均衡自由主義與國(guó)際投資仲裁改革的中國(guó)立場(chǎng)分析

單文華,王 鵬

(西安交通大學(xué) 法學(xué)院,陜西 西安 710049)

投資者—國(guó)家爭(zhēng)端解決(Investor-State Dispute Settlement,ISDS)機(jī)制是當(dāng)前國(guó)際投資法研討的核心議題,也是晚近國(guó)際投資法改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)所在。對(duì)ISDS問題的討論,大多是超越具體糾紛語(yǔ)境、超越各國(guó)立場(chǎng)的共性分析。在這個(gè)意義上,一般認(rèn)為,ISDS機(jī)制面臨裁決不一致性(對(duì)相同或類似條約條款難以做出相同的解釋和適用)、仲裁員資格問題(糾紛當(dāng)事人任命的仲裁員裁判締約國(guó)國(guó)內(nèi)的公法問題時(shí),缺乏民主性和正當(dāng)性)、超越管轄權(quán)(仲裁庭對(duì)仲裁庭管轄權(quán)條款做出寬泛解讀,明顯超出締約國(guó)締約意圖)、透明度不足(仲裁過程和資料不對(duì)外公開)、時(shí)間和金錢費(fèi)用過高等問題。然而,對(duì)ISDS制度功能和優(yōu)勢(shì)的衡量同時(shí)也是一個(gè)主觀的和個(gè)體性的問題,取決于各國(guó)對(duì)ISDS的政策目標(biāo)定位和現(xiàn)實(shí)需要,因此要從一個(gè)理性、務(wù)實(shí)和更加具體的角度進(jìn)行分析論證。

本文從均衡自由主義的進(jìn)路出發(fā),首先解析國(guó)際投資仲裁的制度特征與分配效應(yīng),進(jìn)而分析我國(guó)在國(guó)際投資進(jìn)程中的利益格局,最后探討我國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)際投資仲裁制度改革的應(yīng)有取向和具體對(duì)策。本文認(rèn)為,ISDS機(jī)制總體上對(duì)資本輸出、治理水平相對(duì)較高、法律隊(duì)伍發(fā)達(dá)的國(guó)家有利;中國(guó)是一個(gè)治理水平較高、法律隊(duì)伍不夠發(fā)達(dá)的資本輸出國(guó),并且是投資雙向流動(dòng)大國(guó)、具有高風(fēng)險(xiǎn)投資結(jié)構(gòu)、處于高風(fēng)險(xiǎn)投資時(shí)期,因此應(yīng)堅(jiān)持均衡自由主義進(jìn)路,維護(hù)并完善ISDS機(jī)制,推動(dòng)其朝著有利于中國(guó)利益與國(guó)際公益的方向演進(jìn)。

一、邏輯起點(diǎn):一種均衡自由主義進(jìn)路

國(guó)際投資法體系經(jīng)歷了從外部均衡到內(nèi)部均衡的演化歷程,均衡自由主義已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。當(dāng)前的迫切問題在于如何設(shè)計(jì)一套普遍適用的均衡方案,能夠識(shí)別并且實(shí)現(xiàn)投資者權(quán)利和東道國(guó)監(jiān)管權(quán)的最佳平衡,因?yàn)檫@種均衡可能因國(guó)、因時(shí)、因人而變。

(一)國(guó)際投資法體系的均衡結(jié)構(gòu):從外部均衡到內(nèi)部均衡

一套國(guó)際規(guī)則是否設(shè)計(jì)良好,不僅要考慮規(guī)則內(nèi)部的權(quán)利義務(wù)設(shè)計(jì)是否均衡,即內(nèi)部均衡;也要考慮與其他國(guó)際規(guī)則、國(guó)內(nèi)規(guī)則的平衡,即外部平衡。

從內(nèi)部均衡來看,國(guó)際投資條約以投資保護(hù)為主要內(nèi)容,ISDS機(jī)制也是保護(hù)投資者的重要機(jī)制,較少規(guī)定投資者和母國(guó)的義務(wù)。從這個(gè)意義上看,國(guó)際投資規(guī)則更多的是被資本輸出國(guó)用作進(jìn)攻的工具。晚近改革的重點(diǎn)則是增加國(guó)際投資條約的內(nèi)部均衡,增加?xùn)|道國(guó)監(jiān)管權(quán),完善ISDS機(jī)制的公法控制機(jī)制。

從外部均衡來看,國(guó)際投資條約在產(chǎn)生之初,總體上處在一種與一般國(guó)際法、發(fā)展中國(guó)家國(guó)內(nèi)法相平衡的狀態(tài)。在國(guó)際法上,發(fā)展中國(guó)家通過在聯(lián)合國(guó)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序運(yùn)動(dòng)(New International Economic Order,NIEO)確立了國(guó)家的征收主權(quán)[1],形成了一種對(duì)資本輸入國(guó)有利的防守規(guī)則,與投資條約的進(jìn)攻規(guī)則相制衡。在國(guó)內(nèi)法上,發(fā)展中國(guó)家采取卡爾沃主義式立法,強(qiáng)調(diào)對(duì)外國(guó)投資者的監(jiān)管和規(guī)制,也在一定程度上消減了國(guó)際投資規(guī)則的自由化效應(yīng)[2]。

然而,隨著國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序運(yùn)動(dòng)的失敗,各國(guó)國(guó)內(nèi)立法逐步自由化,國(guó)際投資規(guī)則的外部制衡消失了,其作為資本輸出國(guó)進(jìn)攻工具的弊端逐步顯現(xiàn)。加之,伴隨著國(guó)際投資仲裁案件的激增,國(guó)際投資仲裁庭在條約解釋時(shí),較少或根本不考慮東道國(guó)國(guó)內(nèi)法,加劇了國(guó)際投資規(guī)則的外部失衡。因此,在內(nèi)外失衡的狀態(tài)下,投資條約的設(shè)計(jì)缺陷在數(shù)以百計(jì)的仲裁案件中被迅速放大,引發(fā)了正當(dāng)性危機(jī)?？傮w來看,國(guó)際投資規(guī)則正在經(jīng)歷從外部均衡到內(nèi)部均衡的改革進(jìn)程,目前各國(guó)較為強(qiáng)調(diào)投資條約規(guī)則內(nèi)部的均衡性,即以一種有管理的自由化(Managed Liberalization)思路,設(shè)計(jì)一套投資者權(quán)利保護(hù)和東道國(guó)監(jiān)管權(quán)相平衡的規(guī)則體系。這種趨勢(shì)體現(xiàn)了國(guó)際投資法體系在經(jīng)歷了民族主義(Nationalism)和自由主義(Liberalism)的階段后,總體上進(jìn)入更加務(wù)實(shí)的理性主義(Rationalism)或者說均衡主義的發(fā)展階段(如圖1所示)[3]。這就意味著,政策制定者在規(guī)則設(shè)計(jì)和締約談判時(shí),應(yīng)系統(tǒng)考慮并在投資條約內(nèi)部平衡所有利益相關(guān)方的利益,只有這樣才有可能引領(lǐng)新時(shí)代國(guó)際投資法的發(fā)展。

