政策過程中風險溝通有效性的影響因素研究
——基于西安市出租車調價政策的實證分析

朱正威,劉瑩瑩,石 佳,何延瑞

(西安交通大學 公共政策與管理學院,陜西 西安 710049)

當代中國的發(fā)展與改革是在體制轉軌和社會轉型的“共時態(tài)并行”中進行的,社會發(fā)展不平衡、貧富分化日益嚴重、社會矛盾與問題疊加等多重因素復雜交織。在此過程中,涉及較大范圍、較多群眾切身利益的公共政策日漸成為牽系改革發(fā)展穩(wěn)定大局的重要問題,由此引發(fā)的社會風險也極易在經濟、金融、科技、國際政治等方面風險因素的作用下放大,并向政治等領域傳導。基于當前和今后一段時期面臨的安全形勢,我國就防范和化解各領域重大風險提出了明確要求和新的部署。2019年1月,習近平總書記在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上強調,要“增強憂患意識,提高防控能力,著力防范化解重大風險”。其中,針對社會治理領域存在的各類風險隱患,總書記明確指出,“要切實落實保安全、護穩(wěn)定各項措施,下大氣力解決好人民群眾切身利益問題”“不斷增加人民群眾獲得感、幸福感、安全感”。

從實踐情況看,由公共政策引發(fā)的風險事件已經成為各地防范和化解重大風險攻堅戰(zhàn)的重點關注對象。回顧近年來在國內引起廣泛社會關注的重慶新醫(yī)改事件、西安出租車停運事件、江蘇高考“減招”事件等可以看到,由于政府和公眾在風險承擔、信息掌握等方面的不對稱,一方面,政府很難在決策過程中確切掌握復雜利益群體的差異化訴求;另一方面,不同群體對于政府的政策目標、政策意圖、政策潛在影響等的感知和理解也往往存在差異。在公共政策的制定和執(zhí)行過程中,一旦風險溝通不到位,出現(xiàn)了政策宣傳不足、民意測評失真、政府回應不及時、公眾參與不充分等問題,就極易引發(fā)決策部門認為的“好政策”與民眾“不答應”“不認可”之間產生矛盾,甚至釀成大規(guī)模社會風險事件,不僅導致公共政策本身的失敗,更對社會經濟發(fā)展造成不可估量的損失。因此,為了切實防范和化解社會風險,確保公共政策行穩(wěn)致遠,亟待提升政策過程中風險溝通的有效性。

目前,圍繞風險溝通的定義、目標,以及在公共政策實踐中的重要意義,國內外學者已經進行了廣泛的研究。但是,如何科學地界定和衡量風險溝通的有效性,探明其影響因素,進而提升風險防范與化解的針對性,仍有待進一步的實證研究。鑒于此,本文立足于我國當前的政策實踐,構建了風險溝通有效性的影響因素模型,并以西安市出租車調價政策為例,運用結構方程模型對各因素之間的影響關系進行系統(tǒng)研究,據(jù)此提出推進政策風險溝通、完善政策風險治理的對策建議。

一、假設提出與模型構建

對政策過程中風險溝通有效性的研究,目前學界尚未形成成熟的理論模型或分析框架,本研究主要借鑒了傳播學中信息傳播有效性的相關理論成果。傳播和溝通都具有鮮明的信息屬性,與其相對應的英文概念均為“Communication”。施拉姆(Schramm)[1]指出,傳播就是與他人共享信息的過程,所有的傳播活動都至少涉及三個要素:信源、信息和接收者。郭慶光[2]將狹義上的傳播效果界定為傳播活動對受眾需要和傳播者意圖的滿足程度。洛厄里(Lowery)等[3]認為,可以通過傳播者對于信息接收者的說服效果來衡量傳播效果,具體包括知識量的增加、產生情感認同和心理支持,以及發(fā)生行為改變三個層次。拉斯韋爾(Lasswell)[4]提出的“5W”模型是最早的傳播模型,該模型以Who(誰)、Says what(說了什么)、In which channel(以何種渠道)、To whom(向誰說)、With what effect(有何效果)描述了信息經由媒介渠道從傳播者到達接收者的過程。該模型為后來的傳播模型研究奠定了基礎,國內外學者對于傳播效果的考察也通常圍繞著傳播者、信息、媒介、受眾和反饋這五項要素展開。

