《海事勞工公約》修正機(jī)制對(duì)我國相關(guān)立法的影響

李楨　王大鵬

【摘 要】 為應(yīng)對(duì)《海事勞工公約》修正機(jī)制，探討公約修正機(jī)制的內(nèi)容、特點(diǎn)和啟動(dòng)程序，回顧公約迄今為止經(jīng)歷的幾次重要修訂，分析公約修正機(jī)制給我國履約機(jī)制建設(shè)和國內(nèi)立法帶來的影響，并提出應(yīng)對(duì)公約修正機(jī)制的相關(guān)建議：完善我國海員權(quán)利保護(hù)立法;盡快出臺(tái)相關(guān)措施應(yīng)對(duì)公約修正案對(duì)我國帶來的影響;建立履約協(xié)調(diào)機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 海事勞工公約;修正機(jī)制;履約

0 引 言

海運(yùn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展得益于國際海事法律制度的有效規(guī)制。國際海事組織（IMO）和國際勞工組織（ILO）以船舶和船員為中心，對(duì)海上安全、海洋環(huán)境保護(hù)、海員權(quán)益維護(hù)等作出了詳細(xì)規(guī)定，以保證海上航行安全、航運(yùn)的環(huán)境友好及承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。ILO出臺(tái)的綜合性國際公約――《海事勞工公約》（《MLC公約》）與《海上人命安全公約》（《SOLAS公約》）《國際防止船舶造成污染公約》（《MARPOL公約》）《海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國際公約》（《STCW公約》）并稱為國際海事法律體系的四大支柱公約。《MLC公約》的設(shè)計(jì)者們前瞻性地制定了各項(xiàng)制度以保持其生命力，其中之一即公約的修正機(jī)制。修正機(jī)制的存在使得公約的技術(shù)部分得以迅速更新，并對(duì)已批準(zhǔn)公約的成員國履約提出新要求。近幾年《MLC公約》的修正已進(jìn)入快車道，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不斷更新和提高，需要各成員國政府加以高度重視，對(duì)履約作出適當(dāng)安排。

1 《MLC公約》的修正機(jī)制

1.1 修正程序的內(nèi)容

《國際勞工組織章程》第19條規(guī)定了對(duì)正文條款和《MLC公約》規(guī)則的修正程序。公約規(guī)則需通過大會(huì)進(jìn)行修訂，且必須經(jīng)出席會(huì)議代表的2/3多數(shù)票通過。對(duì)于公約技術(shù)性部分即守則的修訂，公約設(shè)置了一種創(chuàng)新機(jī)制，即采取三選一模式。這種模式是指守則的修訂既可按照《MLC公約》第14條規(guī)定的明示修正程序或明文規(guī)定的其他程序來進(jìn)行，還可以參照《SOLAS公約》等的做法通過默認(rèn)接受程序來進(jìn)行。對(duì)于經(jīng)大會(huì)通過的守則修正案，除非在規(guī)定期限內(nèi)收到超過40%的已批準(zhǔn)《MLC公約》且代表著不少于船舶總噸位的40%的成員國正式反對(duì)意見，則修正案應(yīng)視為已通過。該視為已通過的修正案于規(guī)定期限結(jié)束之日6個(gè)月后對(duì)所有批約國生效，正式表達(dá)了不同意見且沒有撤銷該不同意見的批約國除外。

1.2 修正程序的特點(diǎn)

