《國務(wù)院國資委授權(quán)放權(quán)清單》解讀

李錦

今年6月初，國務(wù)院國資委印發(fā)了《國務(wù)院國資委授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》（以下簡稱《清單》），將35項授權(quán)放權(quán)事項列入《清單》。制定《清單》是貫徹落實總書記重要講話精神、深入推進國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革、完善國有資產(chǎn)管理體制的重要舉措，也是落實由管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變、依法確立國有企業(yè)市場主體地位的具體要求。中央企業(yè)站到國企改革的前臺，國資改革直接推動國企改革，對下半年的國企改革將會發(fā)揮明顯的推動作用。

激發(fā)微觀主體活力，目的明確

近期，習近平總書記再次強調(diào)，國有企業(yè)要“加大授權(quán)放權(quán)，激發(fā)微觀主體活力”。這14個字，是當前國企改革的綱領(lǐng)性指示，我們要進一步學習理解。這次授權(quán)放權(quán)，可以視作對領(lǐng)導(dǎo)同志指示的落實。領(lǐng)導(dǎo)同志把這個脈號準了，準確理解領(lǐng)導(dǎo)同志的指示精神，這個文件扎針就扎到位了。

這里，我們要做兩層思考。一是理解增強微觀市場主體活力的極端重要性，二是理解授權(quán)放權(quán)對于增強微觀市場主體活力的極端重要性。在經(jīng)歷了一段時間的探索和試點以后，國企改革向深水區(qū)推進的條件已經(jīng)基本成熟。但是，如何才能有效發(fā)揮國企改革的作用，提升市場對國企改革的信心，就要通過改革讓投資者、讓經(jīng)營者、讓員工看到希望。而這個希望，就是企業(yè)的活力。什么是微觀市場主體，一是企業(yè)，二是人。強調(diào)“微觀市場主體活力”的“極端重要性”，就是強調(diào)“企業(yè)活力”與“人的活力”的“極端重要性”。因此，改革的落腳點就要放在如何增強企業(yè)與人的活力方面，判斷改革成功與否的標準，也是企業(yè)活力與人的活力有沒有得到增強。如果只追求形式上的改革，而不解決影響企業(yè)活力的體制機制問題，不消除影響企業(yè)活力釋放的桎梏，那么，改革就難言成功，難以釋放改革紅利。要想真正讓國企改革成為激發(fā)企業(yè)活力的根本手段，就不能捆住改革者的手腳，不能給國企改革制定框框，什么都要批準，改革就寸步難行，更別說釋放企業(yè)活力了。現(xiàn)在把“加大授權(quán)放權(quán)”與“激發(fā)微觀主體活力”組合在一起，因果對應(yīng)，形成一個新的邏輯框架，簡潔明了。其實，改革要改什么？一個是放，一個是活，一放就活。這是改革開放40年最核心的經(jīng)驗。我們繞來繞去，終究又走到這條路上來了。

國資委堅持“刀刃向內(nèi)”、自我革命，按照精細嚴謹、穩(wěn)妥推進的工作要求，將激發(fā)微觀主體活力與管住管好國有資本有機結(jié)合，最大程度調(diào)動和激發(fā)企業(yè)的積極性。從國資改革來講，開展授權(quán)放權(quán)，就是要最大限度減少對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的直接干預(yù)，更多依靠公司治理結(jié)構(gòu)開展工作，以管資本為主履行好出資人職責。同時，還要落實授權(quán)和監(jiān)管相結(jié)合的要求，并確保將加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿到改革的全過程和各方面。從國企改革來講，是出資人授予、下放或取消的權(quán)利，是將應(yīng)由企業(yè)依法自主決策的事項延伸到子企業(yè)的事項，下放或歸位于企業(yè)。本質(zhì)上，這是一場由國資改革啟動的國企改革，由“加大授權(quán)放權(quán)”從而實現(xiàn)“激發(fā)微觀主體活力”的改革操作活動。

《清單》針對改革焦點重在人的激勵

從字面上看，《清單》第一條是中央企業(yè)審批所屬企業(yè)的混合所有制改革方案，第二條是資產(chǎn)重組事項。后面幾條是上市公司與股權(quán)。對上市公司的權(quán)力下放，做出明確的規(guī)定。后面是選聘職業(yè)經(jīng)理人與職業(yè)經(jīng)理人實行市場化薪酬分配制度，股權(quán)和分紅激勵，都是國企改革的熱點。圍繞改革熱點做文章，是這個授權(quán)放權(quán)方案的鮮明特色。

與以前的改革措施不同的是，這次文件不是平鋪直敘，不是平面推進，而是選準重點。這一次，重點選取了5大類35項授權(quán)放權(quán)事項列入《清單》，包括規(guī)劃投資與主業(yè)管理（8項），產(chǎn)權(quán)管理（12項），選人用人（2項），企業(yè)負責人薪酬管理、工資總額管理與中長期激勵（10項），重大財務(wù)事項管理（3項）等。第一、二、五類重點是企業(yè)，三、四類重點是個人。其中，產(chǎn)權(quán)管理與薪酬管理激勵這兩項占了22項，占了60%多。