圖1 國(guó)際投資法體系的均衡結(jié)構(gòu)

(二)均衡自由主義:一種趨勢(shì)

國(guó)際投資仲裁通過將投資爭(zhēng)端解決程序“國(guó)際化”的方式,為外國(guó)投資起訴東道國(guó)提供了一個(gè)國(guó)際性場(chǎng)所。因此,在國(guó)際投資仲裁產(chǎn)生、運(yùn)行和改革討論中,國(guó)際主義一直是一個(gè)重要語(yǔ)境和方向,即國(guó)際投資治理和爭(zhēng)端解決存在一個(gè)普遍適用的最佳設(shè)計(jì)方案,各國(guó)立法的目標(biāo)是發(fā)現(xiàn)、設(shè)計(jì)并推廣這套國(guó)際規(guī)則體系。與之相對(duì)應(yīng),卡爾沃主義則強(qiáng)調(diào)國(guó)際投資治理和爭(zhēng)端解決的當(dāng)?shù)貙傩?即應(yīng)當(dāng)充分考慮和估計(jì)東道國(guó)當(dāng)?shù)刂卫眢w系的獨(dú)特需求,投資保護(hù)規(guī)則和爭(zhēng)端解決機(jī)制從屬于東道國(guó)當(dāng)?shù)刂卫眢w系,外國(guó)投資者不應(yīng)當(dāng)享有超越當(dāng)?shù)赝顿Y者的特權(quán)。

國(guó)際主義與卡爾沃主義是國(guó)際投資治理的一體兩面,反映了國(guó)際投資治理國(guó)際性與地方性、一般性與特殊性、共性與個(gè)性的兩難問題。一方面,國(guó)際投資活動(dòng)及其爭(zhēng)端解決方式存在一定的共性,需要確立具有普遍適用性的一般性國(guó)際規(guī)則;另一方面,國(guó)際投資治理觸及東道國(guó)公權(quán)力行使的核心層面,應(yīng)當(dāng)為東道國(guó)正當(dāng)?shù)谋O(jiān)管行為預(yù)留一定的政策空間,需要確立一定的“因國(guó)而異”的特殊性國(guó)際規(guī)則。正是因?yàn)殡y以有效調(diào)和國(guó)際主義與卡爾沃主義,國(guó)際投資法體系呈現(xiàn)出以雙邊投資條約為主要淵源、多邊程序立法先于多邊實(shí)體立法的制度起源。

如果說國(guó)際主義與卡爾沃主義反映了國(guó)際投資法體系早期的南北國(guó)家對(duì)立,那么國(guó)際投資法的主要矛盾已經(jīng)從南北矛盾轉(zhuǎn)移為公私?jīng)_突,發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在投資保護(hù)問題上的分歧逐漸彌合,各國(guó)爭(zhēng)議和改革的焦點(diǎn)是如何實(shí)現(xiàn)私人投資者權(quán)利保護(hù)與東道國(guó)監(jiān)管權(quán)的平衡[4]74。在形式上,不僅發(fā)展中國(guó)家專門制定外國(guó)投資立法,歐盟、美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)家和地區(qū)也紛紛出臺(tái)相關(guān)立法;在內(nèi)容上,發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的國(guó)內(nèi)立法并不存在明顯的類型區(qū)分,往往同時(shí)包含投資自由化和投資監(jiān)管措施(如表1所示)。發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的國(guó)際投資條約實(shí)踐也逐步融合,國(guó)際立法和司法實(shí)踐的焦點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到東道國(guó)與投資者利益的沖突與協(xié)調(diào)上。

表1 各國(guó)投資自由化與監(jiān)管措施數(shù)量

注:根據(jù)聯(lián)合國(guó)《2019年世界投資報(bào)告》的相關(guān)數(shù)據(jù)整理而成。

可以預(yù)見,國(guó)際投資法體系整體上仍然在沿著一種均衡自由主義進(jìn)路(A Balanced Liberal Approach)發(fā)展演進(jìn)[4]75。一方面,各國(guó)會(huì)繼續(xù)推進(jìn)投資保護(hù)和投資自由化措施;但另一方面,各國(guó)也會(huì)在必要的議題上強(qiáng)化東道國(guó)的監(jiān)管權(quán)。雖然民族主義和保守主義有所抬頭,部分國(guó)家在投資審查政策上有所收緊,但由于各國(guó)基于深度全球化的經(jīng)濟(jì)相互依賴,各國(guó)將仍然采取一定的措施繼續(xù)吸引外資,便利外資準(zhǔn)入和運(yùn)營(yíng),國(guó)際投資協(xié)定將繼續(xù)以投資保護(hù)和投資促進(jìn)為主要內(nèi)容。當(dāng)然,各國(guó)將對(duì)外國(guó)投資和國(guó)際投資法體系報(bào)以更高的期待和要求,更加重視外國(guó)投資對(duì)東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)作用。因此,無論是在國(guó)內(nèi)立法,還是在國(guó)際投資條約中,承認(rèn)和行使東道國(guó)正當(dāng)監(jiān)管權(quán)、規(guī)制外國(guó)投資的實(shí)踐將越來越普遍。

(三)均衡自由主義與中國(guó)

均衡自由主義提供了一種趨勢(shì)、方向和愿景,但這并不意味著要有一套“放之四海而皆準(zhǔn)”的具體規(guī)則,因?yàn)楣綑?quán)利的平衡可能因不同國(guó)家的利益、傳統(tǒng)、政制(因國(guó)),處理外資糾紛和參與投資仲裁的經(jīng)驗(yàn)(因時(shí)),以及領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人議程和政策主張(因人)而變(1)在2013年12月舉行的能源憲章部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上,單文華教授最早提出統(tǒng)籌考慮投資糾紛經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)影響的系統(tǒng)性分析框架,其后又提出系統(tǒng)分析投資糾紛社會(huì)與政治影響的矩陣分析框架(A Matrix Analytical Framework),以及討論投資仲裁改革的主體、客體和方法等三元分析框架(A Trinity Analytical Framework)。,因此需要從一個(gè)理性、務(wù)實(shí)、具體的角度加以討論。將理性主義用于分析投資爭(zhēng)端解決及其改革問題,很大程度上要求一個(gè)三位一體[5]的分析框架,統(tǒng)籌考慮牽涉的客體、主體、方法及其整個(gè)爭(zhēng)端解決過程的各種影響。

國(guó)際投資法體系整體沿著均衡自由主義進(jìn)路發(fā)展,體現(xiàn)了一種整體上的理性主義改革結(jié)果。那么,中國(guó)應(yīng)當(dāng)拒絕,接受,抑或推動(dòng)完善均衡自由主義?討論這個(gè)問題必須要有鮮明且自覺的客體意識(shí)和主體意識(shí)。一方面,中國(guó)必須充分理解投資糾紛的特質(zhì)以及ISDS的制度功能,并且能為ISDS如何改革提供愿景和藍(lán)圖;另一方面,中國(guó)必須清醒認(rèn)識(shí)到中國(guó)在ISDS改革問題上的成本收益約束,進(jìn)而思考立足中國(guó)國(guó)情和現(xiàn)實(shí),逐步推動(dòng)于我有利、兼顧他國(guó)的ISDS設(shè)計(jì)的實(shí)現(xiàn)。

