江蘇東?；鈧鶆诊L險的“方法論”

劉沙 張紅輪

在各地大干快上的風潮中，東?？h卻如同“一股清流”，秉承“千方百計促發(fā)展、量力而行抓建設”的原則，債務規(guī)模一直處于較低水平。

當各地方政府為日漸高企的地方債頭疼不已之際，江蘇省東?？h卻異常從容。該縣從2010年開始，便高度重視政府債務管理，歷經(jīng)數(shù)年探索，東?？h債務管理工作贏得國務院和江蘇省的高度肯定，并向全國進行推廣。

2018年12月，國務院辦公廳發(fā)出通報，表揚國務院第五次大督查發(fā)現(xiàn)的130項典型經(jīng)驗做法，東海縣防范化解債務風險獲表揚，且是全國唯一一個債務管理先進典型。2018年，東?？h政府性債務在江蘇省41個縣（市）中總量最低，政府債務風險整體可控。在江蘇省債務管理考核中，東?？h是唯一一家得滿分的縣。

東?？h具體是如何防范化解政府性債務風險的？東海經(jīng)驗對其他地區(qū)有哪些啟示？

地方政府的“一股清流”

2010年前后，是地方融資平臺大發(fā)展的高峰時期，各地方政府無不搶抓時機大幅舉債擴大投資，鮮有債務風險管理意識。而東?？h決策者卻極有前瞻意識，從那時起，東?？h歷屆黨委政府始終高度重視債務管理工作，2013年在全國較早成立政府性債務管理工作領導小組，由縣政府主要負責人任組長。2017年進一步充實強化領導力量，為債務管理提供了堅實的組織保障。

政府債務管理，沒有精心設計的制度建設，往往難以持久。早在2009年，東?？h就出臺相關文件，要求切實加強違規(guī)集資的清理。十八大以來，又先后印發(fā)《關于加強政府性債務管理的實施意見》《東海縣政府性債務風險應急處置預案》《東?？h政府性債務風險預警管理辦法》等一系列制度文件，確保債務管理工作有章可循。

東?？h債務管理立足于“早”，集中體現(xiàn)在預算安排“早”。從2010年開始，東?？h要求有債務的單位壓縮辦公經(jīng)費，并在年初預算中安排一定資金用于償還債務。同時規(guī)定，重大項目建設必須經(jīng)財政、發(fā)改和審計等部門審核，無預算不得安排重大項目。2018年全面開展政府投資項目融資規(guī)范排查，由財政性資金支付的項目已全部通過財政承受能力論證，并納入年初預算。

近年來，從中央到地方，地方債管理的實踐證明，沒有嚴字當頭，地方債問題不可能解決好。東海縣債務管理工作中，“嚴”字貫穿始終。

首先是監(jiān)管考核“嚴”。今天，將債務管理情況納入年度績效考核，實行一票否決，已經(jīng)是各地的普遍做法，但很少有人知道，東?？h是最早實行該制度的縣域之一。東?？h不僅對債務管理實行一票否決，還將其納入單位黨政領導干部離任審計，終身問責，倒查責任。同時建立以人大、財政、審計等單位為主的監(jiān)管體系，在年初預算和預算調整方案中完整反映政府債務情況，定期向人大報告、向社會公開。

其次是項目上馬“嚴”。在保障發(fā)展的同時，合理控制債務規(guī)模，重大項目建設一律實行“三個必須”，必須通過部門聯(lián)席會議審核、必須進行財政承受能力論證、必須報縣委常委會和縣政府常務會批準，確保重大項目建設在財力承受范圍內。

第三是依法約束“嚴”。東海縣嚴格執(zhí)行預算相關法律法規(guī)，將債務管理融入預算全過程，年初預算足額安排到期本息，分類納入全口徑預算。同時實行債務限額管理，嚴格舉借新債，除政府債券外，一律不允許采取其他任何方式舉債。

最后是資金使用“嚴”。債券資金使用嚴格按照預算安排，新增債券全部用于公益性項目建設，置換債券嚴格用于清理甄別認定的政府性債務，償債風險逐步降低。同時，做好項目臺賬、方案制定、納入預算、簽訂協(xié)議、資金撥付、債務化解等6個關鍵環(huán)節(jié)，規(guī)范置換債券資金管理。

躋身全國樣本

經(jīng)過數(shù)年的努力，東?？h防范化解政府性債務風險取得明顯成效。

2018年8月，國務院政府債務督察組對東海縣進行專題調研，給出了“債務規(guī)模處于較低水平，債務風險整體可控，債務結構日趨合理”的高度評價。江蘇省政府也在2018年第四期政務督查簡報中，刊發(fā)東?？h從早從嚴從實堅決防范化解債務風險的文章，對東?？h念好“早、嚴、實”三字訣，強化債務管理，推進全縣經(jīng)濟社會保持平穩(wěn)健康發(fā)展的做法在江蘇全省給予推廣。2018年11月12日在江蘇省政府專項工作推進會上，東?？h又作為全省唯一一家債務管理先進典型地區(qū)進行交流發(fā)言。

