美國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)及啟示

◎袁明

政府購(gòu)買服務(wù)（PurchaseOfServiceContracting，POSC）是指政府將原來(lái)直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過(guò)撥款和公開(kāi)招標(biāo)的方式，交由具有資質(zhì)的企業(yè)或服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)完成，最后根據(jù)擇定者或中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量來(lái)支付服務(wù)費(fèi)[1]。一方面，政府購(gòu)買服務(wù)可以降低服務(wù)成本，提升服務(wù)傳輸質(zhì)量與服務(wù)效率[2]，又不至于過(guò)度擴(kuò)大政府的行政機(jī)構(gòu)規(guī)模；另一方面，這一模式通?？梢詫?shí)現(xiàn)社會(huì)組織資金穩(wěn)定，培育社會(huì)組織獨(dú)立性和自主性并幫助其建立聲譽(yù)和認(rèn)可，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的合法性。政府購(gòu)買服務(wù)日益成為當(dāng)代西方公共管理尤其是政府管理研究領(lǐng)域的主流，是目前許多國(guó)家應(yīng)對(duì)福利制度危機(jī)而進(jìn)行政府改革的主要內(nèi)容和世界各國(guó)政府治理的最重要工具之一[3]。但在實(shí)踐中政府購(gòu)買失敗的情況屢見(jiàn)不鮮，甚至出現(xiàn)“民營(yíng)化危機(jī)”。美國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的發(fā)展具有典型性，可以看作是這一政策工具在各國(guó)發(fā)展?fàn)顩r的縮影。考察其效果，有助于我們更加科學(xué)全面地認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)政府購(gòu)買服務(wù)制度，有效推進(jìn)我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)改革。

風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

1.美國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的基本情況

美國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)興起于20世紀(jì)60年代，經(jīng)過(guò)近50年的發(fā)展，美國(guó)已經(jīng)構(gòu)建起了較為完善的公共服務(wù)購(gòu)買體系，非營(yíng)利組織已成為美國(guó)重要的公共服務(wù)供應(yīng)者之一。1962年通過(guò)的《社會(huì)安全法案》系列修正案允許州政府向具備一定資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買特定的社會(huì)服務(wù)，成為美國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的開(kāi)端。隨后，美國(guó)又出臺(tái)了一系列法律和政策，極大地推動(dòng)了其發(fā)展，尤其是經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代的財(cái)政危機(jī)后，為減少政府財(cái)政支出、提高公共服務(wù)供給效率，美國(guó)政府大規(guī)模推行了民營(yíng)化及政府再造改革，探索出諸如公共服務(wù)合同外包、公私合作伙伴關(guān)系、部門整合式供給、地方間合作供給等替代性服務(wù)供給方式。到20世紀(jì)90年代，政府購(gòu)買服務(wù)已經(jīng)成為美國(guó)各級(jí)政府公共服務(wù)供給的普遍采用形式。

然而，在這之后，美國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)失敗案例逐漸增多，公共服務(wù)質(zhì)量下降、公共責(zé)任缺失和尋租腐敗等問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，促使政策制定者、實(shí)踐者及研究者開(kāi)始反思，這一政策在美國(guó)各地的發(fā)展也越發(fā)謹(jǐn)慎，公共服務(wù)供給變得更加理性和務(wù)實(shí)，政府回購(gòu)服務(wù)開(kāi)始成為新世紀(jì)以來(lái)歐美國(guó)家政府改革的新取向[4]。

2.美國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

（1）責(zé)任與公平風(fēng)險(xiǎn)。從理論上來(lái)講，政府購(gòu)買公共服務(wù)并不會(huì)降低政府的責(zé)任，但實(shí)踐中政府購(gòu)買服務(wù)未必存在公平競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)性的政府購(gòu)買服務(wù)行為未必帶來(lái)成本節(jié)約，而且也可能縮小政府公共責(zé)任，降低政府能力，造成公共責(zé)任的斷裂，引發(fā)社會(huì)問(wèn)題和民主風(fēng)險(xiǎn)。甚至出現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)社會(huì)團(tuán)體裹挾政府購(gòu)買超出基本公共服務(wù)范疇或者不符合公共利益的服務(wù)或產(chǎn)品的現(xiàn)象。另外，有些政府購(gòu)買公共服務(wù)行為只是實(shí)現(xiàn)了職能轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)變了自身對(duì)市場(chǎng)的壟斷，并未實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)效用最大化。政府購(gòu)買服務(wù)不易形成公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，緣于五個(gè)因素：一是私人收益較低，二是產(chǎn)出不容易測(cè)量，三是衡量周期長(zhǎng)、花費(fèi)時(shí)間多，四是產(chǎn)出無(wú)形，五是服務(wù)供應(yīng)商不足。