最理想的狀態(tài)是中國(guó)提出一個(gè)既符合國(guó)際趨勢(shì)又契合中國(guó)利益的改革方案。如果難以兩全,中國(guó)應(yīng)秉持“有理想的現(xiàn)實(shí)主義”,在維護(hù)國(guó)家利益的基礎(chǔ)上,盡可能符合國(guó)際投資法的演進(jìn)趨勢(shì),以此推廣符合中國(guó)利益的改革方案。在國(guó)際投資法上,“有理想的現(xiàn)實(shí)主義”事實(shí)上表現(xiàn)為前文提到的“均衡自由主義”進(jìn)路,因?yàn)樽杂芍髁x更多寄托了國(guó)際投資流動(dòng)的理想狀態(tài),而均衡則更多反映了各國(guó)不可回避的現(xiàn)實(shí)需求。相應(yīng)地,中國(guó)對(duì)ISDS機(jī)制的政策和態(tài)度需要依次權(quán)衡三個(gè)問題:全面理解ISDS的制度特征,尤其是其制度功能;中國(guó)在國(guó)際投資問題上的利益格局;中國(guó)可以通過哪些措施推動(dòng)ISDS機(jī)制向著于我有利的方向改革完善。

二、認(rèn)識(shí)投資者—國(guó)家爭(zhēng)端解決機(jī)制

無論是制度特色,還是整個(gè)體系的分配效應(yīng),投資者—國(guó)家爭(zhēng)端解決機(jī)制都呈現(xiàn)出鮮明的獨(dú)特性。

(一)制度特色

1.去政治化訴權(quán),規(guī)模保護(hù)投資者

ISDS機(jī)制通過賦予投資者私人訴權(quán)的方式規(guī)?；乇Ｗo(hù)國(guó)際投資,在化解投資糾紛的同時(shí),降低個(gè)別糾紛對(duì)國(guó)際關(guān)系的整體影響(去政治化),并且能夠獨(dú)立于母國(guó)的參與自主運(yùn)行。

ISDS機(jī)制最適合于差異性較大的投資保護(hù)糾紛。投資糾紛多種多樣,“個(gè)體性”特點(diǎn)明顯。母國(guó)無力一一調(diào)查核對(duì)各異的特定糾紛,并比照和判斷相關(guān)東道國(guó)是否違反條約義務(wù)。相比之下,貿(mào)易糾紛的相似性程度較高,國(guó)家對(duì)某一特定貿(mào)易糾紛的調(diào)查可以適用于同一類的多個(gè)糾紛。糾紛的“個(gè)體性”正是投資糾紛區(qū)別于貿(mào)易糾紛的本質(zhì)特點(diǎn),也就是為什么經(jīng)常用來保護(hù)某一類產(chǎn)業(yè)的WTO式的國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制(State-State Dispute Settlement,SSDS)無法低成本地實(shí)現(xiàn)規(guī)模保護(hù)海外投資。相應(yīng)地,投資條約規(guī)范也呈現(xiàn)出鮮明的“個(gè)體性”特征,例如,關(guān)于“公平公正待遇”以及征收補(bǔ)償?shù)攘x務(wù),在沒有充分考察投資糾紛個(gè)案的具體細(xì)節(jié)和特征的情況下,仲裁庭無法做出違反與否的法律判斷。此外,一國(guó)的海外投資越多,個(gè)案介入式的外交保護(hù)和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向式的國(guó)家間爭(zhēng)端解決程序都越來越難以滿足規(guī)模保護(hù)的政策需求。

強(qiáng)化投資者自我保護(hù)能力也是ISDS程序設(shè)計(jì)的主要政策目標(biāo)。除了個(gè)別情形(ISDS機(jī)制下的反訴與國(guó)家間爭(zhēng)端解決機(jī)制),投資仲裁啟動(dòng)權(quán)都在投資者手中。無論是仲裁庭成員的任命權(quán),還是條約實(shí)體規(guī)則的解讀、舉證責(zé)任、證明標(biāo)準(zhǔn),投資者與東道國(guó)都擁有相同的程序權(quán)利。

2.以商事仲裁為本,公法控制機(jī)制缺位

傳統(tǒng)投資仲裁以商事仲裁為模板,缺少有效的公法控制機(jī)制,導(dǎo)致投資仲裁裁決的法律正確性和政治適當(dāng)性都難以保障。一方面,締約國(guó)不僅無法控制ISDS程序的啟動(dòng),也無法單方面限定仲裁庭的人員組成和管轄權(quán),條約解釋和適用完全落于糾紛當(dāng)事人任命的仲裁庭之手。另一方面,ISDS機(jī)制采取一裁終局原則,締約國(guó)并沒有針對(duì)個(gè)案的糾錯(cuò)機(jī)制,難以糾正已經(jīng)做出的個(gè)案判決。在國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心(The International Center for Settlement of Investment Disputes,ICSID)裁決撤銷程序中,仲裁員腐敗行為、仲裁庭組成問題、超越權(quán)限問題、偏離程序規(guī)則、未能陳述理由等撤銷依據(jù)都是程序性問題,并不涵蓋適用法律錯(cuò)誤和事實(shí)認(rèn)定問題。紐約公約項(xiàng)下的審查規(guī)定比ICSID要寬泛,觸及仲裁事項(xiàng)的可仲裁性、仲裁裁決對(duì)公共政策的影響等實(shí)體事項(xiàng)。但是,紐約公約與ICSID存在一定的排斥,因?yàn)镮CSID裁決應(yīng)當(dāng)依照ICSID公約的規(guī)定而不是紐約公約的規(guī)定來執(zhí)行(2)當(dāng)然,在實(shí)踐中,情形將更為復(fù)雜,因?yàn)镮CSID公約規(guī)定,其裁決的執(zhí)行應(yīng)當(dāng)遵守被申請(qǐng)國(guó)國(guó)內(nèi)關(guān)于判決執(zhí)行的法律規(guī)定,而這種國(guó)內(nèi)法規(guī)定很可能包含對(duì)判決的程序或?qū)嶓w進(jìn)行審查的規(guī)定,而紐約公約的規(guī)定有可能被借鑒其中。。歐盟倡導(dǎo)的國(guó)際投資法庭(Investment Court System,ICS)體系是目前最全面的內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制,既包括法律規(guī)則識(shí)別、解釋和適用,也包括事實(shí)的證明和認(rèn)定,但其國(guó)際接受程度仍有待于進(jìn)一步觀察。

(二)分配效應(yīng)

