多源流視閾下的教育政策議程分析

劉一琳

摘要：《教育部直屬師范大學師范生公費教育實施辦法》對我國師范生公費教育政策進行了完善，標志著我國師范生正式從“免費教育”時代步入“公費教育”時代?；诙嘣戳骼碚摲治隹蚣?，從問題、政策和政治三大源流，對我國師范生公費教育政策進行整體性分析發(fā)現(xiàn)：師范生免費教育政策歷經十年發(fā)展逐漸凸顯困境構成問題源流;高校利益相關者和專家學者的積極參與構成政策源流;吸引優(yōu)秀人才從教，培養(yǎng)“四有”好教師構成政治源流。2018年1月《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》和2018年2月教育部等五部委印發(fā)《教師教育振興行動計劃（2018—2022年）》催化政策之窗的開啟，在政府官員、咨詢顧問、政策研究者的助推下，實現(xiàn)三大源流的交匯，進而推動該辦法的出臺。

關鍵詞：多源流理論 公費教育 師范生 教育政策 《教育部直屬師范大學師范生公費教育實施辦法》

中圖分類號：G474? 文獻標識碼：A? 文章編號：1009-5349（2019）13-0138-03

從2007年至2017年，國家通過實施免費師范生政策已累計招收學生10.1萬人，在校就讀3.1萬人，畢業(yè)履約7萬人，其中90%到中西部省份中小學任教[1]，對扶貧攻堅和教育公平的實現(xiàn)都起到了不可忽視的作用?！督逃恐睂賻煼洞髮W師范生公費教育實施辦法》（以下簡稱《辦法》）的出臺，既是對過去實施師范生免費教育政策的一種積極的肯定，又是審時度勢、適時修改的完善調整之舉?！掇k法》將以前的“師范生免費教育政策”調整為現(xiàn)在的“師范生公費教育政策”，適應新時代實施這一教育政策的新要求、新任務、新挑戰(zhàn)，標志著師范生公費教育制度的正式確立。本文以約翰·金登的多源流理論為政策分析工具，對“免費教育”到“公費教育”的轉變過程進行簡要探討，加以分析。

一、分析框架：多源流理論

1.多源流理論的內涵

約翰·金登提出多源流理論批判和繼承有限理性模型、漸進決策模型和垃圾桶模型三大經典模型。在這一政策過程分析理論中，問題源流是指某一社會問題從開始形成、進一步受到關注到最終引起重視的過程。政策源流是針對該問題提出建議、討論方案、重新設計政策并提上議事日程的過程。政治源流是由政府更迭、執(zhí)政黨的意識形態(tài)、公民輿論及相關利益集團等因素構成。

社會問題林林總總，但并非每一個都能引起重視與討論。在層出不窮的問題中僅有某些特定的問題有幸引起決策者的注意，并且能夠進入未來的政策議程之中，這是問題源流、政策源流和政治源流三大源流共同發(fā)揮作用的結果。三大源流互不相同且相互獨立，按照自己的動態(tài)特征和規(guī)則發(fā)展。在某些關鍵時刻三流匯合，政策之窗開啟，政策議程得以建立。其運作過程為：三大源流內發(fā)生變化導致政策之窗打開，政策企業(yè)家有效利用機會，三條源流實現(xiàn)交匯，最后政策發(fā)生變遷。

2.多源流理論的適切性

多源流理論自建立以來，廣泛應用于國內外眾多領域內的政策分析。在我國，學者們的運用多集中在戶籍制度、二胎政策、土地流轉等公共政策的演變過程上，關注收容遣送制度、群體性事件等社會焦點事件對相關公共政策議程的推動作用，涉及社會治安、環(huán)境保護、公共服務等方面。這些研究表明多源流理論“總體上在中國具備適用性”[2]，對中國的“現(xiàn)實政策的解釋性很強”[3]。在教育政策領域，利用該理論分析高考制度改革、民辦教育、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等政策議題。但應當注意到，在國內使用多源流理論時需要作出一定的調整。國內學者相關研究的調整主要體現(xiàn)在兩個方面：一個是三種溪流之間有明顯的互動與融合趨勢，而非彼此獨立運作;二個是政治溪流應該起著主導作用。[4]本文旨在探明《辦法》究竟如何進入當前決策者的視野并最終被納入政策議程，力圖還原政策變遷的內在活動過程，而多源流理論能較好地進行解釋，是頗具適切性的政策分析工具。

