論監(jiān)察制度對維護(hù)憲法權(quán)威的影響

摘? ? ? 要：國家監(jiān)察體制改革是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)?！稇椃ā纷鳛橹螄舶畹目傉鲁?，是法律的正當(dāng)性來源。以中國特色社會主義法治理論為理論基礎(chǔ)、基于《憲法》的監(jiān)察委員會條款和以《監(jiān)察法》為基本法、以監(jiān)察委員會和監(jiān)察權(quán)為核心內(nèi)容的監(jiān)察制度，將對憲法權(quán)威的維護(hù)產(chǎn)生積極影響?！侗O(jiān)察法》在制定依據(jù)和通過程序上體現(xiàn)尊重憲法。維護(hù)憲法權(quán)威是監(jiān)察委員會作為國家機(jī)關(guān)應(yīng)擔(dān)負(fù)的義務(wù)，也是其作為履行監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)應(yīng)履行的職能。監(jiān)察權(quán)具有特殊的政治性，對于監(jiān)察委員會維護(hù)憲法權(quán)威具有促進(jìn)作用。

關(guān)? 鍵? 詞：《監(jiān)察法》;憲法權(quán)威;監(jiān)察委員會;監(jiān)察權(quán)

中圖分類號：D922.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）08-0109-10

收稿日期：2019-06-25

作者簡介：王禎軍（1973—），男，遼寧大連人，遼寧師范大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士，研究方向?yàn)閼椃?、行政法、國際人權(quán)法。

基金項(xiàng)目：本文系2016年國家社科基金一般項(xiàng)目“公共安全視野下個人信息公法保護(hù)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：16BFX029;2018年度遼寧師范大學(xué)博士啟動項(xiàng)目“國家安全法治視域下克減權(quán)理論及規(guī)范設(shè)計(jì)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：BS2018W001。

2018年《憲法》修改實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察委員會入憲，為建立高效權(quán)威的監(jiān)察制度提供了憲法依據(jù)。全國人大隨后通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）主動實(shí)現(xiàn)相關(guān)內(nèi)容及表述與《中華人民共和國憲法修正案》（以下簡稱《憲法修正案》）的銜接和統(tǒng)一。監(jiān)察委員會入憲和《監(jiān)察法》的公布實(shí)施，固化了國家監(jiān)察體制改革的成果，標(biāo)志著廉政建設(shè)和反腐敗工作伴隨新監(jiān)察制度的建立向著法治化的目標(biāo)邁出重要一步?！皣冶O(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)”，[1]而《憲法》作為治國安邦的總章程，對國家治國理政各個方面作出根本性、全局性、穩(wěn)定性的頂層設(shè)計(jì)，確立維護(hù)憲法秩序的國家機(jī)構(gòu)體系和國家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式是其中的重要內(nèi)容。隨著“習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想”“健全社會主義法治”“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”等重要內(nèi)容的入憲，以不斷豐富完善的中國特色社會主義法治理論為理論基礎(chǔ)、基于《憲法》的監(jiān)察委員會條款和以《監(jiān)察法》為基本法、以監(jiān)察委員會和監(jiān)察權(quán)為核心內(nèi)容的監(jiān)察制度，在限制公權(quán)力方面無疑將發(fā)揮重要作用，必然會對以限制公權(quán)力為核心功能的憲法權(quán)威的維護(hù)產(chǎn)生積極影響，成為在新時代“將憲法實(shí)施提升到新的水平”的新的制度保障。

一、《監(jiān)察法》立法依據(jù)辨析

（一）法律的正當(dāng)性來源

在現(xiàn)代法治國家，法律是民意代表機(jī)關(guān)行使立法權(quán)的產(chǎn)物，而立法權(quán)是憲法賦予民意代表機(jī)關(guān)的權(quán)力。嚴(yán)格地說，法律是民意代表機(jī)關(guān)意志的體現(xiàn)。由于憲法是人民意志的體現(xiàn)，兩者在大多數(shù)情況下是一致的，但民意代表機(jī)關(guān)的意志并不能等同于人民的意志，“而民意基礎(chǔ)的高低實(shí)際上決定著法律文件的效力，甚至可以說是法律文件效力高低的唯一根據(jù)”。[2]“代議機(jī)關(guān)的立法如違反委任其行使代議權(quán)的根本法自當(dāng)歸于無效乃十分明確的一條原則。因此，違憲的立法自然不能使之生效。如否認(rèn)此理，則無異于說，代表的地位反高于所代表的主體，仆役反高于主人，人民的代表反高于人民本身”。[3]所以，法律在位階上只能在憲法之下，必須符合憲法的要求。此外，人民建立國家以及當(dāng)家作主管理國家的價值目的是保護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利，民意代表機(jī)關(guān)制定的法律必須符合人民的意志。為此，在形式上，法律制定的依據(jù)必須是人民所制定的憲法;在實(shí)質(zhì)上，法律的內(nèi)容和追求的價值必須與憲法相一致。因此，憲法是一切法律的正當(dāng)性基礎(chǔ)，依憲治國是依法治國的前提、核心，維護(hù)憲法權(quán)威是依法治國的應(yīng)有之義。

