)期我國(guó)的被征地農(nóng)民數(shù)量必將逐年增加。農(nóng)民作為城市化的參與者和建設(shè)者，理應(yīng)也成為城市化的受益者。替代被征地農(nóng)民土地保障的社會(huì)保障應(yīng)隨城市化進(jìn)展而逐步到位。其中比較迫切的養(yǎng)老保障體系應(yīng)優(yōu)先建立并完善。

一、當(dāng)前被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障現(xiàn)狀及主要隱患

城鄉(xiāng)一體化是我國(guó)養(yǎng)老保障的發(fā)展方向，被征地農(nóng)民應(yīng)享受和城鎮(zhèn)居民一樣的養(yǎng)老保障待遇。目前，把被征地農(nóng)民直接納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系，主要針對(duì)城市規(guī)劃區(qū)以?xún)?nèi)的被征地農(nóng)民，還是小范圍的舉措。在難以將全部被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系的情況下，考慮諸多客觀(guān)因素的制約，應(yīng)當(dāng)專(zhuān)門(mén)為被征地農(nóng)民設(shè)計(jì)一個(gè)與城鎮(zhèn)居民相似的便于今后與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障相銜接的可操作的方案。在開(kāi)始階段，就應(yīng)在制度的設(shè)計(jì)、運(yùn)行和管理上盡量科學(xué)和合理，以便為未來(lái)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)養(yǎng)老保障體系提供有益的經(jīng)驗(yàn)。

（一）保障制度總體設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)較低。城市化進(jìn)程必然伴隨土地使用權(quán)和所有權(quán)的大量轉(zhuǎn)移，大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要求原有城區(qū)向郊區(qū)乃至農(nóng)村地區(qū)大范圍地?cái)U(kuò)張。由于我國(guó)相關(guān)土地法的規(guī)定，土地征用成為確保城市建設(shè)的基礎(chǔ)性資源。與其他國(guó)家土地征用損失補(bǔ)償制度一般都以財(cái)產(chǎn)權(quán)保障為內(nèi)容不同，我國(guó)針對(duì)農(nóng)民集體土地征用的損失補(bǔ)償以保證被征地農(nóng)民的原有生活水平為原則，補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目一般分為土地補(bǔ)償、青苗補(bǔ)償、附著物補(bǔ)償以及安置補(bǔ)助四類(lèi)。這樣的目標(biāo)設(shè)定，決定了在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)的保障制度的局限性。在被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度總體設(shè)計(jì)中，普遍存在將“確保被征地農(nóng)民生活水平”作為目標(biāo)的觀(guān)念，而未將“提升被征地農(nóng)民生活水平”作為目標(biāo)設(shè)定，這就在理念上影響了制度設(shè)計(jì)的總體水平。由于被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度總體設(shè)計(jì)理念不高，限制了農(nóng)民保護(hù)水平的提升。

（二）支付能力狀況存在不穩(wěn)定因素。支付能力是養(yǎng)老保障可持續(xù)發(fā)展的基本要素。但長(zhǎng)期以來(lái)，養(yǎng)老金籌資缺口一直對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老金的支付能力構(gòu)成極大威脅。各地試行的被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，同樣會(huì)被這個(gè)難題所困擾。目前各地的具體做法尚不統(tǒng)一，甚至一些地區(qū)不同的縣（市）都有各自的方案，但普遍采用政府統(tǒng)籌模式。養(yǎng)老基金采取“政府出一塊、村集體補(bǔ)一塊、個(gè)人繳一塊”多渠道共同籌資。政府承擔(dān)的費(fèi)用從土地出讓金收入中列支，集體承擔(dān)的費(fèi)用從土地補(bǔ)償費(fèi)收入中支出，個(gè)人承擔(dān)的費(fèi)用由被征地農(nóng)民自愿繳納或從征地安置補(bǔ)助費(fèi)中抵繳。有條件的地方政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織還加大了資金扶持力度，支持和引導(dǎo)被征地農(nóng)民參加社會(huì)保險(xiǎn)。已實(shí)行貨幣安置的各類(lèi)被征地農(nóng)民，參加社會(huì)保險(xiǎn)時(shí)，政府和集體出資部分做相應(yīng)抵減。參保的被征地農(nóng)民到法定退休年齡開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金，給付方式實(shí)行繳費(fèi)確定制。一般的操作過(guò)程：被征地農(nóng)民參保時(shí)，有幾個(gè)待遇檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可供選擇，農(nóng)民一次性繳納選定標(biāo)準(zhǔn)的保費(fèi)（有的地區(qū)允許根據(jù)情況分次繳納）。當(dāng)男性年滿(mǎn)60周歲、女性年滿(mǎn)50周歲，即可根據(jù)其繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按月享受相應(yīng)的養(yǎng)老保障待遇。沒(méi)有繳納個(gè)人保費(fèi)的被征地農(nóng)民則只領(lǐng)取政府統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老金，作為基本養(yǎng)老補(bǔ)貼（有些地區(qū)規(guī)定不參加基本養(yǎng)老保障的被征地農(nóng)民不享受政府和村集體的補(bǔ)助）。