二、問題源流

金登指出，問題往往通過政策效果的反饋、焦點事件引發(fā)關注、相關指標發(fā)生變化顯現(xiàn)出來，下文從前兩個方面分析《辦法》出臺的問題源流。

1.政策反思反饋

首先，原來的免費師范生履約任教的服務年限為十年以上，時間的長短一定會影響報考學生的選擇，對任何人來說十年時間都十分寶貴，簽約與否將會慎重考慮。導致政策達不到預期效果，有效性大打折扣。其次，政策調整為六年以上是對以往十年的經驗總結，師范生任教六年正好可以完成六年小學或者中學階段的教學。六年的任教時間也足夠一個師范生從懵懂走向成熟，縮短四年的時間為政策營造更大的發(fā)展空間，進一步煥發(fā)政策的生命力與持久力。最后，調查表明，免費師范生政策存在內在張力，影響預期效果的達成。免費師范生對免除學費和住宿費、補助生活費、落實教育崗位并保證有崗有編等支持性政策的滿意度較高;而對于畢業(yè)后必須從事中小學教育十年以上，要回生源地省份中小學任教等限制性政策的滿意度偏低。[5]任何一項政策都不能一蹴而就，從政策本身來看，經過十年的發(fā)展，時代背景和政策環(huán)境都已經發(fā)生變化，也需要作出相應的調整與完善。因此，為兼顧制度設計的當前性和長期性，師范生公費教育政策應當適時適度修改。

2.焦點事件

師范生免費教育政策從2007年開始實施，經過一段時期的發(fā)展，政策彈性不足的問題逐漸凸顯出來。服務年限較長、定向就業(yè)的限制對師范生報名的積極性產生一定程度的影響，也給各大師范院校政策實施帶來壓力，師范生違約問題逐漸出現(xiàn)并且亟待解決。針對違約問題，各地均出臺相應的政策予以回應。比如：2016年5月10日，海南省教育廳印發(fā)《海南省免費師范畢業(yè)生履約管理辦法》，加強免費師范畢業(yè)生的履約管理工作，對于特殊情況學生的跨省就業(yè)、終止協(xié)議的條件、違約處理的程序作出詳細規(guī)定。廣東省教育廳也公布《廣東省免費師范畢業(yè)生履約管理辦法（試行）》，江西省教育廳則發(fā)布《關于發(fā)布違約免費師范生名單的公告》，陜西省教育廳出臺《陜西省部屬師范大學免費師范畢業(yè)生履約管理辦法》，河南省、新疆維吾爾自治區(qū)出臺類似管理辦法。但是，努力減少并解決免費師范生的違約問題不能僅靠各地的規(guī)定緩解壓力，而是需要《辦法》對其提出統(tǒng)一要求并加以規(guī)范，回應現(xiàn)實問題，明確各級行政部門和教育部門的權利，明確師范生的履約義務和違約處理辦法，從而保障公費師范生政策的順利實行。

三、政策源流

政策源流是指政策共同體針對以上存在的問題提出的解決方案?！掇k法》出臺所涉及的政策共同體主要包括政府教育部門、專家學者、公費師范生等利益相關者，經過他們的集體參與推動政策議題順利進入決策者視野當中。