我國《憲法》“以法律的形式確認(rèn)了中國各族人民奮斗的成果”，①其第2條明確規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”?！耙婪ㄖ螄笔屈h領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，也是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的基本方式，即由黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定《憲法》，《憲法》賦予立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)，制定符合人民意志的法律，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！保ā稇椃ā返?條）因此，在《憲法》將“習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想”確認(rèn)為國家的指導(dǎo)思想，同時提出“健全社會主義法治”的要求后，“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”成為《憲法》確認(rèn)的全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)，“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”必然要求“使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)?！盵4]《憲法》第5條第3款規(guī)定“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”，《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第3條和第4條也明確規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則”“從國家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”。

（二）《監(jiān)察法》與憲法的關(guān)系

“重大改革于法有據(jù)”[5]的要求使得監(jiān)察體制改革必須在法治軌道上推進(jìn)，《監(jiān)察法》的制定成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然。然而，在2017年11月7日全國人大常委會正式公布的《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》（2017年6月第十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議稿，以下簡稱《監(jiān)察法（草案）》）中，作為表明立法目的和依據(jù)的第1條②中沒有出現(xiàn)“根據(jù)憲法制定本法”的表述。有學(xué)者判斷，“最初的想法或許是繞開憲法直接立法的”。[6]但正如筆者上文所述，無論根據(jù)法治理論還是實(shí)定法，立法必須以憲法為依據(jù)。且十八大以來，黨和國家一再強(qiáng)調(diào)“依法治國首先是依憲治國”。[7]十九大報告中更是首次在黨的文件中提出了“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。[8]《監(jiān)察法》作為全國人大制定的基本法律，其在制定依據(jù)上無論如何是避不開憲法的。十九大閉幕不久公布的《監(jiān)察法（草案）》之所以未明確表明“根據(jù)憲法制定本法”，恰恰是起草者們意識到《監(jiān)察法》的制定需要依據(jù)憲法。雖然2017年9月29日中央政治局會議決定成立中央修憲小組啟動憲法修改工作，但在當(dāng)時尚沒有確定憲法修改內(nèi)容的情況下，一方面為了盡快出臺《監(jiān)察法》滿足監(jiān)察體制改革法治化需要，另一方面，本次修改前的《憲法》第三章“國家機(jī)構(gòu)”中并沒有“監(jiān)察委員會”的內(nèi)容。也就是說，《監(jiān)察法（草案）》中有關(guān)“監(jiān)察委員會”的規(guī)定在《憲法》上確實(shí)沒有依據(jù)。在這種情況下如果將“根據(jù)憲法制定本法”寫進(jìn)《監(jiān)察法》第1條，對憲法權(quán)威、法制統(tǒng)一以及《監(jiān)察法》自身的合憲性都難免會造成不良影響。相形之下，在《憲法》未確立“監(jiān)察委員會”的前提下，《監(jiān)察法（草案）》沒有表明“根據(jù)憲法制定本法”，或許正反映了《監(jiān)察法（草案）》的起草者們顧及到憲法的權(quán)威，鑒于“草案稿”的性質(zhì)在技術(shù)上做出的一種權(quán)宜式的處理方法。當(dāng)然，畢竟國家監(jiān)察體制改革是黨中央決定進(jìn)行的一項(xiàng)事關(guān)全局的重大政治體制改革舉措?！侗O(jiān)察法》作為這一改革的重要成果，對人大制度這一國家根本政治制度做出了修改完善，改變了《憲法》規(guī)定的國家機(jī)構(gòu)體系，必須于憲有據(jù)。這既是《監(jiān)察法》自身正當(dāng)性和合法性的內(nèi)在需要，也是維護(hù)憲法權(quán)威的重要體現(xiàn)。盡管監(jiān)察體制改革先于憲法修改工作啟動，但全國人大及時接受黨中央修改憲法的建議和全國人大常委會關(guān)于憲法修改的提議，適時啟動憲法修改程序，在順序上采取了先審議通過《修正案》賦予監(jiān)察委員會憲法地位，①為隨后審議通過的《監(jiān)察法》提供了“根據(jù)憲法，制定本法”的憲法基礎(chǔ)，彰顯了憲法的權(quán)威。盡管《監(jiān)察法（草案）》在提交全國人大審議表決前幾易其稿，但最終全國人大通過的《監(jiān)察法》第1條明確表明“根據(jù)憲法，制定本法”，并明確將“維護(hù)憲法權(quán)威”②確立為監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要職能，要求“國家監(jiān)察工作嚴(yán)格遵照憲法和法律”③，充分說明《監(jiān)察法》是一部旨在尊崇和維護(hù)憲法權(quán)威的法，監(jiān)察委員會將嚴(yán)格在《憲法》和法律的框架內(nèi)履行監(jiān)察職能。