1.被征地農(nóng)民個(gè)人賬戶(hù)的儲(chǔ)存額未來(lái)將需要地方政府補(bǔ)助。許多地方規(guī)定支付給被征地農(nóng)民的養(yǎng)老金首先從為被征地農(nóng)民建立的個(gè)人賬戶(hù)中支出，個(gè)人賬戶(hù)不足以支付時(shí)，由政府承擔(dān)補(bǔ)助責(zé)任。這樣安排，有利于政府在當(dāng)前免于承擔(dān)支付義務(wù)，但是，以后將面臨支付風(fēng)險(xiǎn)。原因在于大部分個(gè)人賬戶(hù)都會(huì)不足以支付養(yǎng)老金。一方面，個(gè)人賬戶(hù)的存儲(chǔ)額不斷貶值。雖然個(gè)人賬戶(hù)的儲(chǔ)存額可以獲得利息，但是，在我國(guó)目前現(xiàn)階段，通貨膨脹率較高，導(dǎo)致個(gè)人賬戶(hù)存儲(chǔ)額不僅不能增值，反而不斷貶值。另一方面，從個(gè)人賬戶(hù)存儲(chǔ)額支付的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)越來(lái)越高。雖然目前地方政府都是按照“低標(biāo)準(zhǔn)、低待遇”的原則為被征地農(nóng)民安排社會(huì)保障費(fèi)用，導(dǎo)致被征地農(nóng)民個(gè)人賬戶(hù)的儲(chǔ)存額比較少，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、人們生活水平的不斷提高，地方政府將不得不逐漸提高被征地農(nóng)民的養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。

2.地方政府用于補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用的資金來(lái)源處于不穩(wěn)定狀態(tài)。一是形成補(bǔ)助資金的總體收入處于不穩(wěn)定狀態(tài)。目前地方政府補(bǔ)助資金主要來(lái)源于土地出讓收入。在國(guó)家停止審批或嚴(yán)格控制審批的情況下，隨著被征收土地?cái)?shù)量的減少，國(guó)有土地使用權(quán)收入也會(huì)隨之減少。即使這種情況不發(fā)生，由于國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入被大量拖欠，也會(huì)影響地方政府補(bǔ)助資金收入的穩(wěn)定性。二是用于補(bǔ)助的資金處于不穩(wěn)定狀態(tài)。目前，地方政府都還沒(méi)有建立公共財(cái)政分配制度，征收農(nóng)民土地后加以出讓獲得的出讓金大部分被用于了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府日?；顒?dòng)開(kāi)支，只有少部分用于補(bǔ)助，除了少數(shù)地方規(guī)定了從土地出讓金中提取補(bǔ)助資金的標(biāo)準(zhǔn)外，多數(shù)地方政府沒(méi)有規(guī)定具體提取標(biāo)準(zhǔn)，在規(guī)定和執(zhí)行中都在政府自己負(fù)責(zé)的背景下，受利益最大化主觀(guān)意圖的驅(qū)使，現(xiàn)任地方政府為了眼前的利益，會(huì)盡可能地壓縮用于補(bǔ)助的資金，將責(zé)任推給后任政府。

二、解決問(wèn)題的思路及對(duì)策

（一）深刻認(rèn)識(shí)處理好被征地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的重要意義。處理好被征地農(nóng)民問(wèn)題，必須從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)、構(gòu)建和諧社會(huì)的高度，堅(jiān)持讓被征地農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化成果的原則，把健全完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障體系，保障被征地農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，納入補(bǔ)償安置工作的重要內(nèi)容，努力為被征地農(nóng)民建立可持續(xù)生活基礎(chǔ)，推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧進(jìn)步。

