水電移民工程代建相關(guān)問(wèn)題及應(yīng)對(duì)措施研究

徐 海 麗

(中國(guó)電建集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，四川 成都 610072)

0 前 言

長(zhǎng)期以來(lái)，水電建設(shè)移民工程項(xiàng)目基本上都是交由地方政府組織實(shí)施，但由于移民工程項(xiàng)目種類繁多、專業(yè)性較強(qiáng)、涉及利益群體較多，加上地方政府在工程技術(shù)、管理方面的局限性，導(dǎo)致移民工程項(xiàng)目的建設(shè)出現(xiàn)一些不規(guī)范不合理的現(xiàn)象，阻礙了移民安置工作的順利實(shí)施[1]。2004年7月26日，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于投資體制改革的決定》( 國(guó)發(fā)[2004]20 號(hào)) 中提出“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行‘代建制’，即通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位”。代建制已在非經(jīng)營(yíng)性政府市政投資項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)類工程建設(shè)項(xiàng)目中逐漸推廣，在工程建設(shè)管理方面取得了較好的效果。

2012年2月，國(guó)家發(fā)展改革委以《關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源[2012]293號(hào)) 明確提出“農(nóng)村居民點(diǎn)和遷建城市集鎮(zhèn)新址場(chǎng)地平整、基礎(chǔ)設(shè)施以及復(fù)建專業(yè)項(xiàng)目工程建設(shè)……也可委托水電工程項(xiàng)目法人、大型國(guó)有企業(yè)等有實(shí)力企業(yè)根據(jù)批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃代建或者總承包，確保移民工程建設(shè)進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量，有效控制投資，為推進(jìn)移民搬遷安置創(chuàng)造條件[2]”。

代建制是一種新型政府投資項(xiàng)目管理模式[3]， 隨著移民代建工程的實(shí)施，移民代建制發(fā)揮了項(xiàng)目管理優(yōu)勢(shì)，但在履約過(guò)程中也暴露了一些問(wèn)題，如工期風(fēng)險(xiǎn)不可控等。本文對(duì)已實(shí)施的移民代建工程的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行分析總結(jié)，以期更好地促進(jìn)移民代建制的發(fā)展。

1 水電移民工程代建的相關(guān)問(wèn)題

1.1 水電移民工程代建管理的機(jī)制不健全

國(guó)家和部分地區(qū)雖已出臺(tái)了工程代建制有關(guān)政策，但針對(duì)水電建設(shè)移民工程代建相關(guān)管理規(guī)定甚少，出臺(tái)的管理辦法執(zhí)行力度不夠。四川省扶貧和移民工作局2014年以川扶貧移民發(fā)[2014]314號(hào)印發(fā)了《四川省大型水利水電工程移民單項(xiàng)工程代建管理辦法》，該辦法規(guī)定：“代建單位管理費(fèi)包括代建項(xiàng)目的建設(shè)單位管理費(fèi)和單項(xiàng)工程項(xiàng)目節(jié)約資金(不含變更調(diào)增費(fèi)用)的10%～30%，具體金額和比例由代建合同約定”。實(shí)施中，由于管理體制不健全，新政策執(zhí)行不到位，不少代建合同表面為代建合同，實(shí)質(zhì)仍按總承包合同的形式執(zhí)行。2017年，四川省扶貧和移民工作局又開(kāi)展了“四川省大型水利水電工程移民單項(xiàng)工程代建管理辦法”的修編工作，舊的政策還未得以很好地執(zhí)行，新的政策又即將出臺(tái)。新的政策將如何規(guī)定，各個(gè)時(shí)期的工程該如何執(zhí)行以及如何審計(jì)，勢(shì)必成為一系列的新問(wèn)題。

1.2 專業(yè)多，參與相關(guān)方協(xié)調(diào)工作量大

水電移民安置項(xiàng)目涉及的專業(yè)多，有交通、市政、房建、土地整理、供水、供電、通信、廣播電視等，而且工作點(diǎn)多且占線長(zhǎng)、分布廣，有的甚至達(dá)上百公里，分布在幾個(gè)縣及若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而各縣乃至各相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的移民在不同的時(shí)期均有不同的訴求需要協(xié)調(diào)解決[4]，實(shí)施管理難度大；而且代建管理中涉及眾多相關(guān)方，不僅有水電主體工程業(yè)主、移民、單項(xiàng)設(shè)計(jì)與監(jiān)理、綜合設(shè)計(jì)與監(jiān)理、施工方，還有地方政府的諸多職能部門(mén)，如移民、交通、林業(yè)、國(guó)土資源、環(huán)保等。因而移民代建在項(xiàng)目的實(shí)施管理中需要付出的協(xié)調(diào)精力更大，特別是水電開(kāi)發(fā)逐漸進(jìn)入藏族、彝族等少數(shù)民族地區(qū)，民風(fēng)民俗差異較大，工程協(xié)調(diào)難度進(jìn)一步加劇。

