深圳農民工子女教育基本服務供需研究

◎趙靜茹 王一森 余紅兵

根據深圳統(tǒng)計年鑒數據，2018年深圳常住非深戶籍人口847.97萬人，占常住人口比重65.1%，平均1.5人中就有1人是外來人口。作為人口結構嚴重倒掛的移民城市，深圳一直致力推進基本公共服務均等化，其中一個重要舉措就是促進基礎教育均衡化，使城市居民和農民工子女享有標準相同或者相近的中小學義務教育。從“十一五”時期開始，深圳逐步加大基礎教育投資，緩解教育資源緊張，放寬外來農民工子女入學條件，推動教育基本公共服務的均等化。隨后，《深圳市教育發(fā)展“十一五”規(guī)劃暨2020遠景目標》《深圳市關于加強和完善人口管理工作的若干意見》和《深圳市暫住人口子女接受義務教育管理辦法》等政策相繼出臺和實施，表明深圳基礎教育服務均等化逐步走向縱深[1]。

在“來了就是深圳人”的城市發(fā)展理念下，來深生活工作的農民工數量仍將持續(xù)增加，伴隨著隨遷子女學位需求也將不斷增加。深圳義務教育基本公共服務的缺口有多大、農民工子女在流入地的受教育情況如何、是否與戶籍家庭子女享有同等的受教育權和發(fā)展權等問題成為社會和政府的普遍關注熱點[2]。農民工子女在流入地享有均等化的教育機會，不僅與城鎮(zhèn)化與市民化進程密切相關，也關系到社會公平正義的維護。因此對農民工子女接受義務教育的情況進行研究，為教育決策提供參考資料與信息，是一項重要而迫切的工作。農民工市民化進程動態(tài)監(jiān)測調查是國家統(tǒng)計局的一項跟蹤性調查，本文利用深圳農民工市民化進程動態(tài)監(jiān)測調查中的510戶樣本數據，對深圳農民工子女受教育現(xiàn)狀進行數據挖掘分析，并合理評估農民工未隨遷子女來深入學的主觀意愿，測算未來義務教育學位的潛在供需缺口。

深圳農民工子女受教育情況現(xiàn)狀分析

1.有子女農民工與全體樣本的特征差異

調查樣本中，有子女的農民工占比為43.1%，有子女農民工和全體農民工情況對比如下（見表1）。

從性別來看，全體農民工男性占比60.8%，女性占比39.2%；從年齡結構來看，深圳農民工年齡結構偏年輕，45歲以下的農民工占到總數的80%以上，有學齡子女的農民工處于31-45歲的比例更高，這與生育年齡段相吻合；從文化程度上看，全體農民工初中及以下學歷占到了一半，有子女的農民工受教育程度比全體農民工略低，其中初中及以下的比重比全體農民工高7.4個百分點，高中及同等學歷的基本持平，大專及以上學歷的則低于全體農民工。從居住時長來看，有子女的農民工在深居住時間明顯更長，居住5年以上的占72.2%，比全體農民工高16.3個百分點。從收入水平看，有子女農民工要低于全體農民工，這與有子女農民工受教育水平相對較低、平均年齡相對較大有關。從就業(yè)狀況來看，有子女農民工自營比例（12.1%）比全體農民工（8.8%）略高。自營群體收入調查中，有子女的農民工月平均凈收入在6000元以上的比重比全體農民工低4.5個百分點；就業(yè)狀況為雇員的群體中，有子女農民工月平均收入在4000元以下的比重比全體農民工高3.7個百分點，在4000-5000元的比重低于全體農民工3.3個百分點，5000元以上的比重與全體農民工大致持平，略低于全體農民工0.4個百分點。

2.在深農民工子女受教育情況現(xiàn)狀分析

有子女的農民工中，子女隨遷占比為44.2%[3]，未隨遷占比為55.8%。從年齡結構看，隨遷子女的平均年齡為7.4歲，比未隨遷子女的平均年齡（8.4歲）小1.0歲。對比隨遷子女與未隨遷子女的年齡結構，3歲以下隨遷子女占比為19.7%，高出未隨遷子女6.8個百分點，說明父母更傾向于將年紀小的孩子帶在身邊。幼兒園年齡段3-6歲的隨遷子女占比為17.7%，比未隨遷子女占比低2.9個百分點，主要原因是由于深圳公立幼兒園資源稀缺，民辦幼兒園收費較高，加之農民工對幼兒園階段教育重視相對不足。小學階段6-12歲的隨遷子女占比為39.5%，比未隨遷子女高4.9個百分點；初中階段12-15歲的隨遷子女占比17.0%，比未隨遷子女高4.0個百分點；高中階段15歲以上隨遷子女占比為6.1%，比未隨遷子女低7.4個百分點（見圖1）。義務教育階段隨遷子女占比明顯高于未隨遷子女，說明深圳農民工父母更傾向于將孩子帶到深圳接受基礎義務教育。