那么，東?？h債務管理工作到底取得了哪些成效呢？

首先，債務風險進一步降低。2018年，東海縣政府性債務在江蘇省41個縣（市）中總量最低，政府債務風險整體可控。在江蘇省債務管理考核中，東?？h是唯一一家得滿分的縣。之所以獲得滿分，是因為東海縣花大力氣整改兩個“疑似”——疑似不規(guī)范融資擔保行為、疑似不規(guī)范政府購買服務融資行為，完成違規(guī)集資清理整改工作，償債風險逐步降低。2015-2017年江蘇省轉貸東?？h置換債券23.73億元，嚴格用于清理甄別認定的政府債務，有效化解該縣非債券形式的政府存量債務，債務置換率達65%，平均拉長債務年限5-6年，年均節(jié)約利息支出5000萬元以上，償債風險逐步降低。

其次，存量債務規(guī)模進一步壓減。至2017年底，東?？h各債務單位通過自有資金化解債務約7.7億元。2018年，東?？h超額完成化解隱性債務計劃，債務規(guī)模得到有效控制。

再次，融資平臺進一步發(fā)展壯大。東?？h推動融資平臺公司轉型發(fā)展，鼓勵平臺公司立足自身優(yōu)勢和特色，投身實體經(jīng)濟建設，實現(xiàn)經(jīng)營業(yè)務多元化。截至目前，平臺公司轉型發(fā)展取得初步成果，為化解債務積攢了更加充足的后勁。

最后，統(tǒng)籌各級財政資金，精細管理，科學運作，實現(xiàn)財政資金效益最大化。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，立足硅產(chǎn)業(yè)、水晶產(chǎn)業(yè)、食品加工等特色產(chǎn)業(yè)，出臺“三大三型”培育計劃，設立工業(yè)發(fā)展專項資金，著力構建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。在企業(yè)扶持上，出臺促進企業(yè)轉型升級“30條”，設立中小企業(yè)應急轉貸資金、科技貸款風險補償資金，加大對太平洋、正崴新能源等龍頭企業(yè)的扶持，全面培植財源稅源，著力拓寬收入渠道。在民生保障上，每年將70%以上新增財力用于民生，建成了新人民醫(yī)院、新中醫(yī)院、區(qū)域集中供水工程等一批民生項目，讓改革發(fā)展各項成果普惠于民。

良性循環(huán)的方法論

東?？h防范化解政府性債務風險的探索，在今天看來，是政府的主動作為、自我監(jiān)管，其實在東海縣的探索中，審計部門和人大的盡職盡責起到了極為關鍵的作用。

自2010年起，政府性債務一直是東海審計關注的重點內容，2012年該縣審計機關首次將政府性債務審計情況納入 “同級審”報告，引起縣人大高度重視，縣人大督促縣政府要高度關注政府性債務，采取措施防范和化解債務風險，東?？h政府主要領導先后多次聽取縣審計局的專題匯報，并對政府性債務管理做出了多次重要批示。在深入認真了解全縣政府性債務整體情況后，東?？h政府采納了審計建議，先后印發(fā)《關于加強政府性債務管理的實施意見》等一系列制度文件，切實提升債務管理制度保障，確保債務管理工作有規(guī)可循。

東?？h地處蘇北，在蘇北各縣市大干快上的風潮中，卻如同“一股清流”，秉承“千方百計促發(fā)展、盡力而為惠民生、量力而行抓建設”的原則，著力處理好發(fā)展與舉債的關系，在保持經(jīng)濟社會發(fā)展穩(wěn)步向好的同時，債務規(guī)模一直處于較低水平。

由此來看，政府性債務問題，說到底是發(fā)展理念和政績觀的問題，反映出一個地方的黨委政府和領導干部，是不是存在路徑依賴和思維定勢，是不是習慣于走靠高負債拉動增長的老路?；庹詡鶆诊L險，不僅是重要經(jīng)濟任務，更是重大政治責任，既要保障不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險，又要實現(xiàn)經(jīng)濟高質量發(fā)展。在此過程中，必須堅決落實中央關于推動高質量發(fā)展和防范化解政府性債務風險的部署要求，牢固樹立正確的政績觀，堅持從實際出發(fā)，盡力而為、量力而行，妥善處理高增長與高質量、債務與發(fā)展、出政績與惠民生的關系。

防范化解政府性債務風險，光認識到其重要性遠遠不夠，沒有一套管用的“方法論”，注定無功而返?；獾胤秸畟鶆帐且豁棤可婷鎻V、影響面大的系統(tǒng)工程，必須善于運用系統(tǒng)化思維，采取科學有效的工作舉措。一方面，堅持底線思維，強化風險意識，把推動高質量發(fā)展作為根本要求，遵循經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，依法科學民主決策，著力處理好發(fā)展與舉債的關系，堅決杜絕靠過度舉債保增長的做法，絕不能寅吃卯糧、透支未來，確保經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展。另一方面，堅持解放思想，立足獨特的資源稟賦，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，深化改革、致力創(chuàng)新，著力破解制約高質發(fā)展、長遠發(fā)展的深層次、結構性問題，積極探索具有地方特色的發(fā)展道路。

審計部門的盡職、人大的主動監(jiān)督、政府的順勢而為、改革紅利壓倒阻力和反對聲音、改革與縣域高質量發(fā)展同頻共振——東海縣債務管理經(jīng)驗總結來看，就是這樣一個路徑和良性循環(huán)。在各地方政府為債務管理“頭疼”之際，東海經(jīng)驗無疑值得借鑒和推廣。

（作者單位：連云港市委研究室）