1.3 受征地、移民阻工等不可控因素影響，工期風(fēng)險(xiǎn)大

在移民安置實(shí)施過(guò)程中，征地是影響工期的一個(gè)重要原因。移民安置工程施工所涉及的征地拆遷、專項(xiàng)設(shè)施遷改等進(jìn)場(chǎng)條件一般應(yīng)由地方政府組織實(shí)施，在工程進(jìn)場(chǎng)前提供給代建單位，但是進(jìn)場(chǎng)條件提供滯后而影響總工期的事情常有發(fā)生。如章古河壩移民安置配套項(xiàng)目的代建工程，包括對(duì)外連接道路工程、外部供水工程、姑咱鎮(zhèn)供水工程取水口上移工程、章古山土地開(kāi)發(fā)整理工程、章古河壩土地開(kāi)發(fā)整理工程、特色農(nóng)業(yè)工程等。合同約定開(kāi)工日期為2013年12月1日，完工日期為2015年6月30日，章古山土地開(kāi)發(fā)整理區(qū)征地提交時(shí)間和章古河壩移民安置點(diǎn)外部供水工程管線工程及水廠工程征地提交時(shí)間較代建合同約定提交時(shí)間滯后約5個(gè)月，章古河壩土地整理工程因工作面未移交，2018年仍未開(kāi)工，極大地拖延了本項(xiàng)目的工期，造成管理成本的增加。

移民代建工程影響工期的另一個(gè)因素就是移民阻工。由于移民安置工程關(guān)系到移民群眾的切身利益，在實(shí)施過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)遇到移民進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)施工組織橫加干涉，個(gè)性化要求較多，形成移民人人都是監(jiān)理的局面。且移民群眾并不按照國(guó)家規(guī)程規(guī)范、設(shè)計(jì)文件等進(jìn)行監(jiān)督，往往根據(jù)個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、喜好等進(jìn)行判別，給施工組織、現(xiàn)場(chǎng)安全等帶來(lái)很大影響[5]。如得妥集鎮(zhèn)移民安置工程在實(shí)施中，移民以征地補(bǔ)償款未下達(dá)、水量不夠、土質(zhì)不行等理由頻繁阻工，且進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)不佩戴安全帽，不服從現(xiàn)場(chǎng)安全人員的管理，不但影響了施工進(jìn)度，而且增加了現(xiàn)場(chǎng)管理難度，加大了施工的安全風(fēng)險(xiǎn)。

2 應(yīng)對(duì)措施

2.1 進(jìn)一步推動(dòng)有關(guān)制度的建立，規(guī)范管理

完善的管理制度是規(guī)范代建行為、確保移民工程代建項(xiàng)目的順利實(shí)施的有效途徑。進(jìn)一步規(guī)范代建管理，可以從以下幾個(gè)方面重點(diǎn)開(kāi)展工作。

(1)規(guī)范代建單位的管理?！蛾P(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源[2012]293號(hào)) 明確提出“可委托水電工程項(xiàng)目法人、大型國(guó)有企業(yè)等有實(shí)力企業(yè)代建”。但是，目前對(duì)代建單位資格要求缺乏明確的規(guī)定，對(duì)代建單位的選擇也多是直接委托，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。筆者建議建立代建單位市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，對(duì)代建單位的資質(zhì)要求、技術(shù)人員、組織結(jié)構(gòu)、管理體系、業(yè)務(wù)水平等做出明確管理規(guī)定，并根據(jù)代建單位綜合實(shí)力明確可代建的工程范圍及規(guī)模等。對(duì)于代建單位的選擇，可引入招投標(biāo)制，一是使移民代建以法律形式加以明確，二是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)代建制健康有序地發(fā)展。

(2)進(jìn)一步規(guī)范以設(shè)計(jì)為主體的代建管理模式，發(fā)揮設(shè)計(jì)“龍頭”優(yōu)勢(shì)。設(shè)計(jì)是工程的靈魂，越來(lái)越多的移民工程實(shí)行以設(shè)計(jì)單位為主體的代建模式并取得了不錯(cuò)的成效。設(shè)計(jì)企業(yè)對(duì)工程的要求，對(duì)設(shè)備材料的規(guī)格、數(shù)量和質(zhì)量，對(duì)施工的要求，以及對(duì)試驗(yàn)、考核、驗(yàn)收和運(yùn)營(yíng)的要求都比較了解，有利于主導(dǎo)調(diào)節(jié)業(yè)主、設(shè)備制造商、施工分包商之間的關(guān)系，發(fā)揮主導(dǎo)作用，從而有利于項(xiàng)目建設(shè)的優(yōu)化和順利進(jìn)行。設(shè)計(jì)企業(yè)的人員文化水平與管理水平相對(duì)較高，可以憑借自己的技術(shù)優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理的標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、智能化，打造設(shè)計(jì)企業(yè)自身項(xiàng)目管理上的優(yōu)勢(shì)，為業(yè)主和承包方雙方實(shí)現(xiàn)節(jié)約成本、縮短工期、控制質(zhì)量等利益的最大化。因此筆者建議總結(jié)設(shè)計(jì)單位代建的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，編制以設(shè)計(jì)單位為主體的代建模式實(shí)施導(dǎo)則，明確其管理模式、組織實(shí)施、管理內(nèi)容及要求等關(guān)鍵問(wèn)題，充分發(fā)揮設(shè)計(jì)單位在項(xiàng)目總體方案、宏觀把控、關(guān)鍵技術(shù)問(wèn)題解決上的優(yōu)勢(shì)。