（1）隨遷子女的教育狀態(tài)評價高。19.9%的家長對子女成長狀態(tài)表示非常滿意，58.9%表示比較滿意，20.6%表示一般，0.6%表示較差。問及子女在學校是否存在被歧視時，4.9%的家長表示不清楚，95.1%的家長表示不存在。在調研訪談中，多數家長均明確表示深圳基礎教育并未區(qū)別對待深圳戶籍和非深戶籍子女。對學校的師資條件進行評價時，表示非常滿意和比較滿意的家長分別占12.6%和56.3%，表示一般的占28.2%，認為不太滿意的占2.9%；對子女受教育狀態(tài)進行評價時，表示非常滿意和比較滿意的占比分別為4.3%和59.5%，表示一般的占34.8%，表示不太滿意的為1.4%?？傮w看，家長對子女在深教育的滿意度評價較高。

表1 調查對象的基本特征對比

圖1 隨遷子女與未隨遷子女年齡結構對比單位：%

（2）隨遷子女在深接受教育資源較好。在深隨遷子女中，91.5%與父母同住，7.1%隨父或母單方，還有1.4%借住在親戚家。學校類型以公辦為主，占60.2%，其次是有政府支持的民辦學校，占33.0%，其他民辦學校占6.8%。隨遷子女基本實現(xiàn)就近入學。問及上學單程時間時，15分鐘以內的占比最大，為60.2%；15-30分鐘占33.0%，住校占3.9%，30-60分鐘僅占2.9%。根據深圳民辦中小學學位補貼標準，2017年小學不超過每人每年7000元，初中不超過每人每年9000元。調查中，義務教育階段僅有14.5%的隨遷子女因戶口不在本地而需向學校交納贊助費等額外費用。其中，3.9%為入讀公立學校，平均繳納費用為500.0元；10.6%為入讀民辦學校，平均繳納費用為3837.5元。

學校義務教育資源供給與需求缺口測算

1.有隨遷與未隨遷子女農民工家庭差異因素分析

將農民工市民化動態(tài)監(jiān)測調查中涉及到的指標，按照隨遷子女農民工和未隨遷子女農民工兩組群體進行差異分析，測算這些指標在兩組群體間是否存在顯著差異。從結果可知，兩組群體間存在顯著差異的指標有居住面積、收入滿意度、工作滿意度、住房性質和權益受損五項指標。其中，居住面積、住房性質是客觀經濟因素的指標；收入滿意度、工作滿意度以及權益受損衡量農民工的主觀心理感受。從客觀經濟因素看，隨遷子女農民工月平均收入平均值比未隨遷子女農民工高出622.8元；隨遷子女農民工的住房面積比未隨遷子女農民工的住房面積多出15.8平方米，租賃私房的比例也更高。從心理因素看，工作滿意度、收入滿意度這兩項有關經濟心理狀態(tài)評判的指標差異明顯，未隨遷子女農民工的滿意度均高于隨遷子女，主要由于在深供養(yǎng)子女支出更大，從而容易對現(xiàn)有經濟狀況不滿意。