相對于傳播,溝通的概念則更強調溝通雙方的互動和共識達成。美國風險認知與溝通委員會(Committee on Risk Perception and Communication)[5]將風險溝通定義為“個人、團體、機構間交換信息和意見的互動過程”。塞爾勞(Sellnow)等[6]也將信息視作風險溝通的聚焦點,認為風險溝通就是多元主體圍繞競爭性信息的互動式辯論過程,只有充分吸納多元受眾的風險感知與訴求,才能實現(xiàn)信息傳播者與多元受眾間的“系統(tǒng)性多元匯聚”。具體到公共政策領域,朱正威等[7]認為,由政府主導的風險溝通就是要通過風險信息的傳播互動,彌合多元利益相關主體之間的風險感知差異,促使其提升對于公共政策的接受程度,達成政策共識。在此過程中,作為傳播者的政府、作為傳播對象的公眾,以及作為傳播渠道的各類媒體,共同影響著政策過程中風險溝通的有效性。

借鑒傳播學領域對于信息傳播有效性的界定,以及有關傳播模型和傳播要素的研究,本文將政策過程中的風險溝通有效性界定為政府風險溝通活動取得預期效果的程度,即促使政策受眾認同并接受公共政策的程度。在此基礎上,本文將從公眾、媒介、政府三個維度構建政策過程中風險溝通有效性的影響因素模型。

(一)公眾維度:參與主動性、風險感知與風險溝通有效性

在公共政策過程中,公眾作為政府風險溝通活動的主要受眾,其參與主動性與風險感知水平是影響風險溝通成效的重要因素。首先,本文中的參與主動性是指公眾在了解政策信息、參與政策過程等方面的主動程度。公眾對于那些可能對其生命、財產等重要事項產生影響的決策過程的有效參與,是風險溝通得以順利開展的重要前提。公眾通過征求意見、座談會、民意調查、聽證等方式參與政策過程,有助于促進政府與公眾之間的良性互動,提升公眾對于政策方案的認同和接納程度。并且,詹尼斯(Janis)等[8]有關參與主動性如何影響意見改變的實驗結果進一步表明,相對于被動參與,主動參與更有助于促進個體的意見接受或改變。具體到政策領域,則意味著公眾的參與主動性越高,與政府通過協(xié)商溝通達成政策共識的可能性也越大。其次,本文中公眾的風險感知是指公眾對于政策實施可能給自身帶來的不利影響的主觀感受與認知。對于同一政策議題,不同個體由于利益、立場等方面的不同往往會形成差異化的風險解讀,進而對同一公共政策產生不同的政策預期與合作態(tài)度。公眾對于特定政策的風險感知水平越低,越傾向于認同和接受該項政策。由此,本文假設:

H1 - 1:公眾的參與主動性對政策過程中風險溝通有效性存在顯著的正向影響。

H1 - 2:公眾的風險感知水平對政策過程中風險溝通有效性存在顯著的負向影響。

(二)媒介維度:媒介風險構建與風險溝通有效性

本文中的媒介風險構建是指媒體在政策信息傳播過程中對于政策風險的放大程度。媒體在進行政策報道和信息傳播的過程中不可避免地會加入其自身對于政策風險的理解和再加工,從而導致政策風險在信息傳播過程中的夸大或弱化,出現(xiàn)翁昌壽[9]在其研究中指出的“新聞價值與科學價值、新聞話語與科學話語的誤差”問題。媒體對于政策風險的描述越是夸大,越容易引起公眾的恐慌和抵制,進而阻礙政府與公眾之間政策共識的達成。此外,雷恩(Renn)[10]指出,媒介的風險構建也會影響信息受眾對于風險議題的感知,媒體的風險解讀越夸大,受眾的風險感知越強烈。本文認為,在政策信息傳播過程中可能也存在著類似的影響,即媒體對于政策風險的放大會引起公眾風險感知水平的提升。由此,本文假設:

H2 - 1:媒介風險構建程度對政策過程中風險溝通有效性存在顯著的負向影響。

H2 - 2:媒介風險構建程度對公眾的風險感知水平存在顯著的正向影響。

(三)政府維度:權威性、可信度、信息質量與風險溝通有效性

政府作為政策系統(tǒng)中的政策主體和信息傳播的主要信源,主導著政策信息的傳播過程。政府的權威性、可信度和信息質量都可能影響政策過程中的風險溝通有效性。首先,借鑒泰勒(Tyler)[11]關于政府合法性、權威性的論述,本文中的政府權威性是指公眾對于政府權力的自愿服從與認同程度。在公共政策過程中,公眾對于政府權威的服從與認同主要源于政府政策制定與執(zhí)行的合法性。政府的權威性越高,表明政策的制定與執(zhí)行過程越合乎法律規(guī)范,因而也更容易得到公眾的認同與接納。由此,本文假設:

H3 - 1:政府的權威性對政策過程中風險溝通有效性存在顯著的正向影響。

其次,借鑒格雷姆里克懷森(Grimmelikhuijsen)等[12]關于政府信任的研究,本文中的政府可信度是指公眾對于政府的信任評價,反映了公眾對政府政策制定與執(zhí)行過程中的能力、善意與正直所抱有的信心與期待。當公眾信任政府的決策初衷與執(zhí)行力時,就會給予其較高的可信度評價;并且,公眾對于政府的信任水平越高,其參與政策過程的主動性也越強。由此,本文假設:

H3 - 2:政府的可信度對政策過程中風險溝通有效性存在顯著的正向影響。

H3 - 3:政府的可信度對公眾的參與主動性存在顯著的正向影響。

最后,政府的信息質量是指政府發(fā)布的政策信息對于受眾需求的滿足程度?；舴蛱m(Hovland)等[13]的研究表明,政策信息發(fā)布的及時性、政策信息對于公眾訴求的回應性、政策語言的清晰度與準確性,以及信息內容的全面性等,都會影響公眾對于公共政策的認知和接受程度。此外,在公共政策過程中,政府作為政策信息的權威來源,其信息質量還直接影響著公眾的風險感知水平和媒介風險構建的程度。黃月琴[14]的研究表明,對于公共政策的潛在風險,政府越是采取隱瞞、含糊其辭等方式進行遮蔽,就越容易加劇公眾的恐慌情緒,提高其風險感知水平。與此同時,政府發(fā)布的信息質量也直接影響著媒體的政策解讀,信息質量越差越容易出現(xiàn)媒體對于政策信息的扭曲和誤讀,導致政策風險的放大。由此,本文假設:

H3 - 4:政府的信息質量對政策過程中風險溝通有效性存在顯著的正向影響。

H3 - 5:政府的信息質量對公眾的風險感知水平存在顯著的負向影響。

H3 - 6:政府的信息質量對媒介風險構建的程度存在顯著的負向影響。

綜上所述,從風險溝通活動的主體和要素維度上看,政策過程中風險溝通的有效性主要受到了來自公眾維度上參與主動性和風險感知、媒介維度上媒介風險構建,以及政府維度上政府權威性、可信度和信息質量的影響。并且,媒介風險構建的程度會影響公眾的風險感知水平;政府的可信度會影響公眾的參與主動性;政府的信息質量則會同時對公眾的風險感知水平以及媒介風險構建程度產生影響。根據(jù)以上假設,本文構造了政策過程中風險溝通有效性的影響因素模型,如圖1所示。