二、監(jiān)察委員會維護(hù)憲法權(quán)威的職能

（一）國家機(jī)關(guān)的憲法義務(wù)

“國家機(jī)關(guān)是構(gòu)成一個國家的國家機(jī)構(gòu)的具有獨(dú)立憲法地位和法律地位的具體單位”。[9]根據(jù)大陸法系“國家法人說”理論，國家是一種公法人，只有一個意志。為管理紛繁復(fù)雜的國家事務(wù)，國家成立了許多具有不同管理職能的國家機(jī)關(guān)，共同構(gòu)成了國家機(jī)構(gòu)體系。根據(jù)西方的“社會契約”和“人民主權(quán)”理論，“主權(quán)是公意的體現(xiàn)”，國家作為公法人的意志應(yīng)當(dāng)是公意的體現(xiàn)。為了實(shí)現(xiàn)“人民主權(quán)”，在國家機(jī)構(gòu)的組織和運(yùn)行上，洛克、孟德斯鳩等資產(chǎn)階級思想家關(guān)于“權(quán)力分立”的思想成為西方國家信奉的指導(dǎo)國家機(jī)構(gòu)建立的基本理論。但由于歷史、文化和國情的差異，各國貫徹這一原理的實(shí)踐并不相同。例如由于傳統(tǒng)上就表示出“對權(quán)力的不信任”、對法官的特別信任等特點(diǎn)，美國選擇了旨在實(shí)現(xiàn)國家機(jī)關(guān)之間“制約與平衡”的三權(quán)分立制度，但“實(shí)際上，美國的這一套是比較特別的，很多國家，包括西方國家也未必消受得起”。[10]“與美國不同，歐洲各國的權(quán)力分立狀況則另有一番風(fēng)景，以至于從嚴(yán)格意義上來說，我們很難將其稱為三權(quán)分立”，[11]如英國的議會內(nèi)閣制、法國確立的半總統(tǒng)半議會制等，但無論如何，各國都建立了適合本國國情的國家機(jī)構(gòu)體系。無論作何選擇，在法治國家，“一切國家機(jī)關(guān)，乃是為國家之目的而行使其權(quán)能的，故不能依自己之所欲，隨便行動，而須僅依適合于國家之目的的方法，以行使其權(quán)能，這是從國家機(jī)關(guān)的性質(zhì)而生之當(dāng)然的結(jié)果”。[12]憲法是治國安邦的總章程，國家機(jī)關(guān)的設(shè)立和權(quán)能均由憲法確認(rèn)，“適合于國家之目的的方法”自然是憲法設(shè)立國家機(jī)關(guān)的目的和授權(quán)其實(shí)現(xiàn)這一目的的方法，故“國家機(jī)關(guān)又有遵循憲法，法律，及其他一切國法以行使其權(quán)能的義務(wù)?！盵13]“遵守憲法義務(wù)是指忠于憲法，維護(hù)憲法尊嚴(yán)，保證憲法實(shí)施的義務(wù)”。[14]《憲法》的權(quán)威在于實(shí)施，國家機(jī)關(guān)履行遵守憲法的義務(wù)是憲法實(shí)施不可或缺的內(nèi)容，①它基于憲法規(guī)范的最高性而產(chǎn)生，是憲法保障制度正常運(yùn)行的重要條件，屬于“憲法自身保障”的重要內(nèi)容。有鑒于此，考慮到國家機(jī)關(guān)的職權(quán)在實(shí)踐中由具體的國家機(jī)關(guān)工作人員來行使，一些國家的憲法本文明確規(guī)定了國家機(jī)關(guān)或公職人員遵守憲法的義務(wù)，如1993年《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第15條第2款規(guī)定：“國家權(quán)力機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)、公職人員、公民及其團(tuán)體都必須遵守俄羅斯聯(lián)邦憲法與法律?！盵15]同時，該憲法還采取間接的方式規(guī)定了總統(tǒng)遵守憲法的義務(wù)，②并與美國、德國、韓國等國憲法一樣建立了憲法宣誓制度，明確國家機(jī)關(guān)需履行憲法義務(wù)（職責(zé)）。1946年《日本國憲法》第99條規(guī)定：“天皇或攝政以及國務(wù)大臣、國會議員、法官以及其他公務(wù)員均負(fù)有尊重和擁護(hù)本憲法的義務(wù)?！盵16]值得一提的是日本著名法學(xué)家高橋和之認(rèn)為，第99條規(guī)定的憲法遵守義務(wù)主體中未包括“國民”的理由是，如果國民侵犯他人的人權(quán)通常是對法律的違反，受國家權(quán)力的制裁。但權(quán)力的行使者違反憲法時，對其進(jìn)行制裁并不是一件容易的事情。因此，憲法上特別強(qiáng)調(diào)權(quán)力行使者的憲法尊重?fù)碜o(hù)義務(wù)。[17]可見，無論從自身的正當(dāng)性還是從保護(hù)公民基本權(quán)利的意義上說，國家機(jī)關(guān)肩負(fù)遵守憲法，維護(hù)憲法權(quán)威的義務(wù)。

