基于經濟效率視角大項目落實與環(huán)境基礎設施改善問題探究

張娟

摘 ?要：大項目落實是經濟社會發(fā)展的引擎，是地方經濟實現(xiàn)高質量發(fā)展的必然要求，不能以犧牲環(huán)境為代價推進大項目建設，要在大項目建設與環(huán)境保護之間實現(xiàn)平衡，在符合經濟效率條件下，研究推動大項目落實與改善環(huán)境基礎設施問題十分重要。

關鍵詞：大項目落實;環(huán)境基礎設施

基金項目：2019年度南通市社科基金項目一般課題《大項目落實過程中環(huán)境基礎設施改善問題研究》（項目編號2019BNT016）。

當前推進大項目落實，是南通推進高質量發(fā)展的必然要求，也是爭當全省“一個龍頭，三個先鋒”的主要抓手，對南通經濟社會發(fā)展具有十分重要意義。不以犧牲環(huán)境為代價推進項目發(fā)展，把大項目落地落實與環(huán)境保護結合起來，加強大項目落實過程中環(huán)境基礎設施建設就成為必然要求，也關系到大項目能否順利實施。

一、大項目落實對促進南通經濟社會發(fā)展的重要意義

大項目是經濟發(fā)展的“引擎”，對經濟社會發(fā)展有重要意義，是擴投資、促轉型的重要抓手，是推動經濟社會發(fā)展的重要支撐。對南通市而言，當前推動大項目落實落地意義重大。首先是推動南通經濟提質擴量的需要。南通作為沿海發(fā)達城市，當前經濟發(fā)展總體上已進入工業(yè)化中后期，整體上處于項目建設和經濟發(fā)展的提質擴量階段，迫切需要以大項目、好項目的突破來帶動整個經濟發(fā)展躍上新臺階。其次是促進南通經濟穩(wěn)增長的需要。投資是增長的血液，項目是發(fā)展的載體。當前形勢下，項目建設對地方經濟穩(wěn)增長意義重大。從國際環(huán)境來看，貿易保護主義抬頭，中國面臨的外貿環(huán)境趨緊，今年上半年，南通市對美進出口同比下降較多，對實體經濟造成一定影響。從國內環(huán)境來看，國內經濟下行壓力較大，國內消費、投資等實體經濟增速放緩，對地方經濟發(fā)展產生一定壓力。從市內環(huán)境看，南通市正在推動市內環(huán)?；ば袠I(yè)整治，舊動能加快淘汰，新動能正在培育，迫切需要新項目帶動。最后是大項目是提升城市能級的需要。南通濱江臨海，作為全國少有的江海門戶城市，一直以來獨有的區(qū)位優(yōu)勢發(fā)揮不充分。隨著長三角一體化、長江經濟帶發(fā)展等國家戰(zhàn)略實施，南通面臨多重國家戰(zhàn)略疊加機遇，強抓當前機遇期，推動事關城市能級提升的重大項目落實，意義重大。

目前，南通正著手謀劃和落實的重大項目有三類，一是重大產業(yè)項目，包括金光紙業(yè)、恒大新能源汽車、中航科技航空輕合金等;二是重大城市功能項目，主要是中央創(chuàng)新區(qū)正在加快建設的科創(chuàng)中心、文創(chuàng)中心（大劇院、美術館）、國際會展中想、醫(yī)學中心四大項目;三是對提升地方能級影響深遠的區(qū)域性重大項目，包括南通新機場、通州灣新出海口、北沿江鐵路等。這些項目的謀劃實施對南通建設長江經濟帶戰(zhàn)略支點和上海大都市北翼門戶城市，爭當江蘇發(fā)展“一個龍頭、三個先鋒”意義重大，影響深遠。南通將2019年確定為“重特大項目落地落實年”，非常及時、非常正確、非常重要。

二、環(huán)境基礎設施的內涵、特點及對建設管理的影響

基本內涵，環(huán)境基礎設施目前沒有統(tǒng)一概念，一般來講，包括水污染、大氣污染、固體廢物污染、粉塵的處理設施設備、噪音控制設施設備等環(huán)?；A設施，也包括機場、高速公路、鐵路、港口、橋梁、水利和通訊、城市供水、排水、供電等公共基礎設施，也包括城市市容環(huán)境和人文環(huán)境基礎設施等。本文側重研究環(huán)?；A設施建設的問題。

主要特點及對建設管理的影響。環(huán)境基礎設施具有公益性或準公益性、外部性、自然壟斷性、選址難、投資大回收周期長、技術路線多樣化等特點，這些特點決定了環(huán)境基礎設施的建設管理具備以下特征。一是公益性或準公益性和外部性，決定了民營社會資本對投資環(huán)境基礎設施的建設意愿不足，要求政府承擔主要責任。二是自然壟斷性決定了環(huán)境基礎設施的建設與運營管理要集中，這樣投資效率才高。三是投資回收期長決定了民營社會資本投資意愿不高，也要求項目投資建設管理模式設計要合理，方能吸引民間社會資本進入。四是選址難，主要是因為環(huán)境基礎設施本身對周圍土地占用、環(huán)境容量和居民影響大，尤其是周圍群眾的鄰避效應，會讓一些環(huán)?；A設施無處落地。