圖1 政策過程中風險溝通有效性的影響因素模型

二、案例背景與研究方法

(一)案例背景

城市出租汽車管理一直是地方政府社會治理工作中的重點,近年來,隨著出租車車型檔次的提高和燃油價格上漲,出租車行業(yè)的投資運營成本不斷增加。在此背景下,由于出租車運價設置欠合理、“份子錢”(駕駛員上繳給出租車公司的車輛承包費)過高等原因,部分城市出租車駕駛員運營收入偏低的問題日益凸顯,不僅造成了廣大市民的“打車難”“出行難”問題,還由此引發(fā)了出租車停運罷工等社會沖突事件,嚴重影響著城市交通的有序運行和社會的和諧穩(wěn)定。為了緩解營運成本上升給城市出租車行業(yè)造成的壓力,改善運價結構和市場供求關系,進而提高駕駛員收入水平、方便公眾打車出行,近年來包括西安在內的多個城市都相繼出臺了出租車調價政策。盡管在具體的計費標準與計費方式上存在差異,各地的出租車調價政策整體上呈現(xiàn)出“調漲”的態(tài)勢。因此,作為政策風險(如出行成本增加)的直接承擔者,具有打車需求的社會公眾就對此類政策的制定出臺給予了高度關注。政府能否在廣泛吸納民意的基礎上提高公眾的政策接受度,成為決定政策成敗的關鍵。

在西安市區(qū),出租車是公眾日常出行的重要方式之一。2014年12月,西安市針對出租車運價調整議題公布了兩套備選方案,方案一為起步價3 km9元,運價2.0元/km;方案二為起步價2 km8元,運價1.9元/km。上述方案一經推出,就得到了《西安晚報》、騰訊網(wǎng)、華商網(wǎng)等媒體的轉發(fā)和評論,進而引發(fā)了社會各界的廣泛關注。從2014年12月中旬起,華商論壇、天涯社區(qū)等網(wǎng)絡平臺上出現(xiàn)了圍繞調價方案合理性的大規(guī)模討論,焦點主要集中在方案是否劃算、調整運價能否緩解“打車難”、出租車“份子錢”何時取消以及規(guī)范出租車行業(yè)運營的配套政策能否跟上等一系列問題。為了有效回應社會關切、降低輿論風險,提高公眾對于調價政策的認知水平與接受程度,2015年1月9日,西安市政府針對出租車運價調整問題召開聽證會,進一步闡明了政府的政策初衷和方案設計思路,聽取和收集了包括消費者、經營者、專家學者、政府工作人員等利益相關方的意見和建議,進一步明確了各利益相關方的關切焦點和政策訴求,并通過大秦網(wǎng)、華商網(wǎng)等媒體平臺對公眾關心的焦點問題進行了及時回應。在多輪意見征集與反饋之后,經西安市政府第104次常務會研究同意,西安市決定對市區(qū)出租車運價進行結構性調整,新標準于2015年4月1日起正式實行。

(二)數(shù)據(jù)來源及分析方法

本研究根據(jù)上文提出的研究假設,結合西安市出租車調價政策過程中政府風險溝通活動的實際開展情況設計了調查問卷,并于2015年5月進行了問卷調查與實地訪談。本次調研以西安市區(qū)常住人口中以出租車為主要出行方式的民眾作為調查對象,首先依據(jù)西安市9個行政區(qū)的常住人口比例進行問卷分配;接著在各區(qū)行人密集的公共場所(公園、路口、商場等)進行便利抽樣,并通過詢問被訪者在近半年內的主要出行方式進行目標篩選,僅對以出租車為主要出行方式的被訪者進行問卷調查。本次調研共發(fā)放問卷530份,回收問卷515份,剔除部分無效問卷后,最終得到有效問卷469份。

考慮到政策過程中風險溝通有效性的影響因素及其作用機制較為復雜,很難直接、準確地測量出各個因素的影響路徑及影響強度,而結構方程模型(Structural Equation Modeling,SEM)則可以為難以直接測量的潛在變量設定觀測變量,進而通過分析觀測變量間的關系揭示潛在變量之間的關系。因此,本研究選擇結構方程模型進行數(shù)據(jù)分析和假設檢驗,使用的結構方程建模軟件為AMOS 20.0。

(三)變量測量及信效度分析

1.變量測量

調查問卷分為兩個部分:一是被訪者基本信息,包括性別、年齡、受教育程度、收入水平、連續(xù)居住時間、政策信息來源等,除政策信息來源為多選題外,其他問項均為單選題;二是問卷主體,包括對參與主動性、風險感知、媒介風險構建、政府權威性、政府可信度、信息質量與風險溝通有效性的測量,問項設計采用李克特五級量表,分為完全不同意、基本不同意、不確定、基本同意、完全同意五個等級,分別對應1～5五個分值,由被訪者結合自身情況進行選擇。