1.2.1 體現(xiàn)三方性原則

三方性原則是ILO議事規(guī)則的重要特點(diǎn)之一，其實(shí)施體現(xiàn)了對(duì)于勞動(dòng)關(guān)系當(dāng)事各方的尊重及謀求通過協(xié)商達(dá)到各方共識(shí)的愿望。有權(quán)向ILO提出《MLC公約》修正案的主體是ILO的任何成員國政府或三方專門委員會(huì)中的船舶所有人代表組或海員代表組。三方專門委員會(huì)是一個(gè)由國際勞工局理事會(huì)設(shè)立的為保持對(duì)《MLC公約》發(fā)揮作用的專門性委員會(huì)，由已批約的各成員國政府代表和理事會(huì)指定的船舶所有人和海員代表組成。這種三方專門委員會(huì)的組成結(jié)構(gòu)集中體現(xiàn)了政、勞、資三方的協(xié)商機(jī)制，而對(duì)三方專門委員會(huì)中每個(gè)船舶所有人和海員代表的票數(shù)予以加權(quán)又保證了政府不會(huì)被船舶所有人和海員代表兩方的表決權(quán)所壓倒。

1.2.2 體現(xiàn)靈活性原則

在引入默認(rèn)接受程序的同時(shí)，公約亦為批約國規(guī)定了表達(dá)不同意見、撤銷不同意見、通知不執(zhí)行等多種靈活方式，使新修正案盡可能快速生效，避免許多修正案因涉及業(yè)界多方利益而給生效造成困難。批約成員國可在規(guī)定的期限結(jié)束前通知國際勞工局局長，只有批約成員國向國際勞工局局長遞交接受修正案的通知后，才受修正案的約束;批約國亦可在修正案生效之前通知國際勞工局局長，自修正案生效之日起一年或大會(huì)批準(zhǔn)修正案時(shí)確定的任何較長時(shí)間內(nèi)自己將不執(zhí)行修正案，即變相推遲修正案對(duì)其生效的時(shí)間;即使批約國曾經(jīng)對(duì)修正案正式表達(dá)過反對(duì)意見，亦可隨時(shí)撤銷。這些靈活的規(guī)定為批約國評(píng)估修正案影響及實(shí)施修正案規(guī)定留出了準(zhǔn)備時(shí)間。

1.2.3 一攬子批約原則

無論是明示修正程序還是默認(rèn)修正程序，其法律效果都是產(chǎn)生一個(gè)經(jīng)修訂的單一公約，此后再批準(zhǔn)公約的成員國將受到其批準(zhǔn)《MLC公約》之前已通過的所有修正案的約束，而不能對(duì)某一個(gè)修正案有所保留，除非修正案另有規(guī)定。而已批準(zhǔn)《MLC公約》的成員國則對(duì)其批準(zhǔn)公約之后通過的修正案擁有參與討論、表決、推遲生效等多項(xiàng)權(quán)利，這也有力地提升了各國批約的積極性。

1.3 修正程序的啟動(dòng)

到目前為止，《MLC公約》的修正均為守則部分規(guī)定的修訂，即采用默認(rèn)修正程序進(jìn)行，大致分為6個(gè)步驟：

（1）提出提案。提案主體是ILO成員國政府，或三方專門委員會(huì)中的船舶所有人組或海員組。政府提出的修正案需得到至少5個(gè)批約國的支持。

（2）核實(shí)提案。國際勞工局局長對(duì)提案進(jìn)行核實(shí)，決定應(yīng)采用明示修正程序交國際勞工大會(huì)表決，或采用默認(rèn)接受程序提請(qǐng)成員國提交意見或建議。

（3）三方專門委員會(huì)審議。國際勞工局局長將成員國提出的意見或建議的要點(diǎn)提交給三方專門委員會(huì)召開會(huì)議審議。如獲得通過，該修正案將提交下一屆大會(huì)批準(zhǔn)。

（4）大會(huì)批準(zhǔn)。對(duì)于三方專門委員會(huì)審議通過的修正案，如出席大會(huì)代表2/3多數(shù)投票支持即獲批準(zhǔn);如果未獲得2/3多數(shù)支持，修正案將被送回三方專門委員會(huì)重新審議。