ISDS機(jī)制并不是對(duì)所有國(guó)家而言都是最好的國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)制。就規(guī)則的表面設(shè)計(jì)來看,似乎所有國(guó)家面臨的風(fēng)險(xiǎn)都是一樣的。實(shí)則不然,資本輸出國(guó)與資本輸入國(guó)、歐美發(fā)達(dá)國(guó)家和亞非拉發(fā)展中國(guó)家所面臨的被訴和敗訴風(fēng)險(xiǎn)是不一樣的。

1.對(duì)資本輸出國(guó)有利

相對(duì)而言,傳統(tǒng)ISDS機(jī)制對(duì)資本輸出國(guó)較為有利,對(duì)資本輸入國(guó)較為不利(3)那么,為何資本輸入國(guó)會(huì)接受國(guó)際投資協(xié)定?第一,從收益的角度來看,東道國(guó)通過承諾條約義務(wù),理論上可以發(fā)出重視外資保護(hù)的信號(hào),繼而可以吸引更多外資。第二,從防守的角度來看,在早期,資本輸入國(guó)多采取卡爾沃主義式的、保守式的國(guó)內(nèi)立法,可以部分對(duì)沖國(guó)際投資條約的消極影響。在20世紀(jì)90年代以后,越來越多的發(fā)展中國(guó)家之間也簽訂了類似于南北國(guó)家之間簽訂的國(guó)際投資協(xié)定,這一方面是因?yàn)閲?guó)際投資協(xié)定代表的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式越來越為各國(guó)所認(rèn)同,另一方面,各國(guó)也都或多或少地有一定的投資輸出,某種程度上都變成兼具資本輸入與輸出雙重角色國(guó)家。。ISDS保護(hù)投資者的程序設(shè)計(jì)對(duì)保護(hù)資本輸出國(guó)的海外投資具有重要價(jià)值,而這是以一定程度上限制資本輸入國(guó)政府監(jiān)管權(quán)、施加嚴(yán)肅可執(zhí)行的國(guó)際法律義務(wù)為基礎(chǔ)的(4)此處可參閱ICSID的年度統(tǒng)計(jì),尤其是啟動(dòng)ISDS機(jī)制的投資者母國(guó)分布、產(chǎn)業(yè)分布和裁決的和解、敗訴/勝訴比率。。

2.對(duì)治理水平較高國(guó)家有利

一國(guó)法律體系越完善、內(nèi)部互動(dòng)越順暢,越有能力降低被訴風(fēng)險(xiǎn)并妥善應(yīng)對(duì)投資仲裁。東道國(guó)法治程度越低、政府監(jiān)管程序越不完善,越有可能違反投資保護(hù)義務(wù)、觸發(fā)ISDS機(jī)制。一國(guó)地方政府的差異性越大,中央政府越難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一國(guó)家政策,越有可能因地方政府行為而被起訴至國(guó)際仲裁機(jī)構(gòu)。換言之,一國(guó)治理水平越高,越可能降低參與投資仲裁的總體成本。

3.對(duì)法律隊(duì)伍發(fā)達(dá)國(guó)家有利

國(guó)際投資仲裁員的分布相當(dāng)集中,形成了一個(gè)相對(duì)封閉的仲裁員群體,并呈現(xiàn)頻繁被任命者更有可能被任命的“內(nèi)卷化”特點(diǎn)[6]。換言之,法律隊(duì)伍越發(fā)達(dá),一國(guó)越有可能間接地、非正式地影響投資仲裁機(jī)制的運(yùn)行(5)國(guó)際投資仲裁整體上有利于某一類型國(guó)家,并不意味著個(gè)案中的仲裁庭會(huì)在具體糾紛中偏向相應(yīng)國(guó)家。因?yàn)橥顿Y仲裁員的首要要求是中立性和公正性,這意味著國(guó)際投資仲裁的分配效應(yīng)是一種體制性的、系統(tǒng)性的“偏向”,是一種概率論上的“偏向”,源于國(guó)際投資條約實(shí)體條款和投資仲裁程序整體設(shè)計(jì)。。例如,截至2014年,在獲得任命的396位ICSID仲裁員中(如表2所示)[7],超過70%的仲裁員來自于發(fā)達(dá)國(guó)家,其中,美國(guó)、法國(guó)、英國(guó)位列前三位[6]403-406。中國(guó)籍仲裁員獲得提名和任命的次數(shù)很低(6)根據(jù)ICSID數(shù)據(jù),截至2018年10月,中國(guó)大陸地區(qū)仲裁員只有張?jiān)聥煞ü俦蝗蚊^一次,中國(guó)香港地區(qū)仲裁員鄭若驊(Teresa Cheng)被任命過7次。,中國(guó)律師代理投資仲裁的數(shù)量也不高。無論是出于法律訓(xùn)練、文化和傳統(tǒng),還是價(jià)值認(rèn)同和利益歸屬,中國(guó)投資者和中國(guó)政府面對(duì)以歐美仲裁員為主的投資仲裁庭時(shí),不可能比歐美投資者和歐美政府處于更有利的地位。

表2 WTO專家組成員和ICSID仲裁員的國(guó)籍分布比例 單位:%

三、認(rèn)識(shí)我國(guó)國(guó)際投資利益格局

明確中國(guó)在國(guó)際投資問題上的利益格局是討論ISDS改革中國(guó)立場(chǎng)的前提,可以從流入和流出中國(guó)的投資數(shù)量、結(jié)構(gòu)、時(shí)機(jī)以及國(guó)內(nèi)治理水平和法律隊(duì)伍等視角加以分析。

(一)投資雙向流動(dòng)大國(guó)

從投資流動(dòng)來看,中國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)屬于資本輸入國(guó);在1998年中國(guó)推行“走出去”戰(zhàn)略后,中國(guó)對(duì)外直接投資總量逐步上升。在2014年左右,中國(guó)資本輸出量與資本輸入量逐漸持平,已經(jīng)成為世界上最重要的資本輸入國(guó)與資本輸入國(guó)(7)聯(lián)合國(guó)《2019年世界投資報(bào)告》顯示:2015年,中國(guó)分列第三大資本輸入國(guó)和第三大資本輸出國(guó);2019年,中國(guó)分列第三大資本輸入國(guó)和第二大資本輸出國(guó)。。從最近幾年的趨勢(shì)來看(如表3所示),中國(guó)對(duì)外投資在經(jīng)歷前幾年的高速增長(zhǎng)后,在2016年左右迎來調(diào)整期[8]4-7。目前,中國(guó)對(duì)外投資和吸引外資數(shù)量均呈高位運(yùn)行態(tài)勢(shì)。

(二)高風(fēng)險(xiǎn)投資結(jié)構(gòu)

中國(guó)對(duì)外投資結(jié)構(gòu)具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性:中國(guó)在亞非拉等發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)的海外投資面臨較大的法律不完善和政治不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn),在歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)面臨日漸顯現(xiàn)的國(guó)家安全審查風(fēng)險(xiǎn);中國(guó)投資者以國(guó)有企業(yè)為主,容易遭受東道國(guó)法律和政策變化的影響。

