沿海土地利用的“先行劣勢(shì)”

賀雪峰

沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在土地利用上形成的究竟是經(jīng)驗(yàn)，還是教訓(xùn)？

中國(guó)改革開(kāi)放是從沿海地區(qū)開(kāi)始的，沿海地區(qū)走在全國(guó)前面，不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度處在全國(guó)前列，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到的各種制度障礙和各種利益爭(zhēng)執(zhí)都需通過(guò)改革來(lái)破除和解決。

在土地制度上也是如此。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，一部分價(jià)值附著在不可移動(dòng)的土地上。如何分享土地上的巨額增值收益，成為各方利益主體爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，之前相對(duì)比較簡(jiǎn)單的政策和制度規(guī)定無(wú)法應(yīng)對(duì)復(fù)雜而激烈的利益之爭(zhēng)，因此就要求有更多更復(fù)雜的制度創(chuàng)新。

前不久到珠三角調(diào)研發(fā)現(xiàn)，珠三角核心區(qū)域，無(wú)論農(nóng)地還是建設(shè)用地，幾乎都已進(jìn)行了建設(shè)。

以深圳為例，上世紀(jì)80年代為了發(fā)展“三來(lái)一補(bǔ)”加工業(yè)，地方政府鼓勵(lì)村社集體和農(nóng)民用土地入股建房子。村社集體建廠房出租，農(nóng)民則建高層住宅出租?？焖俳?jīng)濟(jì)發(fā)展掩蓋了土地?zé)o序建設(shè)中存在的問(wèn)題。待發(fā)展到一定階段才發(fā)現(xiàn)，缺少規(guī)劃的土地開(kāi)發(fā)相當(dāng)不合理，而且無(wú)序建設(shè)很快就耗盡了有限的土地資源。更重要的是，所有建在土地上的建筑或已開(kāi)發(fā)的土地上都已經(jīng)附著了大量的既得利益，珠三角核心區(qū)的農(nóng)民成為了土地“食利者”。

待到經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，城市要發(fā)展，產(chǎn)業(yè)要升級(jí)，才發(fā)現(xiàn)已無(wú)地可用，因此就要進(jìn)行“三舊改造”，要“騰籠換鳥(niǎo)”。無(wú)論是“三舊改造”還是“騰籠換鳥(niǎo)”，都必須補(bǔ)償現(xiàn)有土地上附著的既得利益。廣州僅僅一個(gè)獵德村改造，地方政府就花費(fèi)了四五十億元財(cái)政資金，而珠三角需要改造的城中村和村中城何止千萬(wàn)個(gè)。

珠三角不僅新的產(chǎn)業(yè)難以落地，而且進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本也極高。珠三角經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所產(chǎn)生的財(cái)富大量進(jìn)入到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民手中，珠三角已經(jīng)形成了一個(gè)巨大的土地“食利階層”。

以“城中村”改造為代表的“三舊”改造顯然不是珠三角的“專(zhuān)利”。如何解決這些歷史遺留問(wèn)題，成為了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)既頭痛又不得不想方設(shè)法解決的難題。解決辦法有二，一是花巨資補(bǔ)償利益，通過(guò)補(bǔ)償附著在不可移動(dòng)土地上的既得利益，清空土地上的附著物，然后做最應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的建設(shè);二是進(jìn)行補(bǔ)救性的制度改革，消化問(wèn)題及防止產(chǎn)生新的問(wèn)題。

先行發(fā)達(dá)地區(qū)土地利用上出現(xiàn)大量歷史遺留問(wèn)題，可以說(shuō)是事出有因。以農(nóng)村集體建設(shè)用地為例，本來(lái)按《土地管理法》，所有建設(shè)用地只能申請(qǐng)國(guó)有土地，不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地這樣一個(gè)名目。但無(wú)論是珠三角還是長(zhǎng)三角，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，有些是《土地管理法》還沒(méi)有出臺(tái)，或者剛出臺(tái)時(shí)執(zhí)行不嚴(yán)格，全國(guó)農(nóng)村普遍都在集體所有土地上興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。到《土地管理法》嚴(yán)格執(zhí)行時(shí)，已有相當(dāng)數(shù)量（數(shù)千萬(wàn)畝）集體土地用于經(jīng)營(yíng)性用途。

這就造成了發(fā)達(dá)地區(qū)在土地利用上的先行劣勢(shì)，以致現(xiàn)在發(fā)達(dá)地區(qū)不得不花費(fèi)巨資想盡辦法來(lái)解決這些歷史遺留問(wèn)題。

這種情況下產(chǎn)生出來(lái)的發(fā)達(dá)地區(qū)的制度創(chuàng)新，顯然并不是什么先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，而更多是教訓(xùn)。