（5）通知成員國。國際勞工局局長將大會(huì)批準(zhǔn)的修正案通知給批約成員國。

（6）修正案生效。修正案在規(guī)定期限結(jié)束之后6個(gè)月對(duì)所有批約國生效，正式表達(dá)了不同意見且未撤銷該意見的成員國除外。任何批約成員國還可以在修正案生效之日前以通知國際勞工局局長的方式推遲公約修正案對(duì)其生效的時(shí)間，推遲的期限不超過1年或超過大會(huì)批準(zhǔn)修正案時(shí)確定的任何較長時(shí)間。

2 《MLC公約》的修正案

2.1 2014年修正案

強(qiáng)制性文件的出臺(tái)對(duì)于解決海員被遺棄和對(duì)海員傷亡進(jìn)行賠償?shù)膯栴}至關(guān)重要，但考慮到各國法律在該問題上的規(guī)定存在巨大差別，ILO一直持審慎態(tài)度，直到三方專門委員會(huì)會(huì)議的召開，《MLC公約》的修訂議程才正式步入快車道。

2014年4月11日，三方專門委員會(huì)召開首次會(huì)議，通過了《MLC公約》2014年修正案。2014年6月11日，第103屆國際勞工大會(huì)批準(zhǔn)了該修正案。該修正案修改了規(guī)則2.5及規(guī)則4.2。新增標(biāo)準(zhǔn)A.2.5.2要求各成員國應(yīng)保證海員被遭遺棄時(shí)能獲得快速有效的財(cái)務(wù)擔(dān)保體系的援助。海員被遺棄的情形是：船舶所有人未支付海員的遣返費(fèi)用;或船舶所有人未向海員提供必要的照料和援助;或以其他方式單方斷絕其與海員的關(guān)系，包括未支付合同工資達(dá)至少兩個(gè)月的時(shí)間。財(cái)務(wù)擔(dān)保體系可以為社會(huì)保障計(jì)劃或保險(xiǎn)或國家基金，或其他類似的安排，具體方式由成員國與船舶所有人和海員組織協(xié)商后確定。財(cái)務(wù)擔(dān)保系統(tǒng)提供的援助應(yīng)包括船舶所有人應(yīng)付但尚未結(jié)清的船員工資和津貼、遣返費(fèi)用和滿足海員基本需求的費(fèi)用。新增標(biāo)準(zhǔn)A.4.2.2進(jìn)一步明確了船舶所有人的責(zé)任，確保當(dāng)海員死亡或長期殘疾時(shí)向海員及其家屬提供合理的賠償;同時(shí)明確了協(xié)議性索賠的定義，其是根據(jù)國家法律、海員就業(yè)協(xié)議或集體協(xié)議規(guī)定的因工傷、疾病或危險(xiǎn)而造成相關(guān)船員死亡或長期殘疾的索賠。

該修正案已于2017年初生效。生效后，要求締約國船舶以財(cái)務(wù)擔(dān)保證書或其他文件來證明有能力保護(hù)船上工作的海員，不能提供相應(yīng)證明的船舶將被滯留。

2.2 2016年修正案

2016年2月，三方專門委員會(huì)召開了第2次會(huì)議，通過了《MLC公約》2016年修正案。該修正案修改了導(dǎo)則B4.3，在導(dǎo)則B4.3.1關(guān)于職業(yè)事故、傷害和疾病規(guī)定中，對(duì)涉及的有關(guān)參考資料，新增了“國際商船協(xié)會(huì)和國際運(yùn)輸工人聯(lián)合會(huì)共同出版的《減少船上騷擾和欺凌的導(dǎo)則》及其最新版本”，要求在制定相關(guān)職業(yè)安全與健康規(guī)定時(shí)予以參考;在關(guān)于職業(yè)事故、傷害和疾病規(guī)定（4）中新增加（d）騷擾和欺凌，要求在考慮相應(yīng)的因素時(shí)，應(yīng)將騷擾和欺凌因素納入影響職業(yè)安全和健康因素;在導(dǎo)則B4.3.6調(diào)查（2）中，新增加（g）由騷擾和欺凌產(chǎn)生的問題，要求在調(diào)查相應(yīng)事故時(shí)，應(yīng)將有關(guān)騷擾和欺凌所產(chǎn)生的問題列入調(diào)查內(nèi)容。修改標(biāo)準(zhǔn)A5.1.3“海事勞工證書及海事勞工符合聲明”，新增在對(duì)船舶完成換證檢查并符合換證條件后，允許在現(xiàn)有的海事勞工證書上加以簽注，使其繼續(xù)有效但延期不超過5個(gè)月。按照默認(rèn)修正程序，2016年修正案于2019年1月8日生效。