（二）突出養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，穩(wěn)步推進(jìn)被征地農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)。從被征地農(nóng)民生活現(xiàn)狀分析，不管是有勞動(dòng)能力還是喪失勞動(dòng)能力的被征地農(nóng)民，最擔(dān)心的不是就業(yè)，而是喪失勞動(dòng)能力以后的養(yǎng)老問(wèn)題。要真正抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，突出重點(diǎn)項(xiàng)目，從而建立適應(yīng)被征地農(nóng)民不同群體或不同生活風(fēng)險(xiǎn)要求的獨(dú)立社會(huì)保障項(xiàng)目，必須優(yōu)先考慮建立完善的被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。養(yǎng)老保險(xiǎn)的重點(diǎn)對(duì)象是：勞動(dòng)年齡段內(nèi)和已達(dá)到養(yǎng)老年齡線(xiàn)以上（男60周歲以上，女50周歲以上）的被征地農(nóng)民。對(duì)已經(jīng)達(dá)到養(yǎng)老年齡線(xiàn)以上的被征地農(nóng)民，可直接實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)勞動(dòng)年齡段內(nèi)的被征地農(nóng)民，為其建立個(gè)人專(zhuān)用賬戶(hù)，按年齡段不同一次性或分批繳足基本養(yǎng)老保障費(fèi)用，政府、集體和個(gè)人出資部分一并記入個(gè)人專(zhuān)用賬戶(hù)。對(duì)征地時(shí)未達(dá)到勞動(dòng)年齡段或在校學(xué)生（通常為未滿(mǎn)16周歲），可按征地補(bǔ)償規(guī)定一次性發(fā)給安置凈補(bǔ)助費(fèi)，當(dāng)其達(dá)到勞動(dòng)年齡或?qū)W校畢業(yè)后，即作為城鎮(zhèn)新生勞動(dòng)力直接參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。建立適當(dāng)水平的最低生活保障制度。最低生活保障是國(guó)民應(yīng)該享有的基本權(quán)利，必須重視建立被征地農(nóng)民最低生活保障制度。被征地農(nóng)民基本生活保障對(duì)象不是全部被征地農(nóng)民，而是被征地農(nóng)民中基本生活無(wú)保障人員，他們多數(shù)是被征地農(nóng)民中年齡較大、體力較弱的人。享受最低生活保障待遇的，只能是這些生活水平一時(shí)或永久地低于或等于國(guó)家公布的最低生活水平的人群。

（三）加強(qiáng)被征地農(nóng)民社會(huì)保障基金籌集和管理。加強(qiáng)被征地農(nóng)民社會(huì)保障基金籌集、管理，是做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作的基礎(chǔ)和保證。社會(huì)保障基金籌集不充分，被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作就成為無(wú)米之炊;社會(huì)保障基金管理監(jiān)督不到位，則可能產(chǎn)生違法違規(guī)行為，造成不必要的損失。要多渠道籌集被征地農(nóng)民社會(huì)保障基金?；I集被征地農(nóng)民社會(huì)保障基金是建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障體系的關(guān)鍵。可以探索將地方政府承擔(dān)的被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用納入地方公共財(cái)政預(yù)算。按照當(dāng)前有關(guān)規(guī)定，地方政府承擔(dān)的被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用來(lái)源于國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入，而這部分收入又處于不穩(wěn)定狀態(tài)。如果嚴(yán)格按照當(dāng)前規(guī)定執(zhí)行，可能導(dǎo)致被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用出現(xiàn)支付困難。與國(guó)務(wù)院及人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部的規(guī)定不同，許多地方規(guī)定地方政府承擔(dān)的被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用除了來(lái)源于國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入之外，還可以來(lái)源于其他財(cái)政資金，這種規(guī)定要優(yōu)于國(guó)務(wù)院及人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部的規(guī)定，提高了地方政府支付被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用的穩(wěn)定性。但是，只有將被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用納入地方公共財(cái)政預(yù)算，才能確保地方政府承擔(dān)的被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用能夠及時(shí)足額的到位。由于城鎮(zhèn)社會(huì)保障費(fèi)用已經(jīng)被納入了地方公共財(cái)政預(yù)算，如果將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，將地方政府承擔(dān)的被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用納入地方公共財(cái)政預(yù)算應(yīng)是順理成章之事。要加強(qiáng)社會(huì)保障基金監(jiān)管，這是建設(shè)被征地農(nóng)民社會(huì)保障體系的重要一環(huán)。根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)，支出一律通過(guò)地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排。被征地農(nóng)民社會(huì)保障所需費(fèi)用，應(yīng)在征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)，按標(biāo)準(zhǔn)足額劃入“被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金專(zhuān)戶(hù)”，按規(guī)定記入個(gè)人賬戶(hù)或統(tǒng)籌賬戶(hù)。人力資源和社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé)被征地農(nóng)民社會(huì)保障待遇核定和資金發(fā)放管理，具體工作由各級(jí)人力資源和社會(huì)保障部門(mén)的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理。（作者單位：煙臺(tái)市社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)中心）