(1)公眾的參與主動性與風險感知。徐辰等[15]通過公眾對于自身參與規(guī)劃、搜索信息、學習技能等方面主動程度的評價來衡量其參與行為的主動性;胡向南等[16]主要結合特定議題的風險特征對風險感知進行量表設計。在此基礎上,本文結合出租車調價政策過程中風險溝通活動的實際開展情況和政策風險特征,分別從參與政策議題討論的主動性(A1)、參與政策建言的主動性(A2)、參與民意調查的主動性(A3)、開展政策信息搜集的主動性(A4)四個方面來測量公眾的參與主動性;從政策執(zhí)行引發(fā)的負面情緒(A5)、經濟成本提升(A6)、利益受損感知(A7)三個方面來測量公眾的風險感知。

(2)媒介風險構建。彭迎濤等[17]通過傳播內容完整性、隱私安全保障、傳播可控性等方面來衡量媒介信息傳播過程中的風險。結合政策過程中媒介風險放大的具體表現(xiàn)形式,本文選取了負面信息回避(B1)、媒體傳播的信息失真(B2)、媒體語言的模糊性(B3)、媒體對于政策風險的夸大(B4)來測量媒介風險構建。

(3)政府的權威性、可信度與信息質量。回顧已有相關研究,唐曉騰[18]通過政府權力來源與行使的合法性來衡量其權威性;格雷姆里克懷森(Grimmelikhuijsen)等[12]通過政府能力、政府善意與正直等維度來衡量政府信任;宋立榮等[19]從信息的客觀性、實用性、完整性等維度構建政府信息質量的評價指標。本文結合出租車調價政策過程中政府信息發(fā)布與風險溝通活動的實際開展情況,分別從政府權力的合法性(C1)、政策制定的權威性(C2)、政策執(zhí)行的權威性(C3)三個方面來測量政府的權威性;從決策能力的可信度(C4)、執(zhí)行能力的可信度(C5)、善意信任(C6)、正直信任(C7)四個方面來測量政府的可信度;從信息發(fā)布的及時性(C8),以及信息內容的有效性(C9)、易懂性(C10)、準確性(C11)、全面性(C12)五個方面來測量信息質量。

(4)風險溝通有效性。根據(jù)前文對于政策過程中風險溝通有效性的概念界定,借鑒洛厄里(Lowery)等[3]從認知效果、情感效果、行動效果等維度對信息傳播效果的測量,以及梁(Leung)等[20]對于政府決策接受度的測量,本文選取政策認知程度(D1)、政策認同程度(D2)以及政策遵從程度(D3)來測量風險溝通有效性。

2.信效度檢驗

本文運用SPSS20.0對問卷的信度和效度進行檢驗。信度分析采用Alpha系數(shù)進行,其中,問卷整體的Alpha系數(shù)為0.817,問卷各分量表的Alpha系數(shù)介于0.779～0.852之間,均超過了0.7,說明問卷整體具有較好的信度。

效度分析分為內容效度分析與結構效度分析。本研究的問卷設計參考了國內外相關研究中的測量量表,針對具體的問項設計在課題組內進行了多輪討論,并結合預調研過程中被訪者的意見反饋修改定稿,因而具有一定的內容效度。在此基礎上,本文運用驗證性因子分析進行參數(shù)估計與統(tǒng)計檢驗及模型適配度分析,初始模型路徑系數(shù)P值均小于0.001,但有3項主要的適配度指標未達標;模型修正后,所有路徑系數(shù)的P值均小于0.001,模型的協(xié)方差和估計方程檢驗P值也都小于0.001,所有參數(shù)估計的統(tǒng)計檢驗均顯著;CMIN/DF=1.689,RMSEA=0.05,GFI=0.95,AGFI=0.92,IFI=0.96,TLI(NNFI)=0.96,其它適配度指標值也都在可接受范圍內,表明修正后的模型總體擬合度較好。本研究的概念模型共包含7個潛在變量和10條影響路徑,10個路徑系數(shù)的P值均小于0.05,全部通過檢驗,表明測量量表的因子結構是有效的。