“國家機(jī)構(gòu)在本質(zhì)上是為實(shí)現(xiàn)居于統(tǒng)治地位的階級實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治職能和任務(wù)服務(wù)的”。[18]我國是社會主義國家，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”的國情，決定了中國特色社會主義民主政治理論是構(gòu)建國家機(jī)構(gòu)體系的理論基礎(chǔ)。在“人民主權(quán)”理論基礎(chǔ)上結(jié)合無產(chǎn)階級革命實(shí)踐開創(chuàng)的“人民當(dāng)家作主”③理論，是馬克思主義在批判的基礎(chǔ)上對資產(chǎn)階級的“人民主權(quán)”理論取其精華、祛除糟粕發(fā)展而成的無產(chǎn)階級民主理論，成為社會主義民主政治的本質(zhì)和核心?！叭嗣癞?dāng)家作主”理論，一方面強(qiáng)調(diào)人民在國家中的主體地位，認(rèn)為“人民群眾是歷史的主人;人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動力”，[19]要“堅(jiān)持人民主體地位”;[20]另一方面強(qiáng)調(diào)人民當(dāng)家作主治理國家的基本方式是依法治國，即“把依法治國確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式”，[21]主張“人民是依法治國的主體和力量源泉”，[22]“必須堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由……”[23]同時，“人民當(dāng)家作主”理論還強(qiáng)調(diào)人民當(dāng)家作主的制度保障，認(rèn)為“人民代表大會制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排”，[24]“人民代表大會制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度”。[25]人民代表大會制度的內(nèi)涵包括國家的一切權(quán)力屬于人民;人民在民主普選的基礎(chǔ)上選舉出代表其利益和意志的代表，組成全國人民代表大會和地方各級人民代表大會作為行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān);人民代表大會對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督;各級人民代表大會產(chǎn)生向其負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督的同級其它國家機(jī)關(guān)，將人民委托的管理國家的權(quán)力賦予他們。“人民代表大會制度決定并構(gòu)建了以民主集中制為特征的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式和國家機(jī)構(gòu)體系”，[26]依據(jù)憲法，授權(quán)行使權(quán)力的國家機(jī)關(guān)不是國家權(quán)力的所有者，只是國家權(quán)力的行使者。從這一意義上說，盡管不同國家機(jī)關(guān)的職權(quán)不同，但所有國家機(jī)關(guān)履行職權(quán)的過程就是體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的過程，也是以制度的方式確保人民當(dāng)家作主管理國家的過程。因此，在人民代表大會制度的框架內(nèi)，國家機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上是受人民委托管理國家，最大化實(shí)現(xiàn)人民利益的法律實(shí)體。在人民代表大會制度下，國家機(jī)關(guān)作為國家權(quán)力的行使者，必須依照憲法和法律行使權(quán)力;作為人民權(quán)利的受托人，其存在的目的只能是為憲法的制定者——人民的利益服務(wù)，必須向人民的代表機(jī)關(guān)——人民代表大會負(fù)責(zé)。可見，人民代表大會制度框架內(nèi)的國家機(jī)關(guān)出于其自身的正當(dāng)性和合法性，負(fù)有遵守憲法、維護(hù)憲法權(quán)威的義務(wù)。2018年修改后的《憲法》對這一點(diǎn)做了進(jìn)一步明確，根據(jù)《憲法修正案》第40條的規(guī)定，凡經(jīng)各級人民代表大會及其常務(wù)委員會選舉或者決定任命的國家工作人員就職時應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定公開進(jìn)行憲法宣誓。宣誓誓詞強(qiáng)調(diào)宣誓人要“宣誓忠于中華人民共和國憲法，維護(hù)憲法權(quán)威，履行法定職責(zé)”，其目的就是要“促使國家工作人員樹立憲法意識、恪守憲法原則、弘揚(yáng)憲法精神、履行憲法使命，也有利于彰顯憲法權(quán)威，激勵和教育國家工作人員忠于憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法，加強(qiáng)憲法實(shí)施?！盵27]