表3 中國(guó)吸引外資和對(duì)外投資的年度流量(2013—2018年) 單位:億美元

注:根據(jù)聯(lián)合國(guó)《2019年世界投資報(bào)告》數(shù)據(jù)整理而成。

在投資目的地上,中國(guó)對(duì)外直接投資的地區(qū)分布特色較為明顯,亞洲是主要的投資目的地,北美和拉美投資也較多。從2017年底對(duì)外投資存量來看,中國(guó)投資者在亞洲(63.0%)、非洲(2.4%)、拉丁美洲(21.4%)的投資大大高于在歐洲(6.1%)、北美(4.8%)的投資。當(dāng)然,中國(guó)在亞洲投資中,有相當(dāng)一部分流向了中國(guó)香港、新加坡等發(fā)達(dá)地區(qū)和國(guó)家;在拉丁美洲的投資,有相當(dāng)一部分流向了開曼群島、英屬維爾京群島等投資中轉(zhuǎn)地[9]19-21。亞非拉等發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)法律制度相對(duì)不夠健全,政治環(huán)境不夠穩(wěn)定,中國(guó)投資者在這些地方的投資面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)較大,需要較高水平的國(guó)際投資條約保駕護(hù)航。與此同時(shí),中國(guó)投資者在發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)面臨的投資審查風(fēng)險(xiǎn)也日漸上升。自2017年以來,美國(guó)、歐盟、德國(guó)、澳大利亞等國(guó)家和地區(qū)紛紛強(qiáng)化外資安全審查,提高了中國(guó)投資者赴發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)投資的準(zhǔn)入門檻,并在WTO部長(zhǎng)級(jí)理事會(huì)、聯(lián)合國(guó)大會(huì)等會(huì)談中通過聯(lián)合聲明的方式推動(dòng)規(guī)制中國(guó)國(guó)有企業(yè)投資的規(guī)則倡議(8)2018年9月25日,美國(guó)貿(mào)易代表羅伯特·萊特希澤(Robert Lighthizer)、歐盟貿(mào)易委員西西莉亞·瑪姆斯托姆(Cecilia Malmstrom)、日本經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和工業(yè)部長(zhǎng)世耕弘成(Hiroshige Seko)在紐約進(jìn)行了三方會(huì)談,并在會(huì)后發(fā)布了聯(lián)合聲明。2017年12月12日,在世界貿(mào)易組織第11屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議期間,歐盟、美國(guó)和日本也曾發(fā)表聯(lián)合聲明。。

在投資產(chǎn)業(yè)上,中國(guó)海外投資的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有一定的獨(dú)特性。例如,截至2017年末,在中國(guó)對(duì)外直接投資存量中,中國(guó)對(duì)信息技術(shù)服務(wù)業(yè)(12.1%)、金融業(yè)(11.2%)、采礦業(yè)(8.7%)、制造業(yè)(7.8%)等行業(yè)的投資比重較高[9]22-24。這些行業(yè)往往涉及信息、資源、能源、高端制造等東道國(guó)較為敏感的產(chǎn)業(yè)。除了直接投資外,亞洲、非洲也是中國(guó)對(duì)外承包工程的主要市場(chǎng)。以2016年為例,中國(guó)對(duì)外承包工程業(yè)務(wù)分布仍以亞洲、非洲為主,在新簽合同額中分別占50.3%和32.6%,在完成營(yíng)業(yè)額中分別占48.2%和32.3%。這些行業(yè)和領(lǐng)域都容易引發(fā)國(guó)際投資糾紛。根據(jù)公開報(bào)道,中國(guó)投資者(含港澳投資者)目前已經(jīng)提起6起投資條約仲裁,既涉及合同違約、工程建設(shè)爭(zhēng)議、采礦許可權(quán)、凍結(jié)銀行賬戶等具體行政行為,也涉及香煙平裝法案、金融監(jiān)管與救市措施等抽象行政行為。

在投資主體上,國(guó)有企業(yè)是中國(guó)對(duì)外直接投資的主力。截至2017年末,在中國(guó)非金融類對(duì)外直接投資存量中,國(guó)有企業(yè)占49.1%,非國(guó)有企業(yè)占50.9%[9]27。然而,國(guó)有企業(yè)投資日益受到更加嚴(yán)格的法律和政策審查。在《2017年度中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》新聞發(fā)布會(huì)上,商務(wù)部合作司副司長(zhǎng)張幸福先生指出:“最近一段時(shí)間以來,個(gè)別國(guó)家出臺(tái)了相關(guān)的法律法規(guī)或者舉措,加強(qiáng)了對(duì)外國(guó)投資的審查。中國(guó)投資者的一些對(duì)外投資項(xiàng)目,確實(shí)因此受到了影響?！敝袊?guó)海外投資尤其是國(guó)有企業(yè)海外投資,面臨日益增長(zhǎng)的投資風(fēng)險(xiǎn),這已經(jīng)成為一個(gè)公開的事實(shí)。

(三)高風(fēng)險(xiǎn)投資時(shí)期

當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)處在重大調(diào)整期,逆全球化思潮抬頭,中國(guó)企業(yè)“走出去”的各類風(fēng)險(xiǎn)依然較多[10]28。第一,國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以來,深層次影響持續(xù)顯現(xiàn),跨國(guó)投資尚未恢復(fù)到危機(jī)前水平。第二,世界經(jīng)濟(jì)格局深度調(diào)整,新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家群體性崛起,國(guó)際力量“東升西降”“南升北降”態(tài)勢(shì)更加明顯。第三,西方主要經(jīng)濟(jì)體在投資保護(hù)主義主導(dǎo)下的法律規(guī)則、行政限制和輿論導(dǎo)向等形成了中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資的障礙[10]31。作為全球跨國(guó)投資的最大目的地和最大來源地,美國(guó)特朗普政府奉行“美國(guó)優(yōu)先”理念,收緊投資審查標(biāo)準(zhǔn),鼓勵(lì)美國(guó)投資回流。2016年開始,歐盟針對(duì)中國(guó)國(guó)企在歐并購(gòu)提高了審查門檻。

(四)國(guó)內(nèi)治理水平相對(duì)較高、法律隊(duì)伍不夠發(fā)達(dá)