三、數(shù)據(jù)分析

(一)樣本數(shù)據(jù)特征

被訪者(n=469)中,男性占52.5%,女性占47.5%,性別結構較為均衡。從年齡層次上看,21～40歲的被訪者占比最大,為82.3%,其次為41～60歲的被訪者,占比為11.7%,20歲以下的被訪者與61歲以上的被訪者較少,分別占5.6%與0.4%,表明相對于其他年齡段,年齡介于21～40歲的被訪者更傾向選擇出租車出行。被訪者的受教育程度普遍較高,65.2%具有大專及以上學歷,高中學歷占30.5%,初中及以下學歷僅占4.3%。在個人月均收入方面,低于3 500元的占45.7%,3 501～5 000元的占44.2%,5 000元及以上的僅占10.1%,結合2015年西安市的月均工資水平來看,被訪者的個人月收入情況主要居于中等偏下水平。從連續(xù)居住時間上看,83.6%的被訪者在西安市區(qū)的居住時間都在1年以上,其中,居住時間在5年以上的占44.1%,由此可知,大部分被訪者對于此次出租車運價調整都有較直接的生活體驗。從政策信息來源(多選)上看,受訪者主要是通過網(wǎng)絡媒體、電視新聞、親朋好友、報刊等渠道獲取出租車調價政策的相關資訊,上述信息來源的占比分別為56.1%、36.9%、29.4%和17.7%。

(二)政策過程中風險溝通有效性的影響因素分析

潛在變量間路徑系數(shù)顯著性檢驗結果如表1所示。首先,公眾的參與主動性、風險感知,媒介風險構建以及政府的權威性、可信度、信息質量等都會對政策過程中的風險溝通有效性產生顯著的直接影響。其中,政府的信息質量對風險溝通有效性的正向影響最大,路徑系數(shù)為0.545,且顯著,假設H3 - 4得到驗證。政府的可信度、權威性,以及公眾的參與主動性對風險溝通有效性的正向影響相對較小,路徑系數(shù)分別為0.301、0.253和0.123,且均是顯著的,假設H3 - 2、假設H3 - 1、假設H1 - 1分別得到驗證。媒介風險構建程度對風險溝通有效性存在較大的負向影響,路徑系數(shù)為-0.528,且顯著,假設H2 - 1得到驗證。公眾的風險感知水平對風險溝通有效性的負向影響相對較小,路徑系數(shù)為-0.221,且顯著,假設H1 - 2得到驗證。

表1 潛在變量間路徑系數(shù)顯著性檢驗結果

圖2 政策過程中風險溝通有效性影響因素的SEM全模型驗證結果

其次,政府的信息質量、可信度,以及媒介風險構建會對政策過程中的風險溝通有效性產生顯著的間接影響。其中,信息質量會通過媒介風險構建與風險感知間接影響風險溝通有效性,信息質量對媒介風險構建的直接影響路徑系數(shù)為-0.58,對風險感知的直接影響路徑系數(shù)為-0.215,且均是顯著的,假設H3 - 6和假設H3 - 5分別得到驗證。政府可信度會通過參與主動性間接影響風險溝通有效性,政府可信度對參與主動性的直接影響路徑系數(shù)為0.404,且顯著,假設H3 - 3得到驗證。媒介風險構建會通過風險感知間接影響風險溝通有效性,媒介風險構建對風險感知的直接影響路徑系數(shù)為0.164,且顯著,假設H2 - 2得到驗證。