《清單》在規(guī)劃投資與主業(yè)管理的重大問題上，四個授權(quán)是明確的。授權(quán)董事會審批企業(yè)五年發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，向國資委報告結(jié)果。授權(quán)董事會批準年度投資計劃，報國資委備案。授權(quán)董事會決定在年度投資計劃的投資規(guī)模內(nèi)，將主業(yè)范圍內(nèi)的計劃外新增投資項目與計劃內(nèi)主業(yè)投資項目進行適當調(diào)劑。授權(quán)董事會決定主業(yè)范圍內(nèi)的計劃外新增股權(quán)投資項目，總投資規(guī)模變動超過10%的，應(yīng)及時調(diào)整年度投資計劃并向國資委報告。

對于上市公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓給予較多的關(guān)注。上市公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓方面，包括中央企業(yè)審批國有股東所持有上市公司股份在集團內(nèi)部的無償劃轉(zhuǎn)、非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓事項，中央企業(yè)審批國有參股股東所持有上市公司國有股權(quán)公開征集轉(zhuǎn)讓、發(fā)行可交換公司債券事項，等等。顯然，中央企業(yè)在審批上市公司控股權(quán)轉(zhuǎn)移、國有股東與所控股上市公司進行資產(chǎn)重組事項、國有股東通過證券交易系統(tǒng)轉(zhuǎn)讓股份事項等方面，權(quán)力是大大加強了。

《清單》的重點放在“人”的身上，也很突出，表明這個文件重在調(diào)動人的積極性。特別是支持中央企業(yè)所屬企業(yè)市場化選聘的職業(yè)經(jīng)理人實行市場化薪酬分配制度，具體在《清單》中有兩處：一處是支持中央企業(yè)所屬企業(yè)按照市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出的原則，采取公開遴選、競聘上崗、公開招聘、委托推薦等市場化方式選聘職業(yè)經(jīng)理人，合理增加市場化選聘比例，加快建立職業(yè)經(jīng)理人制度。另外一處是支持中央企業(yè)所屬企業(yè)市場化選聘的職業(yè)經(jīng)理人實行市場化薪酬分配制度，薪酬總水平由相應(yīng)子企業(yè)的董事會根據(jù)國家相關(guān)政策，參考境內(nèi)市場同類可比人員薪酬價位，統(tǒng)籌考慮企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營目標及成效、薪酬策略等因素，與職業(yè)經(jīng)理人協(xié)商確定，可以采取多種方式探索完善中長期激勵機制。選聘職業(yè)經(jīng)理人要害在薪酬，“參考境內(nèi)市場同類可比人員薪酬價位”的規(guī)定是個“定心丸”。

另外，歷來受到各方面高度關(guān)注的央企工資總額管理制度，在《清單》中也有所松動。中央企業(yè)審批所屬科技型子企業(yè)股權(quán)和分紅激勵方案，企業(yè)實施分紅激勵所需支出計入工資總額，但不受當年本單位工資總額限制、不納入本單位工資總額基數(shù)。支持中央企業(yè)在符合條件的所屬企業(yè)開展多種形式的股權(quán)激勵，股權(quán)激勵的實際收益水平，不與員工個人薪酬總水平掛鉤，不納入本單位工資總額基數(shù)。這里，兩處出現(xiàn)兩個“不”字，表明對股權(quán)和分紅激勵的放開搞活。

顯然，把授權(quán)放權(quán)的重點放在國企改革上，這個文件的最大的價值是把改革的權(quán)力交給企業(yè)，還企業(yè)的改革自主權(quán)?，F(xiàn)在，這個文件實質(zhì)是對改革放權(quán)的文件。

國資國企改革將出現(xiàn)新態(tài)勢

授權(quán)放權(quán)清單出來，帶來的變化是深刻的。雖然這是2019年版，但是最為重要的內(nèi)容已經(jīng)提出來了。由遠及近，由淺入深，由表及里，下一步將可能出現(xiàn)一些新態(tài)勢：

國資改革由頂層設(shè)計進入操作實施階段，也是國資委自我改革、脫胎換骨階段。國資改革圍繞授權(quán)經(jīng)營體制改革這一主線，一個接一個文件，一步一個腳印，向?qū)嵦幾摺?017年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《國務(wù)院國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案》（國辦發(fā)〔2017〕38號），提出精簡43項監(jiān)管事項；2018年，國資委出臺了《國務(wù)院國資委出資人監(jiān)管權(quán)力和責任清單（試行）》（國資發(fā)法規(guī)〔2018〕25號，以下簡稱《權(quán)責清單》），明確了9大類36項權(quán)責事項。2019年4月19日，國務(wù)院印發(fā)《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》（國發(fā)〔2019〕9號）明確提出分類開展授權(quán)放權(quán)等改革要求。6月4日，《國務(wù)院國資委授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》公布，下面要公布權(quán)責清單?！妒跈?quán)放權(quán)清單》《權(quán)責清單》，都是把刀刃內(nèi)向的事情，沒有改革的決心，是動不了手的。