在化解國(guó)際投資糾紛的意義上,我國(guó)國(guó)內(nèi)治理水平總體相對(duì)較高。第一,我國(guó)是外資的重要目的地,只要我國(guó)保持較穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)形勢(shì),外國(guó)投資者仍然會(huì)繼續(xù)青睞中國(guó)市場(chǎng),在提起國(guó)際投資仲裁方面也會(huì)有更多未來經(jīng)濟(jì)利益考量。我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)保持較為穩(wěn)定的勢(shì)頭,但隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型走向深入和國(guó)際經(jīng)貿(mào)環(huán)境變化,經(jīng)濟(jì)下行壓力增大。第二,在外資具體政策措施問題上,地方政府權(quán)限較大,中央—地方互動(dòng)較為順暢。地方政府在城市規(guī)劃、土地出讓、稅收政策、勞工環(huán)保、市政服務(wù)等問題上具有較大的政策裁量權(quán),而我國(guó)各地地方政府治理水平差異性較為明顯,增加了我國(guó)監(jiān)控和提早化解國(guó)際投資糾紛的難度。中國(guó)政府被訴案件均由地方政府的相關(guān)政策引發(fā)即為例證。并且地方政府是國(guó)內(nèi)改革政策先行先試的主體,在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革、投融資體制、土地流轉(zhuǎn)等試點(diǎn)問題上也多有突破和新嘗試,可能引發(fā)一定的外資糾紛。目前,我國(guó)中央與地方政府互動(dòng)較為順暢,通過立法權(quán)限分配、財(cái)權(quán)事權(quán)改革、中央授權(quán)、請(qǐng)示批示通知等體制機(jī)制,有效提高了外資治理的法治化和現(xiàn)代化?？紤]到目前我國(guó)改革進(jìn)入深水區(qū),社會(huì)治理難度和深度都進(jìn)入新的層次,有必要繼續(xù)保持并進(jìn)一步完善中央與地方政府的互動(dòng)機(jī)制。第三,從改革開放以來的實(shí)踐來看,我國(guó)通過協(xié)商、調(diào)解、國(guó)內(nèi)訴訟、國(guó)內(nèi)仲裁和國(guó)際仲裁等多種途徑有效地管控了國(guó)際投資糾紛,最終進(jìn)入國(guó)際投資仲裁的糾紛并不多。

在應(yīng)對(duì)國(guó)際投資仲裁的意義上,我國(guó)法律隊(duì)伍總體不夠發(fā)達(dá)。第一,中國(guó)應(yīng)對(duì)投資仲裁的案件較少、時(shí)間較晚,高素質(zhì)的專業(yè)法律官員較為緊缺。第二,在投資仲裁中,中國(guó)籍仲裁員獲得提名和任命較少,中國(guó)律師代理投資仲裁的數(shù)量也較低。在中國(guó)政府應(yīng)訴和中國(guó)投資者起訴的投資仲裁中,中國(guó)仲裁員和律師獲得委任的情形亦不多見。無論是專業(yè)訓(xùn)練,還是語(yǔ)言水平、行業(yè)聲望,中國(guó)仲裁員和律師群體都有較大的運(yùn)作和提升空間。第三,國(guó)際投資法和仲裁研究是我國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)界的近期研究熱點(diǎn),但研究的體系性、前瞻性、理論性和精細(xì)化程度都有待進(jìn)一步提升。專業(yè)研究隊(duì)伍的數(shù)量和質(zhì)量與中國(guó)投資大國(guó)的地位還不甚匹配,政策決策與學(xué)術(shù)研究的溝通機(jī)制有較大的提高空間。

四、應(yīng)對(duì)國(guó)際投資仲裁改革的建議

考慮到ISDS總體的分配效應(yīng)和我國(guó)在國(guó)際投資問題上的利益格局,我國(guó)應(yīng)堅(jiān)持并推動(dòng)完善ISDS機(jī)制,創(chuàng)新公法化規(guī)則設(shè)計(jì),積極參與并引導(dǎo)投資仲裁改革多邊討論。

(一)堅(jiān)持并完善ISDS機(jī)制對(duì)我國(guó)有利

在所謂的“進(jìn)攻”利益方面,中國(guó)需要借助ISDS機(jī)制保護(hù)本國(guó)日益增長(zhǎng)的對(duì)外投資、化解與其他(大國(guó)或小國(guó))國(guó)家的投資糾紛,同時(shí)進(jìn)行保護(hù)外資的承諾以吸引對(duì)外投資,規(guī)范地方政府行為,促進(jìn)國(guó)內(nèi)開放型經(jīng)濟(jì)體建設(shè)向縱深推進(jìn)。在這些問題上,中國(guó)都需要更加積極、更加開放的ISDS機(jī)制。在所謂的“防守”利益方面,中國(guó)的確有可能并且已經(jīng)面對(duì)外國(guó)投資者的仲裁挑戰(zhàn),地方政府的不規(guī)范行為,甚至某些改革措施都可能受到外國(guó)投資者的挑戰(zhàn)。一旦敗訴,投資仲裁的賠償責(zé)任也不容忽視。從實(shí)踐來看,在防守方面,中國(guó)過去較好地應(yīng)對(duì)了外國(guó)投資糾紛。一方面,從以往被訴經(jīng)歷來看,中國(guó)被訴案件的誘因都是地方政府的不規(guī)范行為,關(guān)乎國(guó)家安全和改革開放政策的重大政策或舉措并沒有受到影響。另一方面,雖然中國(guó)簽訂了百余個(gè)各類投資協(xié)定,吸引了巨額外國(guó)投資,但中國(guó)實(shí)際被訴的案件并不多,這說明中國(guó)各級(jí)政府在政府—外國(guó)投資者關(guān)系處理上總體較為妥當(dāng)。只要中國(guó)繼續(xù)保持對(duì)外開放的市場(chǎng)化改革政策并且保持經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展,中國(guó)所面臨的ISDS被訴風(fēng)險(xiǎn)仍然可以控制在較低水平?？偟膩碚f,中國(guó)在ISDS機(jī)制上處在“國(guó)強(qiáng)民弱”的利益態(tài)勢(shì):中國(guó)政府較好應(yīng)對(duì)了外國(guó)投資糾紛,中國(guó)投資者更頻繁地適用ISDS機(jī)制;中國(guó)防守利益應(yīng)對(duì)壓力不很大,進(jìn)攻利益保護(hù)需求旺盛。

然而,ISDS機(jī)制的分配效應(yīng)與中國(guó)的優(yōu)勢(shì)并不完全契合。一方面,在起訴東道國(guó)方面,中國(guó)投資者相對(duì)于外國(guó)投資者,處于相對(duì)弱勢(shì)的地位。雖然中國(guó)國(guó)有企業(yè)規(guī)模可觀,但國(guó)有企業(yè)海外投資的經(jīng)濟(jì)理性往往不夠充分,法律防范意識(shí)雖有提高但仍不足。中國(guó)國(guó)有企業(yè)啟動(dòng)的投資仲裁結(jié)果也不容樂觀。中國(guó)私營(yíng)企業(yè)普遍實(shí)力較弱,與東道國(guó)的議價(jià)能力不容高估。因此,從保護(hù)中國(guó)海外投資的角度出發(fā),中國(guó)政府的議價(jià)能力(相比于其他國(guó)家)要高于中國(guó)投資者議價(jià)能力(相對(duì)于其他東道國(guó)),在未來投資仲裁中,締約國(guó)能夠發(fā)揮更大作用的設(shè)計(jì)對(duì)中國(guó)更有利。另一方面,作為裁判者的中國(guó)律師和專家,相較于其他國(guó)家裁判者,處在相對(duì)弱勢(shì)的地位。由于語(yǔ)言、教育和法律傳統(tǒng)等因素,中國(guó)律師和裁判者的國(guó)際認(rèn)同度低、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力弱,不容易獲得糾紛當(dāng)事人的提名和任命。類似的,無論是WTO還是ICSID,中國(guó)對(duì)國(guó)際司法組織的參與和控制都比較弱。作為利益相關(guān)者的中國(guó)社會(huì)大眾,相較于其他國(guó)家的社會(huì)大眾,處在相對(duì)弱勢(shì)的地位,而中國(guó)政府對(duì)利益相關(guān)者的代表能力更強(qiáng)。因此,中國(guó)應(yīng)考慮增加政府在爭(zhēng)端解決過程中的參與程度,提高中國(guó)裁判者的任命概率,以增強(qiáng)中國(guó)籍裁判者的作用空間,同時(shí)提高裁判機(jī)構(gòu)自我運(yùn)行的能力,以降低其他國(guó)家對(duì)投資仲裁的過多干預(yù)。