（二）監(jiān)察委員會維護(hù)憲法權(quán)威的義務(wù)和職能

經(jīng)過2018年的修改，現(xiàn)行《憲法》第三章“國家機(jī)構(gòu)”中專門增加“監(jiān)察委員會”一節(jié)，為監(jiān)察委員會建立組織體系、履行職能職責(zé)、運(yùn)用相關(guān)權(quán)限、構(gòu)建相關(guān)制約機(jī)制、強(qiáng)化自我監(jiān)督提供了憲法依據(jù)?！氨O(jiān)察法是反腐敗國家立法，是一部對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律”。[28]以憲法為依據(jù)，以《監(jiān)察法》為基本法的監(jiān)察制度是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，監(jiān)察法律體系亦是以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的組成部分。根據(jù)國家機(jī)構(gòu)理論和人民當(dāng)家作主理論，憲法為監(jiān)察委員會的建立提供了正當(dāng)性，維護(hù)憲法權(quán)威就是監(jiān)察委員會維護(hù)其自身的正當(dāng)性，這一職能是監(jiān)察委員會作為憲法授權(quán)的人民的受托人身份所固有的。事實(shí)上，《憲法》序言最后一段規(guī)定——“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”——明確涵蓋了監(jiān)察委員會維護(hù)憲法權(quán)威的職責(zé)。憲法宣誓制度的確立進(jìn)一步明確監(jiān)察委員會主任應(yīng)“維護(hù)憲法權(quán)威”。此外，《立法法》還賦予了國家機(jī)關(guān)違憲審查要求權(quán)。①國家機(jī)關(guān)違憲審查要求權(quán)是指“沒有憲法解釋權(quán)和違憲審查權(quán)的國家機(jī)關(guān)為了行使憲法和法律賦予的權(quán)力或者為有效地履行憲法職責(zé)，當(dāng)需要對適用于具體案件的法律或應(yīng)當(dāng)由其根據(jù)憲法和法律決定某些重大問題時，因涉及到憲法條文的內(nèi)容以及憲法原則的理解而向有憲法解釋和違憲審查權(quán)的機(jī)關(guān)提出解釋和裁決”請求的權(quán)力。[29]從法理和邏輯上分析，國家監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)具有違憲審查要求權(quán)。②這一權(quán)力的設(shè)定實(shí)質(zhì)上既是對國家監(jiān)察委員會負(fù)有遵守憲法義務(wù)的確認(rèn)，也是促進(jìn)其遵守憲法義務(wù)、履行憲法職責(zé)的一種手段。

另外，維護(hù)憲法權(quán)威也是監(jiān)察委員會作為行使國家監(jiān)察職能專責(zé)機(jī)關(guān)的重要任務(wù)。限制公權(quán)力，保護(hù)人權(quán)是憲法的核心功能。在我國，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，所有行使國家公權(quán)力的國家機(jī)關(guān)都屬于“廣義政府”范疇。《監(jiān)察法》第3條和第5條規(guī)定，各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，對所有公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)，監(jiān)察委員會在開展監(jiān)察時必須嚴(yán)格遵照憲法和法律。因此，除了作為國家機(jī)關(guān)固有的維護(hù)憲法權(quán)威的義務(wù)外，監(jiān)察委員會作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，“監(jiān)督是監(jiān)察委員會的首要職責(zé)”，“國家監(jiān)察是對公權(quán)力最直接有效的監(jiān)督”，[30]實(shí)質(zhì)是限制公權(quán)力的濫用，與憲法限制公權(quán)力的核心功能相一致。由此，監(jiān)察委員會履行監(jiān)察職能，既是憲法限制公權(quán)力功能在監(jiān)察領(lǐng)域的延伸和具體化，也是《監(jiān)察法》在調(diào)整監(jiān)察關(guān)系方面對憲法的具體實(shí)施。監(jiān)察委員會嚴(yán)格履行監(jiān)察職能，就是促進(jìn)憲法實(shí)施，維護(hù)憲法權(quán)威。因此，監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)秉持“限制公權(quán)力，保障人權(quán)”的憲法精神，在法治軌道上推進(jìn)監(jiān)察工作。其重要體現(xiàn)就是監(jiān)察委員會履行監(jiān)察職能，應(yīng)確保公權(quán)力受到最大化的制約，人權(quán)得到最大化的保障。當(dāng)然，目前我國的立法技術(shù)也使得《監(jiān)察法》仍然面臨不斷完善的問題。監(jiān)察委員會既要履行好作為國家機(jī)關(guān)承擔(dān)的義務(wù)，又要履行好自身的監(jiān)察職能，“防止以改革和創(chuàng)新思維取代法治思維”，[31]確保對監(jiān)察措施的使用符合憲法精神。③