政策過程中風險溝通有效性影響因素的結構方程模型驗證結果如圖2所示,本文結合西安市出租車調價政策的現(xiàn)實案例展開進一步分析。

第一,在西安市出租車調價政策過程中,來自政府方面的影響是決定風險溝通有效性的關鍵。首先,政府可信度對政府與公眾之間風險溝通的有效性具有顯著的正向影響。政府在決策能力(C4)和執(zhí)行能力(C5)方面的可信度水平集中反映了公眾對于政府在出租車調價過程中政策治理能力的評價,而政府決策的科學性和執(zhí)行的有效性則是促使公眾認同并接受該項政策的重要前提。此外,公眾對于政府政策初衷的認知與評價,即政策的出臺在多大程度上是出于增進社會福利(C6)、維護公平正義(C7)的考慮,也影響著公眾對該政策的接受程度。其次,政府發(fā)布的信息質量對風險溝通有效性具有顯著的正向影響。政府作為政策信息的正式來源,一方面需要有效回應社會關切(C9),盡可能通過簡明易懂的語言開展政策宣傳(C10);另一方面還需注意信息發(fā)布的及時性(C8)與信息內容的全面性(C12)和準確性(C11),避免因信息延遲而錯失輿論引導的主動權,或因信息披露不全、語言模糊等引起不必要的誤解。在出租車調價政策正式出臺之前,西安市就通過官方網(wǎng)站和各大媒體對相關信息進行了實時發(fā)布和宣傳,并對兩套備選方案的設計思路進行了系統(tǒng)地解釋說明,從而較好地避免了媒體對于政策風險的扭曲或夸大。最后,政府的權威性也對風險溝通有效性具有顯著的正向影響。政府在政策過程中權力行使的合法性(C1)是公眾選擇政策遵從的先決條件,而政府在政策制定和實施過程中的權威性(C2、C3)則是促使公眾接受并配合政府政策執(zhí)行的重要保障。在訪談過程中,盡管部分受訪者對于調價后的計價方式等執(zhí)行細節(jié)問題仍存在爭議,但多數(shù)受訪者都對政府本身及其在出租車調價政策過程中的行為表現(xiàn)給予了肯定,尤其是對政府制定該項政策的初衷和致力于解決公眾“打車難”“出行難”的決心表達了較高的認同度。

第二,公眾的參與主動性和風險感知也是影響出租車調價政策過程中風險溝通有效性的重要因素。其中,參與主動性對風險溝通有效性具有顯著的正向影響。隨著公眾權利意識和參與意識的提升,公眾不僅是被動的政策客體和信息接收者,更是公共決策的主動參與者。公眾在政策議題討論(A1)和政策信息搜集(A4)方面的主動性越高,表明對于該政策的關注度越高;公眾在參與建言獻策(A2)和民意調查(A3)方面的主動性越高,表明對于政府主導的風險溝通活動的參與性越強,上述兩種情況都有助于提升公眾對于出租車調價政策的認知和接受程度。與此同時,公眾對于該政策潛在風險的感知水平則會對風險溝通有效性產生顯著的負向影響。公眾對于出租車調價政策實施后導致的負面情緒蔓延(A5)、出行成本提升(A6)、個體利益受損(A7)等問題的感知越強烈,越容易對該政策產生抵觸情緒,從而不利于溝通工作的順利開展。在本文所選的西安市出租車調價政策案例中,該政策的平穩(wěn)實施一方面與相關部門通過民意調查和聽證會等方式充分調動公眾參與積極性、廣泛聽取和采納民意的努力密不可分,另一方面也得益于公眾相對較低的風險感知水平。在訪談過程中,多數(shù)受訪者都認為考慮到物價上漲、出租車數(shù)量較少、高峰期打車困難等因素,適當?shù)卣{高出租車運價是合理的,并且由此增加的出行費用也在自己的承受范圍之內,因而對于該項政策的實施并未表現(xiàn)出明顯的抵制態(tài)度。

第三,媒介風險構建對于出租車調價政策過程中風險溝通有效性具有顯著的負向影響。相對于政府和公眾維度的影響,本案例中媒介風險構建的作用相對較弱。在針對西安市出租車調價政策的媒體信息傳播過程中,無論是備選方案的公布、聽證會的在線直播,還是政策實施后的追蹤報道,政府都發(fā)揮了較強的引導作用。一方面,包括《西安晚報》、騰訊網(wǎng)、華商網(wǎng)等在內的各大媒體都及時開展了政策宣傳,在此過程中也未出現(xiàn)明顯的信息遺漏或偏差;另一方面,上述媒體對于政策方案和政策執(zhí)行效果的評價也相對客觀、理性。本案例中,政府對于媒體信息傳播過程的有效引導,在一定程度上限制和壓縮了媒介風險構建的空間,有助于避免信息失真和風險放大,進而促成政府與公眾在出租車運價調整議題上的政策共識。