總之,我國(guó)對(duì)ISDS改革應(yīng)持有理想的現(xiàn)實(shí)主義,即均衡自由主義進(jìn)路,堅(jiān)持趨利避害、揚(yáng)長(zhǎng)避短、堅(jiān)守原則、維護(hù)利益的基本立場(chǎng),堅(jiān)持推動(dòng)完善ISDS機(jī)制。

(二)堅(jiān)持ISDS機(jī)制的建議

1.投資者訴權(quán)

ISDS最大的制度優(yōu)勢(shì)在于低成本的規(guī)模保護(hù)效應(yīng),核心設(shè)計(jì)變量是投資者的直接私人訴權(quán)。如果將ISDS機(jī)制的政策目標(biāo)定位于投資保護(hù)的話,投資者訴權(quán)應(yīng)是必須予以保留的設(shè)計(jì)。如果設(shè)置上訴程序,一個(gè)關(guān)聯(lián)的問題是上訴程序啟動(dòng)權(quán)的分配。考慮到糾紛當(dāng)事人的權(quán)利平衡,應(yīng)該給與爭(zhēng)議雙方上訴獲得糾偏的權(quán)利與機(jī)會(huì),以確保訴權(quán)的平衡并提高裁決的一致性。

2.仲裁員任命權(quán)

仲裁員是國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的核心主體,不僅要處理東道國(guó)與投資者的投資糾紛關(guān)系,還需處理東道國(guó)與母國(guó)的締約國(guó)關(guān)系。為確保仲裁庭中立性,糾紛當(dāng)事人雙方應(yīng)具有對(duì)等的任命權(quán)。為確保仲裁庭的責(zé)任性,締約國(guó)應(yīng)對(duì)仲裁庭組成具有一定發(fā)言權(quán)。因此,可以考慮的制度設(shè)計(jì)是采取雙重同意的設(shè)計(jì),即締約國(guó)協(xié)商制定候選仲裁員列表,糾紛當(dāng)事人只能從候選仲裁員中選定仲裁庭成員。這樣最終裁斷糾紛、解釋和適用條約的仲裁員既有締約國(guó)的國(guó)家同意,也有糾紛當(dāng)事人的任命同意,能夠基本保障仲裁庭的正當(dāng)性。

3.仲裁裁決執(zhí)行

ISDS機(jī)制的一大優(yōu)勢(shì)是裁決執(zhí)行,即投資仲裁裁決可以以外國(guó)仲裁裁決的方式在ICSID公約或紐約公約項(xiàng)下加以承認(rèn)和執(zhí)行。相比于國(guó)際司法機(jī)構(gòu)作出的國(guó)際判決和外國(guó)法院作出的外國(guó)判決,仲裁裁決獲得他國(guó)承認(rèn)和執(zhí)行的可能性更高。以仲裁裁決的方式來執(zhí)行ISDS裁決的優(yōu)勢(shì)應(yīng)予以堅(jiān)持。例如,歐盟在其國(guó)際投資法庭設(shè)計(jì)中也試圖依托ICSID公約和紐約公約來執(zhí)行其裁決,即國(guó)際投資法庭的締約國(guó)同意將國(guó)際投資法庭裁決視為ICSID項(xiàng)下或紐約公約項(xiàng)下的仲裁裁決,并相應(yīng)地加以承認(rèn)和執(zhí)行。

(三)完善ISDS機(jī)制的建議

ISDS機(jī)制總體符合中國(guó)的利益,并不代表中國(guó)在每一個(gè)ISDS仲裁案件中都處在優(yōu)勢(shì)地位。無論是從規(guī)則設(shè)計(jì)還是談判思路上,中國(guó)都應(yīng)該積極參與并引導(dǎo)投資仲裁改革的多邊討論,提高締約國(guó)政府在爭(zhēng)端解決程序中的作用,并提高中國(guó)籍仲裁員的任命概率,因此可以考慮的改革措施包括增加國(guó)際投資仲裁的制度化和科層化程度,并設(shè)定強(qiáng)制性的候任仲裁員名單。

1.創(chuàng)新公法化制度設(shè)計(jì)

(1)強(qiáng)制性仲裁員名冊(cè)。不同于國(guó)內(nèi)司法過程,國(guó)際司法的目標(biāo)并不僅僅限于做出法律正確性和一致性的裁決,還包括裁決的政治妥當(dāng)性,即裁決在多大程度上能夠?yàn)榫喖s國(guó)(尤其是大國(guó))所接受。僅就裁決一致性而言,基礎(chǔ)性實(shí)體規(guī)則的精細(xì)程度是一個(gè)影響因素,由誰來進(jìn)行解釋和適用是另外一個(gè)影響因素。ISDS仲裁裁決的不一致性,很大原因在于實(shí)體規(guī)則的抽象性。當(dāng)然,在實(shí)體規(guī)則不變的情況下,相比于特設(shè)性仲裁機(jī)構(gòu),由少數(shù)司法人員組成、可連選連任的常設(shè)機(jī)構(gòu)能夠較好地實(shí)現(xiàn)裁決的一致性。

然而,一致性的裁決并不一定是對(duì)中國(guó)最有利的裁決。對(duì)中國(guó)最有利的情形是,當(dāng)中國(guó)政府被訴時(shí),仲裁庭能夠偏向東道國(guó)。當(dāng)中國(guó)投資者起訴時(shí),仲裁庭能夠偏向投資者。實(shí)現(xiàn)這種目標(biāo)的關(guān)鍵在于掌握投資條約的解釋和適用權(quán),即中國(guó)要追求能夠?qū)嵸|(zhì)性地影響投資仲裁員的任命(及再任命)和懲戒。因此,強(qiáng)制性的候任仲裁員名單(糾紛當(dāng)事人只能從中任命仲裁庭成員)對(duì)中國(guó)有利。為了有效引導(dǎo)和規(guī)制仲裁員行為,候選仲裁員列表應(yīng)規(guī)定固定任期,可以連選連任,并且締約國(guó)有必要制定仲裁員行為守則,明確仲裁員的利益沖突事項(xiàng)。締約國(guó)可考慮設(shè)置專門委員會(huì),具體負(fù)責(zé)候選仲裁員列表的選任、任命和懲戒。