2.3 2018年修正案

2018年4月，三方專門委員會(huì)第2次會(huì)議召開，通過了《MLC公約》2018年修正案。該修正案修改了標(biāo)準(zhǔn)A2.1“海員就業(yè)協(xié)議”、標(biāo)準(zhǔn)A2.2“工資”及導(dǎo)則B2.5.1“應(yīng)享權(quán)利”，規(guī)定海員因遭遇海盜行為或武裝搶劫船舶而被扣為人質(zhì)，在被扣押期間，就業(yè)協(xié)議應(yīng)繼續(xù)有效，無論其是否已過期或任何一方已發(fā)出暫停或終止的通知。海員在被扣押期間，其工資和其他合同權(quán)益仍按協(xié)議履行。按照默認(rèn)修正程序，2018年修正案預(yù)計(jì)將于2020年12月26日生效。

3 《MLC公約》修正機(jī)制帶來的影響及應(yīng)對(duì)措施

3.1 對(duì)履約機(jī)制建設(shè)的影響

目前，《MLC公約》2014年修正案已生效執(zhí)行。2014年修正案生效后一年中發(fā)生的55起船員遭遺棄案件中有688名船員遭到遺棄，其中：41起案件涉及的船旗國已批準(zhǔn)《MLC公約》，并接受了2014年修正案;5起案件涉及的船旗國已批準(zhǔn)《MLC公約》，但未接受2014年修正案;剩余9起案件涉及的船旗國未批準(zhǔn)《MLC公約》。就比例而言，所涉船舶大部分都應(yīng)具備標(biāo)準(zhǔn)A2.5.2所要求的財(cái)務(wù)擔(dān)保，可實(shí)際上，僅有22艘船舶具備有效的財(cái)務(wù)擔(dān)保證書。IMO法委會(huì)對(duì)船員遭遺棄案件表示了高度重視，未來將進(jìn)一步完善IMO-ILO海員遭遺棄聯(lián)合數(shù)據(jù)庫，尤其要增加相關(guān)船舶的保險(xiǎn)狀況和相關(guān)船東互保協(xié)會(huì)名單資料。

2014年修正案生效一年來所呈現(xiàn)出的問題說明實(shí)施公約修正案的履約機(jī)制建設(shè)仍然不足，仍存在涉事船舶在不具備財(cái)務(wù)擔(dān)保的情況下開展?fàn)I運(yùn)，導(dǎo)致違反公約規(guī)定的案例增多。在船員遭遺棄的案件中，對(duì)船員利益的保護(hù)應(yīng)始終放在首位。雖然一些案件由于財(cái)務(wù)擔(dān)保的存在而得到了最終解決，但整體上看處理的時(shí)間仍然過長。這對(duì)于在國外港口被滯留而受到不公正待遇的船員而言是非常不利的。