2.近三年農民工子女隨遷變化情況

近三年農民工市民化進程動態(tài)監(jiān)測數據顯示，深圳農民工隨遷子女比重先升后降：2015年深圳農民工隨遷子女占比為48.9%，其中義務教育階段隨遷子女占比為50.7%；2016年深圳農民工隨遷子女占比為48.9%，其中義務教育階段隨遷子女占比為52.5%；2017年深圳農民工隨遷子女占比為44.2%，其中義務教育階段隨遷子女占比為42.9%。從分年級段數據看，2015年小學義務教育階段隨遷子女占小學義務教育階段學生總體比例為54.1%，初中義務教育階段為37.0%；2016年小學義務教育階段隨遷子女占比為52.5%，初中義務教育階段為52.1%；2017年小學義務教育階段隨遷子女占比為47.0%，初中義務教育階段為35.0%?？梢?，小學義務教育階段，隨遷子女占比雖逐年略有下降，但總體保持在較穩(wěn)定區(qū)間；初中義務教育階段農民工子女隨遷占比變動則比較明顯。從近三年調查樣本中已婚農民工的居住情況看，集體宿舍居住率呈逐年上升趨勢，2015年集體宿舍居住率為28.1%，2016年為32.4%，2017年為33.9%。房租不斷上漲加大農民工居住成本，影響農民工的居住質量，也將抑制農民工子女隨遷深圳意愿。

3.未隨遷子女在深就學的潛在需求測算

根據2018年《深圳市人民政府關于印發(fā)非深戶籍子女接受義務教育管理辦法的通知》，父母雙方或一方持有具有使用功能的深圳經濟特區(qū)居住證、父母雙方或一方在我市連續(xù)居住滿1年且連續(xù)參加社會保險（養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險）滿1年的非深戶籍人員子女可申請積分入學。本文根據2017年農民工市民化進程動態(tài)監(jiān)測截面數據，對調查對象中符合這部分條件的未隨遷子女進行篩選，為測算潛在需求人群的必備條件。在符合這部分人群的基礎上，通過調查未隨遷子女來深意愿測算其潛在入學需求。

調查中，未隨遷子女未就學占比20.0%；幼兒園階段占比為18.9%；高中及同等學歷階段占比為7.0%；處在義務教育階段的占比為54.1%，小學階段占比為33.0%，初中階段占比為21.1%。義務教育分為小學和初中兩階段，兩階段未隨遷子女的就學需求有差別，文章分兩階段分別進行測算。

（1）小學階段測算。根據調查結果，符合有居住證、繳納一年及以上深圳職工醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險的家長中未隨遷子女占未隨遷子女總數的34.4%，其父母在深圳居住時間大部分都較長，居住時間超過5年的占到了71.4%，這部分未隨遷子女中沒來深圳就讀的原因分布如圖2所示。本文只考慮公立教育資源供需缺口，因此只將進不了公辦學校作為測算未隨遷子女潛在來深就讀人群，這部分人群占未隨遷子女總數的16.4%。

根據深圳市教育局2018年數據顯示，2018年幼兒園畢業(yè)生（升小一）數為223040人，預計可提供學位總數167954人，其中公辦101249人，民辦66705人，缺口為55086人。假設隨遷比例不變，根據問卷調查結果測算，小學階段深圳農民工未隨遷子女與隨遷子女的比例為1.13:1，未隨遷子女有來深就學意愿的占比為16.4%，來深就學意愿的潛在未隨遷子女數量與目前隨遷子女的比例為0.185:1。已知2018年非深戶籍幼兒園畢業(yè)生數151640人，則潛在小學未隨遷來深人數為28000人左右。

圖2 小學教育階段未隨遷子女未在深上學主要原因單位：%

圖3 初中階段未隨遷子女沒來深圳上學主要原因單位：%

（2）初中階段測算。根據調查結果，符合家長有居住證、繳納深圳職工醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險的未隨遷子女占未隨遷子女總數的23.1%，這部分未隨遷子女不來深上學主要原因如圖3所示，其中由于進不了公辦的比重為44.4%，初中階段未隨遷子女潛在來深就讀人群占到未隨遷子女總數的10.3%。初中階段深圳農民工未隨遷子女與隨遷子女的比例為1.86:1，來深就學意愿的潛在未隨遷子女數量與目前隨遷子女的比例為0.19:1。

根據深圳市教育局2018年數據資料顯示，2018年小學畢業(yè)生（升初一）數130007人，其中公辦78991人，民辦41549人，預計可提供學位總數120540人，缺口為9467人。已知2018年非深戶籍小學畢業(yè)生數96304人，潛在初中未隨遷來深人數為18300人左右。綜上，測算小學和初中未隨遷子女潛在來深需求人數為46300人左右，加上已知2018年深圳市已有缺口64553人，供需缺口共為11萬左右。

問題分析

1.公辦義務教育資源供求缺口較大

（1）財政壓力巨大。在現(xiàn)行義務教育經費投入體制下，農民工子女義務教育作為一種純公共產品，非戶籍務工人員子女的教育經費完全由流入地承擔，但是地方各級政府卻沒有相應的財政權限和能力來保證其實施[4]。