改革的決策主體是企業(yè)，國資委重心由監(jiān)管機構(gòu)轉(zhuǎn)移到中央企業(yè)，逐層下移。國資委要求各企業(yè)堅持中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度，把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，加快形成有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)、靈活高效的市場化經(jīng)營機制。要不斷夯實管理基礎(chǔ)，優(yōu)化集團管控，深化企業(yè)內(nèi)部人事、勞動、分配三項制度改革，健全完善風險、內(nèi)控和合規(guī)體系，確保各項授權(quán)放權(quán)接得住、行得穩(wěn)。國資委對于這次授權(quán)放權(quán)有個答記者問，提出《清單》的授權(quán)放權(quán)事項已經(jīng)明確，各企業(yè)不能抱有“有了政策等細則，等了細則要支持”態(tài)度，要切實增強改革的主動性、自覺性，把這項政策用足用好。這個意思很明確，球（權(quán)）給了你們了，你們趕快打球吧，不要跟我要什么了。

由“層層捆綁”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩訉铀山墶?，把授?quán)放權(quán)落實到各級子企業(yè)或管理主體上，讓企業(yè)與企業(yè)的人有改革的獲得感。這次授權(quán)放權(quán)重點是中央企業(yè)，也就是集團公司這一級。集團公司也要對所屬企業(yè)同步開展授權(quán)放權(quán)，不能把授的權(quán)、放的權(quán)抱在集團公司懷里。如果繼續(xù)把球抱在懷里，企業(yè)也會哇哇叫的。怎么層層授權(quán)，還需要探討。反正，這一步的授權(quán)經(jīng)營體制及下一步的國企改革，必須把“增強活力”作為衡量改革成效的主要標準。如果國企改革紅利讓企業(yè)與企業(yè)的人來享受，這樣的改革是會得到擁護和支持的。

國資授權(quán)經(jīng)營體制的改革，由理論上設(shè)計轉(zhuǎn)入實際上操作、制度上完善階段，《權(quán)責清單》公布將完成“閉環(huán)”。授權(quán)、放權(quán)，兩個字大有講究?！肚鍐巍分械氖马椊y(tǒng)稱為授權(quán)放權(quán)事項，其中，授權(quán)事項是將《權(quán)責清單》中的出資人權(quán)利授予企業(yè)董事會或企業(yè)集團行使，事項前加上“授權(quán)”的表述。放權(quán)事項是將應(yīng)由企業(yè)依法自主決策的事項、延伸到子企業(yè)的事項，下放或歸位于企業(yè)，事項前加上“支持”的表述或直接對事項進行闡述。放權(quán)事項是出資人下放或取消的權(quán)利，不列入《權(quán)責清單》。為使文件之間更好地銜接，《權(quán)責清單》將做出相應(yīng)調(diào)整。這表明，《權(quán)責清單》的推出，是下一階段的事情。這個《權(quán)責清單》更難，但也更值得期待。

《清單》公布，激發(fā)微觀主體活力與管住管好國有資本有機結(jié)合，最大程度調(diào)動和激發(fā)企業(yè)的積極性，是給人以改革信心的，對國企改革也寄予新的期望。國資改革推進，權(quán)力下放了，一放就活，子公司的積極性與發(fā)展活力會得到深度激發(fā)。當然，文件出來并不代表實際到位，最怕的是說的一套，做的一套，權(quán)力放了，而實際上做不到。我們的判斷是在說到做到的基礎(chǔ)上作出的。如果按照文件堅決落實，如果中央企業(yè)這一級擔當?shù)闷饋?，中央企業(yè)子公司的混改步伐會明顯加快，有快速鋪開的可能；內(nèi)部業(yè)務(wù)板塊的整合特別是專業(yè)化重組也將進一步提速；所屬子公司的職業(yè)經(jīng)理人或持續(xù)增加，有效的激勵約束機制將加快建立，特別是對國有資本投資運營公司來說，根據(jù)其特殊屬性，授權(quán)其董事會可根據(jù)需要在主業(yè)范圍外培育發(fā)展1-3個新業(yè)務(wù)領(lǐng)域，這將有助于加快公司投資布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，更好地發(fā)揮其在戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)方面的探索與引領(lǐng)推動作用。

可以預(yù)料，一個新的國企改革的熱潮將會實實在在地到來。

（作者系吉林大學中國國有經(jīng)濟研究中心研究員）