(2)透明度。一定程度上增加投資仲裁程序的透明度,符合當(dāng)前改革的總體趨勢(shì)和正當(dāng)性話語(yǔ),也契合處理行政關(guān)系的一般公法原則。然而,增加透明度可能會(huì)增加額外的仲裁成本,也可能降低當(dāng)事人和解的可能性,并且可能更有利于非政府組織活躍的發(fā)達(dá)國(guó)家。因此,在該問題上,中國(guó)可以原則上同意強(qiáng)化但操作策略上謹(jǐn)慎處理。以法庭之友(Amicus Curie)陳情為例,允許社會(huì)利益集團(tuán)參與投資仲裁程序也是增強(qiáng)投資仲裁正當(dāng)性的可用途徑之一。但從中國(guó)立場(chǎng)而言,法庭之友陳情的程度和范圍不宜過大。我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展程度不高,參與國(guó)際投資仲裁的意識(shí)和能力都不強(qiáng),投資糾紛的社會(huì)利益主要通過政府參與仲裁程序而實(shí)現(xiàn)。因此,開放法庭之友陳情,既增加仲裁成本,又徒增他國(guó)利益,目前于我國(guó)不利。我國(guó)可以在培植發(fā)展社會(huì)組織的同時(shí),逐步開放“法庭之友”的程序參與。

(3)上訴機(jī)構(gòu)。是否建立常設(shè)性上訴機(jī)構(gòu)是ISDS機(jī)制的層級(jí)設(shè)計(jì)問題,也是締約國(guó)對(duì)國(guó)際司法機(jī)構(gòu)的事后控制問題,即締約國(guó)是否通過個(gè)案審查方式確保仲裁庭裁決的法律正確性及其內(nèi)在的政治妥當(dāng)性。上訴機(jī)制的功能在于可以一定程度確保裁決的一致性。不難理解,有限數(shù)量的上訴庭成員的解釋波動(dòng)自然小于數(shù)百個(gè)仲裁庭成員的解讀,盡管這種一致性可能一致地偏向投資者,也可能一致地偏向東道國(guó),或者一致地偏向母國(guó)。這一方面取決于具體條約的實(shí)體規(guī)定,另一方面取決于進(jìn)行具體上訴審查的上訴庭成員。

至于上訴機(jī)制對(duì)哪些國(guó)家更有利,直觀答案是那些能夠任命上訴庭成員的國(guó)家。如果只考慮是否要建立上訴機(jī)制,而不是上訴啟動(dòng)權(quán)限、審查范圍和程序、決策方式、時(shí)限等具體設(shè)計(jì),那么答案應(yīng)取決于各國(guó)在上訴機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)與既有ISDS設(shè)計(jì)兩者之間的利益衡量。如果不考慮國(guó)內(nèi)因素,既有ISDS機(jī)制對(duì)具有發(fā)達(dá)法學(xué)教育和國(guó)際法律服務(wù)行業(yè)的國(guó)家是有利的。因?yàn)榇蟛糠种俨脝T群體都是具有歐美法律教育背景或工作經(jīng)歷的法律工作者。換言之,即便是在既有的ISDS機(jī)制設(shè)計(jì)下,歐美國(guó)家也提供了絕大多數(shù)的仲裁員。從這一點(diǎn)出發(fā),上訴機(jī)制的設(shè)計(jì)必定大大限縮上訴庭成員的數(shù)量和范圍,其任命程序必然同時(shí)考慮法律專業(yè)素養(yǎng)和地理代表性因素。兩相比較來看,特別是考慮到中國(guó)在國(guó)際投資與國(guó)際格局的總體分量,可以認(rèn)為,上訴機(jī)制的設(shè)置總體而言對(duì)中國(guó)有利,可以保障中國(guó)控制一定數(shù)量的仲裁員任命權(quán)。

五、中國(guó)應(yīng)積極推動(dòng)國(guó)際投資仲裁多邊改革

已如上述,堅(jiān)持并完善ISDS機(jī)制對(duì)中國(guó)有利,那么中國(guó)應(yīng)當(dāng)如何推動(dòng)國(guó)際投資仲裁進(jìn)一步改革呢?國(guó)際投資仲裁的正當(dāng)性爭(zhēng)議很大部分根源于實(shí)體條款的抽象性。然而,二戰(zhàn)以來的歷次綜合性多邊投資協(xié)定談判均無疾而終。有鑒于此,中國(guó)可以考慮采取程序先行、多邊優(yōu)先的改革路徑,積極參與和引導(dǎo)國(guó)際投資仲裁改革的多邊討論。

第一,先程序后實(shí)體,以ISDS程序改革引導(dǎo)實(shí)體規(guī)則統(tǒng)合。這也是聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)(United Nations Commission on International Trade Law,UNCITRAL)的談判思路。通過司法適用的一致性促成實(shí)體規(guī)則的共識(shí),只不過是把爭(zhēng)議焦點(diǎn)從談判階段推遲到裁判階段,而不是徹底解決各國(guó)的政策爭(zhēng)議。當(dāng)然,這并不意味著中國(guó)應(yīng)該拒絕參加多邊層面的ISDS程序改革談判。恰恰相反,正因?yàn)槎噙厡用娴某绦蚋母镎勁须y以達(dá)成對(duì)所有國(guó)家而言都是最優(yōu)的規(guī)則設(shè)計(jì),中國(guó)才應(yīng)該積極參與多邊談判,積極引導(dǎo)談判議程,從而推動(dòng)建立符合中國(guó)利益的改革方案,而不是消極靜待于我有利的設(shè)計(jì)方案從天而降。

第二,雙邊與多邊并行,在雙邊層面凝聚共識(shí),在多邊場(chǎng)合推廣倡議。這也正是歐盟和美國(guó)正在采取的思路。歐盟既在雙邊談判中堅(jiān)持國(guó)際投資法庭設(shè)計(jì),也在多邊場(chǎng)合積極推廣。美國(guó)則力主以雙邊談判為優(yōu)先,并在美墨加協(xié)定等場(chǎng)合推廣美國(guó)設(shè)計(jì)方案。然而,通過雙邊談判而實(shí)現(xiàn)的規(guī)則改革往往顧及締約雙方的關(guān)切,很難為系統(tǒng)性的投資仲裁改革問題提供一個(gè)普遍適用的方案。多邊規(guī)則設(shè)定則往往只能在利益趨同的國(guó)家之間進(jìn)行。如果在更大的范圍內(nèi)展開,往往只能探索設(shè)定比較柔性的義務(wù)。當(dāng)前,ICSID和UNCITRAL正在進(jìn)行投資仲裁程序性改革討論,能源憲章條約(Energy Charter Treaty,ECT)也正在進(jìn)行現(xiàn)代化進(jìn)程并力邀中國(guó)參加,中國(guó)可以考慮依托這些多邊平臺(tái),積極推出中國(guó)倡議和規(guī)則設(shè)計(jì),引導(dǎo)國(guó)際投資仲裁改革議程向著于我有利的方向發(fā)展。