四、結論與建議

結合近年來各地因政策實踐引致的社會風險可以發(fā)現(xiàn),政府與公眾之間有效溝通的不足已經成為地方政府社會風險防范與化解工作的重要短板。為了厘清政策過程中風險溝通有效性的影響因素,彌補相關理論研究與實證研究的不足,本文構建了政策過程中風險溝通有效性的影響因素模型,選取西安市出租車調價政策作為典型案例,運用結構方程模型進行實證檢驗。研究發(fā)現(xiàn):公眾的參與主動性和風險感知、媒介風險構建,以及政府的權威性、可信度、信息質量等都對政策過程中風險溝通有效性存在直接或間接的影響作用。具體而言,公眾在參與政策議題討論、政策建言、民意調查、政策信息搜集等方面的主動性越強,政策過程中的風險溝通活動就越容易取得預期效果;公眾對于政府在政策制定與執(zhí)行過程中的權威性、可信度、信息發(fā)布質量的評價越高,越容易推動政府與公眾之間有效的風險溝通,提升公眾自身對于公共政策的認同和接受程度。與此同時,公眾對于政策風險的感知越強烈,媒介在信息傳播過程中的風險構建程度越高,越容易引起公眾的恐慌和抵制情緒,進而致使政府與公眾之間的風險溝通陷于低效,阻礙政策共識的達成。

由此,本文從公眾維度、媒介維度和政府維度三個層面提出推進政策過程中風險溝通有效性、完善政策風險治理的建議:

其一,重視公眾風險感知,提升公眾參與政策過程的主動性。宏觀層面上,政府應落實和完善公眾參與的相關制度,加強信息公開與政策宣傳,推動政策決策模式由行政主導向協(xié)商共治轉變;微觀層面上,政府應充分利用民意調查、實地走訪、座談會、聽證會、網(wǎng)絡輿情分析等方式廣泛收集公眾對于公共政策的風險感知與意見反饋,全面了解公眾的利益訴求、政策態(tài)度和行為傾向,在此基礎上做好社會風險防范和化解工作,并逐步將此項工作制度化、規(guī)范化,形成長效機制。

其二,充分發(fā)揮媒體的積極作用,規(guī)范和引導媒介的政策信息傳播。政府應充分認識媒體在政策信息傳播中的正反兩方面作用,一方面充分發(fā)揮其優(yōu)勢,及時發(fā)布政策信息、糾正信息偏差,并實時、便捷地收集公眾對于特定議題的風險感知狀態(tài)和具體的意見建議,架起政府與公眾之間有效溝通的橋梁;另一方面也要加強對各類媒體的有效引導和監(jiān)管,促進政策議題的理性討論和良性互動,避免政策風險的社會放大。

其三,樹立良好的政府形象,增強公共政策風險治理能力。作為公共政策的制定者、執(zhí)行者,以及政策信息的權威發(fā)布者,政府對于政策風險溝通的推進和落實發(fā)揮著舉足輕重的作用,政府的權威性、可信度和信息質量都是影響風險溝通有效性的關鍵因素。政府一方面需要通過決策能力、執(zhí)行能力、溝通協(xié)商能力的增強,進一步樹立政府權威、維護良好的政府形象,爭取廣大公眾的信任與支持,另一方面也需要改進和提升政策信息發(fā)布的方式和效率,盡可能地以普通公眾能夠接觸到的最廣泛、便捷的渠道和最易理解的表達方式開展政策宣傳與回應。

由于數(shù)據(jù)收集等方面的限制,本研究仍存在一些不足。首先,在政策過程中風險溝通有效性模型的構建上,本文僅抽取了公眾、媒介、政府三類要素維度,未能納入專家、企業(yè)、社會組織等其他利益相關主體的影響,無法全面涵蓋所有可能的影響因素;其次,便利抽樣導致本研究調查樣本的代表性相對較弱。有鑒于此,后期研究可以從利益相關者的角度全面梳理政策過程中可能影響風險溝通有效性的因素,構建更為全面、更具解釋力的理論框架,同時在現(xiàn)實條件允許的情況下進行概率抽樣,增強樣本的代表性。