1.政府部門

我國的師范生免費教育政策自實行以來，在教育事業(yè)的發(fā)展、教師隊伍的建設、教育公平的實現(xiàn)方面發(fā)揮不可忽視的作用，吸引一批又一批優(yōu)秀的高校學子加入。之所以稱為免費師范生是因為免除學費、住宿費，補貼生活費。但“免費”一詞給人的感覺是師范生選擇簽約報名是因為家庭條件較差，不能體現(xiàn)出師范生的奉獻精神和社會責任感，降低了教師的職業(yè)尊嚴。而修改為“公費”二字可以更加準確地體現(xiàn)出教師這一職業(yè)的公共性，增強師范生的榮譽感，也是在全社會范圍內弘揚尊師重教的理念，體現(xiàn)出國家對師范生從簡單的經濟援助發(fā)展到價值肯定。

2.專家學者

隨著免費師范生政策的執(zhí)行，大量學者對政策實施狀況作出詳細探討和分析。王乃一和何穎指出，免費師范生對于退出培養(yǎng)機制的滿意度一般，對涉及違約、跨省就業(yè)的政策滿意度偏低。[6]姚云認為，免費師范生立志教師職業(yè)志向逐漸減弱，對學校教學措施的滿意度下降，對義務履行的認同度逐漸降低，政策執(zhí)行出現(xiàn)低期望。[7]此外，還有學者圍繞免費師范生的職業(yè)認同、就業(yè)滿意度、違約退出機制等方面展開討論，這些學術研究都給師范生政策從“免費”到“公費”的轉變帶來影響。

3.師范生利益群體

免費師范生簽訂履約協(xié)議之后，必須在相應的地區(qū)任教，服務期限十年以上。本科畢業(yè)之后的十年工作階段，基本上可以確定個人一生的職業(yè)道路和發(fā)展方向，是個人發(fā)展的“黃金期”。從學生角度來說，四年的學費換免費師范生十年的自由，會對他們的個人發(fā)展造成阻礙和束縛。[8]國家及時出臺新的《辦法》，縮短服務年限，使公費師范生提前四年結束定向服務，也能提早作出其他選擇，在時間設置上更加合理，體現(xiàn)出對師范生這一最直接利益群體權益的保障和未來發(fā)展的尊重。

四、政治源流

政治源流是促使政策問題上升為議程的政治事件和活動，在我國則表現(xiàn)為國民情緒（社會輿論）、中國共產黨的執(zhí)政理念和國家的教育方針三點。

1.國民情緒

國民情緒是某一國家大規(guī)模人群具有共識性的價值判斷和行為動機，這一內隱性的心理行為通常表現(xiàn)為日常的觀點表達和實際的利益訴求行動上。[9]我國師范教育事業(yè)的發(fā)展一直受到社會各界的高度關注，引發(fā)的各種討論和聲音層出不窮。一方面，公費教育的招生錄取方法、人才培養(yǎng)機制、就業(yè)履約條件等環(huán)節(jié)的政策設計直接影響師范生的報考意愿，如何才能吸引更多的優(yōu)秀畢業(yè)生投身教育事業(yè)，提高教師隊伍整體素質，是《辦法》改革的重心。另一方面，每年熱議的擇校問題，與其說是擇校問題，不如說是擇師問題。廣大人民群眾對優(yōu)質教育的希望和需求，歸根到底是對優(yōu)質師資的期望和要求。每年的師范生人數(shù)眾多，吸引他們投身農村教育、基礎教育，可以使廣大農村地區(qū)的師資力量得到有力改善，縮小城鄉(xiāng)教育差距。因此，無論是各大師范院校本身、社會還是學生個人，都十分關注政策的改革和變化，都期待通過政策的完善發(fā)展?jié)M足其特定的利益需求。