三、監(jiān)察權(quán)的政治屬性與監(jiān)察委員會對憲法權(quán)威的維護(hù)

（一）監(jiān)察權(quán)的政治性

在法治國家，任何法律制度的建立旨在建立一種法律秩序。任何法律制度所構(gòu)建的國家權(quán)力自然服務(wù)于法律秩序的構(gòu)建?！叭嗣袼鶑膶俚哪欠N國家權(quán)力不過是法律秩序的效力和實(shí)效?！盵32]由于國家是政治的統(tǒng)一體，如德國著名政治學(xué)家施密特所言，“國家概念以政治的概念為前提”，[33]國家權(quán)力不可避免地帶有政治的屬性。奧地利著名法學(xué)家凱爾森曾對國家權(quán)力的政治屬性做過詳盡的分析，他以組織和管理國家事務(wù)的行政權(quán)為例，認(rèn)為“行政權(quán)往往再分為兩個分立的職能，即所謂政治職能和所謂行政職能。有些旨在對行政進(jìn)行指揮并因而在政治上重要的行為，往往指政治職能?！薄斑@些行為也是執(zhí)行行為;一般法律規(guī)范也由這些行為做執(zhí)行。許多這些行為多半留交行政機(jī)關(guān)自由裁量。但是任何自由裁量都不能取消執(zhí)行權(quán)行為的執(zhí)法性質(zhì)。因此，就是最高行政機(jī)關(guān)的行政也是一般法律規(guī)范的行為。所以行政權(quán)之分為政府（政治）職能和行政職能，具有一種與其說是法學(xué)的倒不如說是政治的性質(zhì)?！盵34]國家權(quán)力在構(gòu)建法律秩序的過程中有效發(fā)揮作用，政治屬性所表現(xiàn)出的領(lǐng)導(dǎo)指揮作用必不可少。當(dāng)然，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)指揮作用的政治力量的行為也要受法律調(diào)整，是法律所規(guī)范調(diào)整的行為。

我國《憲法》第1條開宗明義規(guī)定“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。”2018年憲法修改進(jìn)一步明確“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。”應(yīng)當(dāng)說，憲法確立了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)是由黨的性質(zhì)決定的，是歷史和人民的選擇。[35]堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會主義事業(yè)的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系?！叭绻趸h的領(lǐng)導(dǎo)，甚至放棄黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的執(zhí)政地位就會丟失，中國特色社會主義性質(zhì)就會改變，中國人民接續(xù)奮斗取得的偉大成就也會毀于一旦?！盵36]根據(jù)國內(nèi)外政黨建設(shè)正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，“腐敗是社會毒瘤。如果任憑腐敗問題愈演愈烈，最終必然亡黨亡國”。[37]黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭必須提到關(guān)系黨和國家生死存亡的高度來認(rèn)識?；趯λ媾R的消極腐敗危險的尖銳性和嚴(yán)峻性的認(rèn)識，“以零容忍態(tài)度懲治腐敗是中國共產(chǎn)黨鮮明的政治立場”，[38]在全面依法治國進(jìn)程中，構(gòu)建強(qiáng)有力的反腐敗法律秩序是建設(shè)社會主義法治國家的應(yīng)有之義。建立監(jiān)察委員會，構(gòu)建監(jiān)察權(quán)自然是反腐敗法律秩序的效力和實(shí)效的體現(xiàn)。無論是從監(jiān)察權(quán)作為國家權(quán)力自身具有的政治和法律屬性，還是基于中國特色社會主義反腐敗事業(yè)的要求，監(jiān)察權(quán)固有的具有指揮領(lǐng)導(dǎo)的政治屬性必然表現(xiàn)為黨對反腐敗工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)。而由于“中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”，[39]加之反腐敗工作對于加強(qiáng)和堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的極端重要性，與其它國家權(quán)力不同的是，《監(jiān)察法》第2條突出強(qiáng)調(diào)了“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)”?！霸诒O(jiān)察法中進(jìn)一步規(guī)定黨對監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，具有特殊的政治意義，主要目的是旗幟鮮明的宣示黨的領(lǐng)導(dǎo)……有利于黨中央和地方各級黨委更加理直氣壯、名正言順地依法領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察委員會開展反腐敗等工作，扛起全面從嚴(yán)治黨和依法治國理政的政治責(zé)任”，[40]體現(xiàn)了加強(qiáng)黨對反腐敗工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的根本政治原則。監(jiān)察委員會作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，既是這一政治原則的體現(xiàn)，又是這一原則在反腐敗工作中得到貫徹的根本保證。