從南通市當前謀劃推動的三類重大項目來看，除“四大中心”項目外，其余兩類項目推進都面臨困難。比如金光紙業(yè)，是南通有史以來最大的投資項目，對周圍環(huán)境影響大、對環(huán)境容量要求高，公眾知情權要保障;再比如，南通新機場對周圍居民環(huán)境影響大，通州灣新港口建設對沿海灘涂和岸線生態(tài)環(huán)境影響大，這些項目都面臨著投資大、周期長、審批難等問題。因此，從推動重大項目落實目的出發(fā)，研究大項目落地所需要的環(huán)境基礎設施改善問題很重要，是推動大項目加快落實的關鍵。

三、環(huán)境容量對大項目落實的要求

環(huán)境容量是指在確保人類生存、發(fā)展不受危害、自然生態(tài)平衡不受破壞前提下，某一環(huán)境所能容納污染物的最大負荷值。一個特定環(huán)境 （如一個自然區(qū)域、一個城市）容納污染物的容量是有限度的，其大小與環(huán)境空間、環(huán)境要素、污染物的理化特征等有關。南通屬于環(huán)境容量相對飽和地區(qū)，大項目落實受到環(huán)境容量緊的制約。這就要求一是要進行環(huán)境影響評價，二是要配套建設環(huán)?；A設施。即大項目落實過程中，要做好環(huán)境影響評價，加強環(huán)境基礎設施配套建設，對周圍環(huán)境影響降到最低，確保項目順利實施。

對大項目的落實進行環(huán)境影響評價，目的是找到擬建項目的環(huán)境影響最優(yōu)方案，包括建設項目本身清潔生產、減少污染的最優(yōu)方案，污染負荷削減方案等。針對大項目落實的環(huán)境影響評價應遵循的原則有四：可持續(xù)發(fā)展、污染減少、清潔生產和協(xié)調平衡這四大原則。首先，可持續(xù)發(fā)展的原則，大項目環(huán)境影響評價，對項目立項、選址、工藝、能源和原材料使用、過程污染消化及處理等，都要貫徹可持續(xù)要求。其次，減少污染原則，不管通過什么方式減少，這是可持續(xù)發(fā)展的核心要求。再次，清潔生產原則，包括清潔能源與原材料、清潔生產工藝、清潔產品，清潔生產等。最后，協(xié)調平衡原則，在區(qū)域范圍內、企業(yè)行業(yè)之間以及企業(yè)行業(yè)內部調配，騰出可分配環(huán)境容量，保障大項目環(huán)境容量需求。

四、改善環(huán)境基礎設施，加快大項目落實

（一）根據環(huán)境容量要求確定大項目建設

首先優(yōu)先保障大項目環(huán)境容量指標。在安排年度環(huán)境容量指標時，根據國家、省下達的年度減排任務，優(yōu)先保障大項目環(huán)境容量指標。其次依據環(huán)境容量確定大項目建設規(guī)模和時序。確定大項目建設時，要考慮項目對周圍環(huán)境的影響，包括對地區(qū)的地質、水文等可能產生的影響，對周圍大氣、水、土壤的環(huán)境質量的影響，噪聲、震動對周圍生活區(qū)的影響。

（二）同步規(guī)劃建設環(huán)境基礎設施

重特大產業(yè)項目投資規(guī)模大、職工人數多、能源需求高，封閉起來自成生活生產體系，會產生大量生產生活污水、廢水、垃圾、廢物、廢氣等，因此與周邊自然環(huán)境、社會環(huán)境聯(lián)系緊密。重特大交通項目（高鐵、港口、機場等）對周邊地質、水文、噪音環(huán)境影響大，需要做好環(huán)境影響評價和檢測等。生活污水和垃圾處理、工業(yè)廢氣廢水處理、危險廢物利用處置、清潔能源保障供應、環(huán)境影響評價與檢測等環(huán)境基礎設施建設要與重特大項目同步規(guī)劃、同步建設、同步實施，確保符合環(huán)境容量的要求。

（三）創(chuàng)新環(huán)境基礎設施投建和運營模式

從經濟效率角度講，環(huán)境基礎設施投資建設資金來源和管理維護成本、分擔承擔機制是重點，也是難點。對重特大產業(yè)項目來講，由于投資方一般是世界級大企業(yè)集團、實力雄厚，具備建設環(huán)境基礎設施的能力，但是由于收益不足或運營維護成本高，其投資建設運營的動力不足，因此設計科學有效的籌資建設和運營模式成為環(huán)境基礎設施建設的關鍵。

根據出資主體不同，可主要設計三種運營模式，來推進環(huán)境基礎設施的建設和管理。一是政府建設（可委托市屬國企出資建設運營），二是投資方自行投資運營，政府補貼成本模式。三是政府和第三方社會資本合作（PPP）投資建設運營，重特大項目投資方付費模式。

（四）加強大項目環(huán)境信息和監(jiān)控預警平臺建設

運用新一代信息技術，開展重特大項目噪音、水文等生態(tài)環(huán)境監(jiān)控、排污全過程監(jiān)控、排出物監(jiān)測、廢棄物利用處置監(jiān)控等，并推動排污數據實時公開，引導公眾和輿論合理監(jiān)督，形成良好監(jiān)控體系和社會輿論環(huán)境。

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作者簡介：

張 ?娟（1983-），女，江蘇南通人，碩士，助理研究員。