（2）社會(huì)組織異化風(fēng)險(xiǎn)。政府作為監(jiān)管者和資源提供者，其干預(yù)和影響可能會(huì)使社會(huì)組織過(guò)于依賴公共資源，導(dǎo)致組織目標(biāo)稀釋和合法性侵蝕，甚至淪為政府執(zhí)行公共政策的工具；還可能會(huì)對(duì)非營(yíng)利組織造成壓力，改變他們的內(nèi)部流程。如控制社會(huì)服務(wù)組織對(duì)項(xiàng)目和客戶的選擇，影響組織資源、問(wèn)題定義、組織結(jié)構(gòu)和內(nèi)部決策過(guò)程等。

（3）社會(huì)組織自主性風(fēng)險(xiǎn)。在政府購(gòu)買服務(wù)中保持非營(yíng)利組織的自主性是保證非營(yíng)利組織多元化收入來(lái)源和政府?dāng)U大參與社會(huì)服務(wù)的關(guān)鍵之一。但是，非營(yíng)利組織在追求政府支持時(shí)，可能會(huì)遵從主要利益相關(guān)者或資源提供者提出的要求，降低自主權(quán)。近年來(lái)，為了促進(jìn)資金來(lái)源的多元化，許多社會(huì)組織承接了越來(lái)越多的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目以減少組織的依賴性，其結(jié)果是社會(huì)組織的志愿性特點(diǎn)逐漸消失，變得越來(lái)越像企業(yè)[5][6]。另外一種傾向是社會(huì)組織的“準(zhǔn)政府化”。一些社會(huì)組織和政府關(guān)系密切，甚至是由作為購(gòu)買者的政府直接發(fā)起或倡導(dǎo)建立起來(lái)的，這一狀況導(dǎo)致了購(gòu)買行為的內(nèi)部化。社會(huì)組織往往會(huì)按照政府對(duì)于公共服務(wù)供給方資格以及服務(wù)模式的要求提供社會(huì)服務(wù)，隨時(shí)接受來(lái)自政府指派的任務(wù)，逐漸成為政府部門的延伸。

（4）腐敗風(fēng)險(xiǎn)。由于購(gòu)買合作過(guò)程復(fù)雜、信息不對(duì)稱及權(quán)力壟斷等，導(dǎo)致政府很可能在購(gòu)買過(guò)程中產(chǎn)生尋租等腐敗行為。政府在決定由誰(shuí)來(lái)承接項(xiàng)目時(shí)可能會(huì)利用其決策權(quán)力或所掌握的關(guān)鍵信息謀取私利，或者政府官員與非營(yíng)利組織進(jìn)行暗箱操作，以低廉價(jià)格獲得承包權(quán)后實(shí)行分紅。由于腐敗過(guò)程較為隱秘，也許無(wú)法準(zhǔn)確地衡量政府購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中腐敗風(fēng)險(xiǎn)存在的范圍和程度，但可以肯定的是，政府購(gòu)買服務(wù)的腐敗風(fēng)險(xiǎn)造成了惡劣的影響，限制了政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)行效果。

縱觀美國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)不難發(fā)現(xiàn)，政府購(gòu)買服務(wù)是創(chuàng)新，但并非是解決公共服務(wù)問(wèn)題的萬(wàn)靈藥，只有在滿足相應(yīng)制度條件的前提下，才能實(shí)現(xiàn)效率、民主、有效治理與政府責(zé)任的目標(biāo)。

啟示

我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越引起各界的關(guān)注和重視，但目前關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的探索和研究大部分都停留在直覺(jué)判斷和一般性描述上，缺乏實(shí)證數(shù)據(jù)和實(shí)證經(jīng)驗(yàn)的支撐。因此，設(shè)計(jì)和開(kāi)發(fā)適用于我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和防范體系意義重大。

近年來(lái)，黨和政府一直致力于改進(jìn)社會(huì)治理方式，財(cái)政部、民政部等國(guó)家職能部門紛紛出臺(tái)政府購(gòu)買服務(wù)相關(guān)政策舉措；地方政府也積極出臺(tái)政府購(gòu)買服務(wù)管理實(shí)施辦法。經(jīng)過(guò)近七年的運(yùn)行，我國(guó)的公共服務(wù)供給模式已經(jīng)初步進(jìn)入政府購(gòu)買服務(wù)時(shí)代，逐步形成了“政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”的格局。但是我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的制度安排還不夠系統(tǒng)，內(nèi)含可能的風(fēng)險(xiǎn)，如交易成本增加、服務(wù)對(duì)象瞄準(zhǔn)不清、腐敗和尋租現(xiàn)象、機(jī)構(gòu)喪失獨(dú)立性、目標(biāo)置換現(xiàn)象、社會(huì)組織能力問(wèn)題和社會(huì)公眾公共精神缺失等。因此，基于對(duì)美國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)及治理經(jīng)驗(yàn)的分析，我國(guó)在推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)中需要從四方面入手：