（二）監(jiān)察權(quán)對于監(jiān)察委員會維護(hù)憲法權(quán)威的促進(jìn)作用

為了解決長期以來反腐敗力量分散的問題，監(jiān)察體制改革后，行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職即預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量得到了整合。但是，監(jiān)察委員會依法行使的監(jiān)察權(quán)，不是行政監(jiān)察、反貪反腐、預(yù)防腐敗職能的簡單疊加，而是在黨的直接領(lǐng)導(dǎo)下，代表黨和國家對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。因?yàn)椤氨O(jiān)察委員會是與黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公的，監(jiān)察權(quán)實(shí)際上是由紀(jì)檢機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)共同行使的，只不過在國家治理領(lǐng)域，監(jiān)察權(quán)以國家監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的公權(quán)力的面目出現(xiàn)，而從本質(zhì)上來看，監(jiān)察權(quán)的設(shè)立服務(wù)于反腐敗工作的整體要求，監(jiān)察權(quán)是一個不可分割的權(quán)力整體?！盵41]基于監(jiān)察權(quán)自身擁有的政治和法律屬性，加之“合署辦公”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，在規(guī)范意義上，監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行應(yīng)對憲法權(quán)威的維護(hù)發(fā)揮積極的作用。一方面，作為國家權(quán)力的監(jiān)察權(quán)需要納入由憲法所確立的國家權(quán)力的運(yùn)行秩序中，表現(xiàn)為作為國家機(jī)關(guān)的國家監(jiān)察委員會依據(jù)憲法建立，維護(hù)憲法權(quán)威是其固有職能;另一方面，由于黨的意志和人民意志的一致性，憲法就是黨和人民共同意志的體現(xiàn)，既具有法律屬性，又具有鮮明的政治屬性。憲法確認(rèn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主的地位，維護(hù)憲法權(quán)威，就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威，是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)有之義。從這一意義上說，依憲執(zhí)政就是維護(hù)憲法權(quán)威的一種體現(xiàn)，而維護(hù)憲法權(quán)威就是維護(hù)黨的執(zhí)政地位，監(jiān)察權(quán)首先應(yīng)當(dāng)是維護(hù)憲法權(quán)威的國家權(quán)力。“依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政”，[42]監(jiān)察權(quán)內(nèi)涵的黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治屬性自然成為監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)格履行職能，維護(hù)憲法權(quán)威的根本保證。其次，與監(jiān)察委員會合署辦公的黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)的工作，代表了黨對反腐敗工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步體現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)的政治屬性。《中國共產(chǎn)黨黨章》規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，[43]明確了黨對反腐敗工作領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮也應(yīng)以憲法為根本遵循。根據(jù)憲法，行使公權(quán)力對國家事務(wù)進(jìn)行直接管理的主體是國家機(jī)關(guān)，這是體現(xiàn)和保障人民當(dāng)家作主的人民代表大會制度的制度安排。2018年修改后的《憲法》在第1條中明確“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，使“人民代表大會制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排”[44]在中國特色社會主義法治理論和制度層面有了更加明確的依據(jù)。由此可見，人民代表大會制度產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)在行使國家權(quán)力時必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。那么，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是否意味著黨可以直接行使國家權(quán)力？十九大報告明確指出：“要改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家”。[45]從邏輯上看，“有效治理國家”的前提必然是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而十八屆四中全會明確強(qiáng)調(diào)“依法治國，……是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國家長治久安?！盵46]可見，黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮也要遵循“法治是治國理政的基本方式”的要求，依法治國首先是依憲治國，黨的領(lǐng)導(dǎo)也要體現(xiàn)對憲法的尊重和維護(hù)?！暗忘h組織來說，它只能處理黨務(wù)，雖然執(zhí)政黨代表人民，但他本身不是憲法確定的公權(quán)力行使主體，不能直接行使公權(quán)力”，[47]因此，十九大報告提出：“在我國政治生活中，黨是居于領(lǐng)導(dǎo)地位的，加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，支持人大、政府、政協(xié)和法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作、發(fā)揮作用，這兩個方面是統(tǒng)一的”，[48]“支持”一詞的使用應(yīng)當(dāng)是考慮到了黨組織與國家機(jī)關(guān)憲法地位的不同，體現(xiàn)了對憲法的尊重。當(dāng)然，如何具體體現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)”和“支持”、“領(lǐng)導(dǎo)”和“支持”的效果如何保證監(jiān)察委員會既能有效監(jiān)督行使公權(quán)力的公職人員個體又不影響有關(guān)國家機(jī)關(guān)行使權(quán)力？同時，因?yàn)椤叭绻环N權(quán)力不遵守其界限，那么就會有損于其他權(quán)力”，[49]“領(lǐng)導(dǎo)”和“支持”下的監(jiān)察委員會的工作如何受到監(jiān)督，如何為監(jiān)察權(quán)的行使劃定界限，都應(yīng)是在法治的框架下“改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”需要解決的問題。無論如何，既然監(jiān)察體制改革法治化的進(jìn)程已經(jīng)開啟，“監(jiān)察委員會與黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公”必然表明黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)在現(xiàn)實(shí)上受到憲法和法律的約束，“如此將創(chuàng)設(shè)一種新型的黨政關(guān)系，也必將成為以憲法為核心推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國有機(jī)統(tǒng)一、依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的新路徑、新形式”，[50]對憲法權(quán)威的維護(hù)應(yīng)當(dāng)具有積極的促進(jìn)作用。

