鄉(xiāng)村振興視角下公共產(chǎn)品供給研究

伊夢迪

摘 要：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在各級政府供給乏力、鄉(xiāng)村自治組織供給水平偏低、供給與農(nóng)民需求脫節(jié)等問題。其主要原因在于供給主體能力不強，尤其是非政府組織獲取資源的能力較弱，制約了供給行為。要明確各級政府的權(quán)力和責任，強化農(nóng)村自治組織，積極培育合作組織，完善公共產(chǎn)品供給體系，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給能力。

關鍵詞：農(nóng)村;公共產(chǎn)品;供給

文章編號：1004-7026（2019）12-0110-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：F320 ? ? ? ? 文獻標志碼：A

十九大報告指出，我國社會發(fā)展的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。鄉(xiāng)村發(fā)展水平落后是這一矛盾的重要表現(xiàn)，也是實現(xiàn)中華民族偉大復興中不可忽視的短板?！叭r(nóng)”問題一直受黨和政府高度關注，2018年出臺了37項財政重點強農(nóng)惠農(nóng)政策措施。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2018》，2015—2017年每千人醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位，城市為8.27、8.14、8.75，而農(nóng)村僅為3.71、3.91、4.19。總體上看，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位逐年增加，但農(nóng)村與城市仍存在巨大差距，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給仍然存在供給總量不足的問題。

1? 供給主體視角下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在問題

1.1? 各級政府供給能力弱

根據(jù)公共產(chǎn)品供給范圍和受益范圍不同，農(nóng)村公共產(chǎn)品分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。中央政府負責提供國防、義務教育、社會保障等基礎性全國性公共產(chǎn)品。城鄉(xiāng)二元供給體制對政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中發(fā)揮作用產(chǎn)生嚴重影響，主要表現(xiàn)在兩方面：其一，財政對農(nóng)村公共產(chǎn)品的支持不足;其二，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給不均衡。

根據(jù)財政分權(quán)理論，農(nóng)村公共產(chǎn)品由地方政府提供，符合效率優(yōu)先原則。中央與地方權(quán)責劃分存在一定缺陷，分稅制改革使中央集中了過多財權(quán)，使基層政府財政收入急劇下降;同時，實行財政轉(zhuǎn)移支付制度緩解了地方政府的財政壓力，但又因缺少監(jiān)督等問題，使地方政府支出難以被監(jiān)管。兩方面共同作用下，致使農(nóng)村地區(qū)迫切需求的公共產(chǎn)品沒有供給到位。

后農(nóng)業(yè)稅時代，喪失了籌資籌勞能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共產(chǎn)品供給上更加乏力。一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府試圖通過其他方式將供給公共產(chǎn)品的責任轉(zhuǎn)嫁給市場，例如特許經(jīng)營、外包等，但由于行政能力不足導致監(jiān)管乏力，使市場亂象頻發(fā)，出現(xiàn)公共產(chǎn)品價格提高、質(zhì)量水平下降等新的問題[1]。

1.2? 村委會與農(nóng)民間存在供需認知偏差

在后農(nóng)業(yè)稅時代，村委會原有的稅費征收職能被撤銷。為了保障農(nóng)民通過民主渠道表達公共產(chǎn)品偏好，中央制定出“一事一議”制度來填補制度空缺。但在實踐中，“一事一議”制度并未起到預期作用。受我國農(nóng)村政治發(fā)展水平限制，“一事一議”制度落實不到位，執(zhí)行形式化，農(nóng)民和村干部的積極性較為欠缺，且決策與自身利益掛鉤的情況較為嚴重。

1.3? 村社民間組織供給水平較低

文森特·奧斯特羅姆在《公共事務治理之道》一書中認為，若要符合公共利益和提高服務質(zhì)量，在完善和擴寬公共部門的同時，也要積極發(fā)揮其他部門和群體的力量[2]。在我國，“政府主導、市場引入、社會協(xié)同、農(nóng)民合作”的多元供給模式尚需完善，社會組織、市場調(diào)節(jié)、農(nóng)民合作等力量的協(xié)作能力有限，使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給能力受到局限[3]。

2? 供給主體能力受限是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的根源

2.1? 基層政府權(quán)責不對等，供給能力弱

農(nóng)業(yè)稅取消后，減輕了農(nóng)民負擔，但公共產(chǎn)品供給的多中心體制尚未完整建立，導致呈現(xiàn)供給總量不足的情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府喪失了其作為一級政府的財政基礎，財政壓力劇增，難以滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織機構(gòu)可分為兩類：一是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的機構(gòu)，如文化站等;二是由上級政府管理的機構(gòu)，如稅務所等。從管轄主體看，有權(quán)力且有收益的部門雖然設置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻無權(quán)管理[4]。從受益對象看，因缺少利益驅(qū)動，農(nóng)民在公共產(chǎn)品提供上缺乏主動性，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)同配合效果較差。

2.2? 鄉(xiāng)村自治權(quán)力縮小，供給行為受到限制

國家公共權(quán)力逐步退出村莊治理，表面上鄉(xiāng)村自治權(quán)力呈增強趨勢，但實際上村民自治權(quán)力呈現(xiàn)削弱趨勢。在后農(nóng)業(yè)稅時代，鄉(xiāng)村自治機構(gòu)的征稅收費權(quán)力被取消，對村民的控制能力削弱。村干部權(quán)力萎縮、威望消減、地位動搖，使村莊自治權(quán)力削弱。在村組織功能發(fā)揮上，村小組等村中原設崗位被撤銷，村干部工作量劇增、群干關系疏遠，鄉(xiāng)村自治組織功能受限，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給陷入困境[5-6]。

2.3? 鄉(xiāng)村自治組織汲取資源能力弱，難以發(fā)揮作用

非集體化后，大量農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，造成農(nóng)村人口在年齡結(jié)構(gòu)上的不合理分布，鄉(xiāng)村精英流失帶來人口質(zhì)量的“空心化”，農(nóng)村合作組織中流砥柱力欠缺，村莊人際關系也呈現(xiàn)“空心化”狀態(tài)。這是20世紀80年代后，國家減少對人民私生活的干預所留下來的巨大社會與道德“真空”。村莊公共生活減少且集體主義價值觀逐漸削弱，原有鄉(xiāng)規(guī)民約等硬約束與傳統(tǒng)倫理輿論等軟約束效力減弱，人們之間的離散性擴大。

在資金來源方面，目前我國禁止農(nóng)村合作組織向社會融資、向金融機構(gòu)籌集大量貸款。鄉(xiāng)村自治組織汲取資源能力受限，農(nóng)民自發(fā)組成的合作組織難以發(fā)揮供給能力。

3? 提高供給主體能力是解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的基本思路

3.1? 明確各級政府權(quán)責，完善公共產(chǎn)品供給體系

按照政權(quán)、財權(quán)、事權(quán)相統(tǒng)一的原則，明確各級政府權(quán)力和責任，按財權(quán)分配農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的事權(quán)。完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，科學細化轉(zhuǎn)移支付范圍，明確具體責任。減少財政劃撥層級，提高效率，地方實行稅收按上繳比例返還獎勵機制。