（2）建校用地資源緊張。隨著經濟社會快速發(fā)展，土地資源緊張，學校用地分配難，規(guī)劃涉及部門多，實際建設落實緩慢。按2017年深圳市預計建設30所學校，每所學校占地30畝的建設標準計算，全市每年需提供建校土地900畝；按本文農民工子女義務教育缺口200所學校計算，則最少需要提供6000畝，建設用地資源緊張矛盾比較突出。

（3）讀書“洼地效應”明顯。調研中，深圳對非戶籍子女義務教育就學門檻低，但學校建設與設備、師資等資源卻明顯高于周邊地區(qū)，吸引周邊城市有條件的非深圳務工子女就讀。隨著深圳教育軟硬條件不斷提高，讀書“洼地效應”會越來越明顯[5]。在教育資源有限的前提下，非在深務工子女來深入學數量越多，占用真正在深務工子女的受教育權利越多，但目前尚缺少有效方法來區(qū)分這部分人群。

建議

1.農民工在深生活壓力大，子女教育成本高

在深農民工子女教育當前面臨的難題中，“生活費用高”是首要原因選擇率為16.5%；義務教育階段子女未隨遷的原因中，“費用高”是首要原因選擇率為16.0%。調查數據顯示，在深農民工月收入平均數為5579.6元，中位數為5000元，對比2017年深圳月人均消費性支出3193元的數據與深圳房價、物價水平，農民工家庭每月基本少有結余。同時，深圳整體教育質量水平較高，大部分家長都會選擇課外輔導班。調查中，隨遷子女購買書籍或參加培訓班的比例達到97.4%，其中一年費用在5000元及以上的就占到18.9%。深圳各類輔導班的收費較高，農民工的薪酬承擔培訓費用較為吃力。

2.改革現(xiàn)行的義務教育經費投入體制，構建中央財政、省級財政、流入地財政與流出地財政對非戶籍人口子女義務教育經費的合理分擔機制

明確劃分流入地和流出地政府之間的財政投入及其他相關責任，實行非戶籍務工人員子女義務教育經費的均衡分擔制度，解決因戶籍制度造成的教育撥款固定性與人口流動性的矛盾[6]。全國各省級財政應根據義務教育學生流出情況，加大對流入地的專項財政轉移支付力度，通過發(fā)揮財政杠桿調節(jié)作用和運用財政轉移支付手段，減輕流入地過重的財政負擔。

3.把當地學校建設同城市建設發(fā)展規(guī)劃結合起來

以當地常住人口為基數調整學校布局，加強部門間協(xié)調，整合社會資源，加快新建和擴建學校速度，以增強接受非戶籍子女就近入學的能力[7]。在不斷加大義務教育學位供給力度的同時，根據深圳市教育資源承載能力，建立與學位供給基本相協(xié)調的公共教育服務政策，確保供需基本平衡。

4.積極引導農民工低收入群體收入持續(xù)合理增長

（1）繼續(xù)通過提高重點低收入群體工資水平、穩(wěn)步提高最低工資標準、合理調整機關事業(yè)單位人員工資等政策手段，正確引導勞動力市場形成符合產業(yè)結構和經濟社會發(fā)展水平的薪酬調整機制。

（2）進一步完善創(chuàng)業(yè)扶持政策，簡化辦事程序，優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境，充分調動和保障全民創(chuàng)業(yè)的熱情，以“創(chuàng)業(yè)”帶動“創(chuàng)收”，推動居民經營性收入持續(xù)增長。

（3）在全國統(tǒng)籌協(xié)調框架下，加快探索實施個人所得稅征收和抵扣方法制度，切實減輕中低收入、生活負擔大的群體稅費負擔，增加居民轉移凈收入。

注釋：

①農民工市民化進程動態(tài)監(jiān)測調查為抽樣調查，本文數據分析結果及測算僅基于510戶抽樣調查樣本；非深戶籍包括城市戶籍和農村戶籍人口，鑒于農民工市民化進程動態(tài)監(jiān)測調查樣本為農民工，因此本文的分析對象僅界定為深圳農民工，農民工的統(tǒng)計范疇略小于非深戶籍，但享受各種非深戶籍公共服務政策。