3.2 對(duì)我國國內(nèi)立法的影響

對(duì)于《SOLAS公約》等技術(shù)性海事公約的修正案，締約國/成員國是以默認(rèn)方式接受的。當(dāng)公約在國際上生效時(shí)，我國多以交通運(yùn)輸部或部海事局下發(fā)公告或通知的方式將修正案生效情況告知有關(guān)部門，并要求相關(guān)部門遵照?qǐng)?zhí)行。《MLC公約》的修正案目前也采用了默認(rèn)接受程序，以2014年修正案為例，在交通運(yùn)輸部聯(lián)合人力資源和社會(huì)保障部提請(qǐng)國務(wù)院批準(zhǔn)接受該修正案，并向ILO提交相關(guān)接受聲明之前，對(duì)于該修正案的實(shí)施，我國采取的就是由交通主管部門下發(fā)通知的方式。2016年12月30日，交通運(yùn)輸部印發(fā)《交通運(yùn)輸部關(guān)于我國履行〈2006年海事勞工公約〉第一修正案有關(guān)事項(xiàng)的通知》，明確財(cái)務(wù)擔(dān)保暫定為商業(yè)保險(xiǎn)或其他類似的擔(dān)保形式，包括中國船東互保協(xié)會(huì)或國際保賠協(xié)會(huì)集團(tuán)成員出具的財(cái)務(wù)擔(dān)保證書，中國合法商業(yè)保險(xiǎn)公司、銀行或其他金融機(jī)構(gòu)出具的財(cái)務(wù)擔(dān)保證書或證明文件。但是，《MLC公約》與《SOLAS公約》《MARPOL公約》等純技術(shù)性公約不同，其還涉及海員的就業(yè)協(xié)議、工資支付、休假權(quán)利、社會(huì)保障等復(fù)雜問題。我國國內(nèi)調(diào)整船員勞動(dòng)關(guān)系的法律文件既有一般性勞動(dòng)法律文件，如《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》《社會(huì)保險(xiǎn)法》等，又有特殊性海事法律文件，如《船員條例》《船員服務(wù)管理規(guī)定》《海商法》等。目前已通過的《MLC公約》修正案對(duì)勞動(dòng)合同、保險(xiǎn)合同、職業(yè)健康和安全的事宜均有涉及，隨著《MLC公約》三方專門委員會(huì)會(huì)議的定期召開，公約的修正進(jìn)程正在提速，體量也在逐漸增大，以交通主管部門下發(fā)通知的方式已很難適應(yīng)《MLC公約》全方位修訂和修正案的快速通過。

3.3 應(yīng)對(duì)措施

《MLC公約》雖定義為技術(shù)性公約，但該公約實(shí)施與《SOLAS公約》等純技術(shù)性公約相比仍有難度。對(duì)于《MLC公約》默認(rèn)修正機(jī)制應(yīng)有充分認(rèn)識(shí)，建議采取以下措施：（1）完善我國海員權(quán)利保護(hù)立法，從源頭上為實(shí)現(xiàn)海員體面勞動(dòng)提供法律基礎(chǔ);（2）在《MLC公約》修正案出臺(tái)的過程中應(yīng)早作準(zhǔn)備以體現(xiàn)我方話語權(quán)，對(duì)公約修正案可能帶來的影響和實(shí)施過程中可能存在的困難就有清醒的認(rèn)識(shí)，盡早研究應(yīng)對(duì)措施;（3）在公約及修正案履約過程中，由于交通運(yùn)輸部和人社部共同作為公約履約主管機(jī)關(guān)，雙方遵循“共同管理，兩部監(jiān)管，一家發(fā)證”的原則，建議建立履約協(xié)調(diào)機(jī)制，并適時(shí)予以調(diào)整和完善，從而就如何簡(jiǎn)化對(duì)公約修正案的報(bào)批程序，從不同角度對(duì)船員的社會(huì)保障權(quán)益進(jìn)行監(jiān)督檢查等事宜進(jìn)行合作。在履約機(jī)制建設(shè)中，對(duì)于履約效果應(yīng)進(jìn)行評(píng)估，找出問題所在，分析產(chǎn)生的原因，提出解決問題的措施。

總之，《MLC公約》及其修正案的實(shí)施是一個(gè)系統(tǒng)工程，只有加大履約研究力度，完善海事勞工立法，建立履約協(xié)調(diào)機(jī)制，才能真正實(shí)現(xiàn)船員的體面工作目標(biāo)。