(3)制定代建管理費(fèi)收費(fèi)辦法。代建單位的利潤(rùn)來(lái)自代建服務(wù)費(fèi)及實(shí)行投資包干責(zé)任制的節(jié)余資金兩部分。代建管理費(fèi)的計(jì)取應(yīng)充分考慮激勵(lì)機(jī)制，使代建單位對(duì)投資人負(fù)責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任并取得合理的經(jīng)濟(jì)收入。

2.2 強(qiáng)化履約管理

在水電移民工程的代建管理中，涉及的主體有：地方政府、代建單位、項(xiàng)目實(shí)施者。地方政府委托代建單位對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)化管理，代建單位委托項(xiàng)目實(shí)施者進(jìn)行工程施工和建設(shè)。這三方的利益互相交織在一起，每一方所采用的策略都將影響到其他兩方，其關(guān)系示意見(jiàn)圖1。

因此，強(qiáng)化履約管理應(yīng)注意以下幾個(gè)方面。

(1)選擇優(yōu)質(zhì)的代建單位。國(guó)家發(fā)展改革委以《關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》( 發(fā)改能源[2012]293 號(hào)) 明確提出“可委托水電工程項(xiàng)目法人、大型國(guó)有企業(yè)等有實(shí)力企業(yè)代建”。有實(shí)力的企業(yè)往往在市場(chǎng)上已有一定的權(quán)威及影響力，選擇參與尋租損失的代價(jià)較大，并且有實(shí)力的大型企業(yè)已具備較高的項(xiàng)目管理水平，不需要靠參加尋租來(lái)獲得利潤(rùn)。

(2)創(chuàng)造激勵(lì)機(jī)制。在代建制項(xiàng)目的委托代理關(guān)系中， 地方政府和代建單位之間的信息是不對(duì)稱的[6]。 為了加強(qiáng)代建單位的積極性， 同時(shí)阻止代建單位的尋租行為， 地方政府要向代建單位提供各種激勵(lì)機(jī)制 ， 以促使代建單位努力工作， 調(diào)動(dòng)代建單位的主動(dòng)性， 盡可能避免代建單位與項(xiàng)目實(shí)施者的合謀尋租。

(3)完善行業(yè)信用記錄，推進(jìn)行業(yè)信用建設(shè)。信用體系建設(shè)，是完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要。加強(qiáng)代建制項(xiàng)目各利益主體的信用體系建設(shè)，強(qiáng)化企業(yè)信譽(yù)的影響，使得項(xiàng)目各方本身就不愿意尋租或參與尋租，才能從根本上遏制腐敗問(wèn)題。

圖1 地方政府、代建單位、項(xiàng)目實(shí)施者三方關(guān)系

2.3 重視合同管理

移民代建工作前期，應(yīng)在代建合同中明確項(xiàng)目法人、地方政府、代建單位等各方的職責(zé)及工作接口關(guān)系，如工作面的移交，合同工期的調(diào)整等。

在實(shí)施過(guò)程中，加強(qiáng)對(duì)分包商的管理。分包商作為移民安置工程具體實(shí)施者，經(jīng)常會(huì)直接面對(duì)移民。要指導(dǎo)分包商在面對(duì)移民提出訴求、問(wèn)題或質(zhì)疑時(shí)，根據(jù)設(shè)計(jì)文件及現(xiàn)場(chǎng)情況進(jìn)行解釋，不可與移民直接發(fā)生沖突。同時(shí)，代建單位應(yīng)根據(jù)代建工程地理位置、項(xiàng)目特征等進(jìn)行合理的分標(biāo)規(guī)劃。應(yīng)選擇資質(zhì)滿足要求，具有類似工程經(jīng)驗(yàn)的分包人。對(duì)于工程簡(jiǎn)單、投資小的專業(yè)項(xiàng)目，為方便管理可納入就近的主體工程一并招標(biāo)。代建單位可建立合格分包商庫(kù)，杜絕分包商的惡意違約，通過(guò)分包商的履約評(píng)價(jià)和合格分包商庫(kù)的定期管理，培養(yǎng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略合作關(guān)系。

3 結(jié) 論

綜上所述，水電移民工程代建制解決了地方政府實(shí)施建設(shè)的諸多弊端，實(shí)現(xiàn)了專業(yè)化建設(shè)管理。但是，目前相關(guān)管理制度尚不健全，企業(yè)應(yīng)不斷地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化履約管理，重視合同管理，才能更好地發(fā)揮代建制的優(yōu)勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)水電移民代建工程控制投資，提高投資效益和管理水平的建設(shè)目標(biāo)。