1.公共性和公益性是政府購(gòu)買服務(wù)的根本屬性，也是政府購(gòu)買服務(wù)的最終目的和歸宿

“公眾”不僅是政府購(gòu)買服務(wù)的消費(fèi)主體，也是非營(yíng)利組織設(shè)計(jì)項(xiàng)目獲得資金支持的必備條件，公眾有權(quán)利也有必要參與服務(wù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)和服務(wù)項(xiàng)目選擇，有責(zé)任對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)。但是，目前在政府購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中，購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目未能符合公眾需求、項(xiàng)目設(shè)計(jì)和評(píng)估中公眾參與不足以及部分非營(yíng)利組織忽視公共利益等諸多因素導(dǎo)致“公眾缺位”現(xiàn)象比較普遍，進(jìn)而引發(fā)“公共性流失”。建議進(jìn)一步提升公眾參與意識(shí)，拓展公眾參與渠道，建立健全政府購(gòu)買服務(wù)購(gòu)買和評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織的規(guī)范與管理，保障公共服務(wù)項(xiàng)目公益性和公共性，促進(jìn)社會(huì)公共利益實(shí)現(xiàn)和有效回應(yīng)公共需求。

2.政府購(gòu)買服務(wù)是政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的政策工具或治理工具

政府購(gòu)買服務(wù)是國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略，是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、重構(gòu)國(guó)家—社會(huì)關(guān)系、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，也是政府公共服務(wù)提供及公共責(zé)任履行的重要方式。政府購(gòu)買服務(wù)作為解決某一社會(huì)問(wèn)題或達(dá)成一定政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式，可以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給和社會(huì)福利轉(zhuǎn)化。因此，要進(jìn)一步優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，完善政府購(gòu)買服務(wù)法律法規(guī)，修訂和完善《政府采購(gòu)法》，厘清政府購(gòu)買邊界，提升購(gòu)買流程的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化程度，加強(qiáng)行政監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督，防止把工具異化為目的，把手段異化為目標(biāo)[7]。

3.正確處理政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系

我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)是在政府職能轉(zhuǎn)變、事業(yè)單位改革以及“小政府、大社會(huì)”的大背景下逐漸發(fā)展起來(lái)的，往往不是從服務(wù)成本、服務(wù)效率、政府績(jī)效及精準(zhǔn)服務(wù)等方面進(jìn)行考量，更多地是將其置于社會(huì)組織發(fā)展、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系重構(gòu)、事業(yè)單位改革的思維邏輯中。各級(jí)地方政府為了爭(zhēng)取橫向競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，出現(xiàn)了大量提供政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的現(xiàn)象，政府錯(cuò)位、越位和缺位問(wèn)題普遍，甚至有部分地方政府及其部門利用或虛構(gòu)政府購(gòu)買服務(wù)合同，將“政府購(gòu)買服務(wù)”當(dāng)作舉債融資的工具。部分非營(yíng)利組織抱著投機(jī)心理、試圖通過(guò)承接政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，大搞“圈錢運(yùn)動(dòng)”，甚至采用賄賂手段謀取暴利，政府與非營(yíng)利組織逐漸形成利益捆綁，極有可能引發(fā)政府信任危機(jī)。因此，要防止在政府購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中資本與權(quán)力結(jié)合，進(jìn)一步完善政社合作機(jī)制，規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)相關(guān)制度和程序，清晰政府與非營(yíng)利組織邊界，厘清政府與非營(yíng)利組織職能分工和角色定位，建立多方協(xié)同參與機(jī)制，構(gòu)建合法公正、平等協(xié)商、透明有效、合理有序的政社關(guān)系。

4.建立政府購(gòu)買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范體系

政府購(gòu)買服務(wù)作為一種新的制度，由于缺乏完善的制度條件和組織保障情況，在政府購(gòu)買服務(wù)的各個(gè)階段暗藏大量的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，而且不同性質(zhì)的承接主體所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)及后果也不同。因此，采取“標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)”來(lái)識(shí)別和防范購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)有失偏頗，且宏觀的指標(biāo)體系也不能從細(xì)節(jié)上針對(duì)我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)面臨的風(fēng)險(xiǎn)展開(kāi)深入地探索和研究。對(duì)此，有必要采取科學(xué)方法對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、評(píng)估和管理，有針對(duì)性地提出防范風(fēng)險(xiǎn)的制度安排，優(yōu)化政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制，提出有效的風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策，提升公共服務(wù)供給效能。在政府購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中，堅(jiān)持黨的正確領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，重塑風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值理念，營(yíng)造良好的政府購(gòu)買市場(chǎng)環(huán)境和購(gòu)買秩序，在重視政府購(gòu)買服務(wù)的同時(shí)關(guān)注政府回購(gòu)服務(wù)，減少或避免損失的發(fā)生。