2.執(zhí)政理念

黨的十九大報告明確指出，要“加強師德師風建設，培養(yǎng)高素質教師隊伍，倡導全社會尊師重教”。做好師范生公費教育工作，是新的歷史時期黨和國家交給教育部各直屬師范大學的一項神圣而又重要的“作業(yè)”，是處于新時代的一項政治任務?！掇k法》的出臺貫徹新時代中國特色社會主義思想，貫徹黨的教育方針，堅持教育為人民服務，是落實《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》和《教師教育振興行動計劃（2018—2022年）》文件精神的重要舉措之一，不僅落實廣大人民群眾對教育公平的期待和向往，也回應社會各界對提升教師隊伍素質的要求。

3.教育方針

師范院校源源不斷地培養(yǎng)出大批人才，為我國基層教育事業(yè)輸送優(yōu)質的新生力量。之前的免費教育沒有辦法體現(xiàn)出師范生奉獻社會、服務一線的擔當和形象，公費教育政策的理念增強了教育部各直屬師范大學在培養(yǎng)教師過程中的公共意識，把公民教育落實到人才培養(yǎng)的具體方案之中。公費師范生的具體行動是積極響應國家號召、承擔公民責任的重要表現(xiàn)。發(fā)揮師范生公益形象的再造功能，不僅是一種簡單的扶貧措施，更有利于提升教師職業(yè)價值的社會認同，實現(xiàn)價值整合的政策效應。

五、三流匯合與政策之窗開啟

要想實現(xiàn)問題、政策、政治三流匯合離不開政策企業(yè)家們的推動和影響。金登所提出的政策企業(yè)家是指那些在政策變遷過程中，愿意主動投入自己所擁有的資源包括時間、金錢、精力、聲譽等，從而在未來政策中獲得自己所偏好的政策。我國的政策變遷中也存在這樣的力量影響“政策之窗”的開啟。在新的《辦法》出臺的過程中，涉及的全國人大代表、全國政協(xié)委員、高校專家和教授，以及各大媒體的新聞工作者都或多或少地發(fā)揮政策企業(yè)家的作用。他們通過自己角色的雙重性或者多重性，在不同的場合和機會表達自己的價值偏好，對政策制訂施加影響。在政策之窗打開之時，政策企業(yè)家對政策的修改和制訂發(fā)表自己的意見與建議，通過各種各樣的手段宣傳政策觀點，提升自身的社會影響力和公眾關注度。在今天，微信、微博等新媒體平臺飛速發(fā)展，在一定程度上集合社會力量，表達人民群眾的需求和想法，并且對政策的發(fā)展建言獻策。因此，社交媒體成為政策議程設置中的關鍵變量。[10]這樣一來，免費師范生的教育政策問題引發(fā)社會上更多的關注和更大范圍的討論，由此為國家教育部門帶來壓力，促使政府及時提上議事日程，早日作出回應。因此，在上述不同類型的政策企業(yè)家的持續(xù)行動、共同努力下，助推《辦法》的快速出臺，通過修改公費師范生的履約任教年限，進一步明確管理政策，完善政策保障力度，最終實現(xiàn)“免費教育”向“公費教育”的跨越。

六、結語

《教育部直屬師范大學師范生公費教育實施辦法》的出臺受到黨和國家執(zhí)政理念和教育方針的顯著影響，在公費師范生的履約任教年限、激勵管理措施、待遇條件保障等方面有了新的規(guī)定和要求，更符合國家教育事業(yè)發(fā)展的方向，維護廣大師范生群體的切身利益。同時也應當注意，隱藏的問題為我們開辟了更為廣闊的政策空間。例如，如何使公費師范生政策在地方不打折扣地落實落地？不愿意、不適合教學工作的公費師范生能否進行淘汰、提前結束任教？怎樣評估和追蹤公費師范生的教學質量，有無監(jiān)督機制等問題都需要我們繼續(xù)思考。任何政策都需要放眼未來，如何吸引更多優(yōu)秀學子的青睞，使師范生愿意加入并且終身從教仍然需要政策的不斷完善和探索。

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責任編輯：張蕊