全面推進(jìn)依法治國對“將憲法實(shí)施提升到新的水平”的價值追求，連同執(zhí)政黨秉持法治思維對“重大改革于法有據(jù)”的政策要求，使《監(jiān)察法》自起草時就必須考慮與憲法的一致性?！侗O(jiān)察法》改變了《憲法》確立的國家機(jī)構(gòu)體系，必須由《憲法》賦予其正當(dāng)性?！案鶕?jù)憲法制定本法”在條文中從無到有的變化，《監(jiān)察法》以令全社會廣泛關(guān)注的方式宣示了對憲法權(quán)威的尊重。監(jiān)察委員會作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是限制公權(quán)力的濫用，是憲法核心功能的體現(xiàn)。監(jiān)察委員會履行監(jiān)察職能，既是憲法限制公權(quán)力功能在監(jiān)察領(lǐng)域的延伸和具體化，也是《監(jiān)察法》在調(diào)整監(jiān)察關(guān)系方面對憲法的具體實(shí)施。在我國，歷史和人民的選擇確立了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，反腐敗是關(guān)系黨興廢存亡的重大問題，我國的反腐實(shí)踐亦充分證明反腐敗工作必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)方能取得成效?；谥袊厣鐣髁x反腐敗事業(yè)的要求，監(jiān)察權(quán)固有的指揮領(lǐng)導(dǎo)的政治屬性必然表現(xiàn)為黨對反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)。監(jiān)察權(quán)的政治屬性也必然成為監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)格履行職能、維護(hù)憲法權(quán)威的根本保證。監(jiān)察委員會與黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公的工作機(jī)制是監(jiān)察權(quán)政治屬性的具體體現(xiàn)，彰顯了黨對反腐敗工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮也要遵循“法治是治國理政的基本方式”的要求，尊重和維護(hù)憲法權(quán)威。當(dāng)然，新的監(jiān)察制度在實(shí)施過程中必然會面臨諸多前所未有的問題，需要在制度實(shí)施過程中探索解決之策，不斷地加以完善，確保其充分發(fā)揮制度設(shè)計(jì)的目的和功能。如此，作為監(jiān)察體制改革法治化成果的監(jiān)察制度才能對憲法權(quán)威的維護(hù)產(chǎn)生更加積極的影響。

【參考文獻(xiàn)】

[1]全國人大常委會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定[J].中國人大雜志，2017，（1）.

[2]胡錦光.對法律的違憲審查[J].北方法學(xué)，2007，（2）.

[3]（美）漢密爾頓等.聯(lián)邦黨人文集[M].程逢如等譯.北京：商務(wù)印書館，2013.

[4][5][20][21][22][23][25][46]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定（N）.人民日報，2014-10-29（1）.

[6]監(jiān)察法研究第一人秦前紅教授最新演講監(jiān)察法若干重要問題[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/239757268_671251，2018-07-08.

[7][42]習(xí)近平.在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話[R].習(xí)近平談治國理政[M].北京：外文出版社有限責(zé)任公司，2015.

[8][24][39][44][45][48]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017.

[9][18]胡錦光，韓大元.中國憲法[M].北京：法律出版社，2007.

[10][11]林來梵.憲法學(xué)講義[M].北京：法律出版社，2015.

[12][13]（日）美濃部達(dá)吉.憲法學(xué)原理[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2003.

[14][17]韓大元，林來梵，鄭賢君.憲法學(xué)專題研究[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2008.

[15]《世界各國憲法》編輯委員會.世界各國憲法——?dú)W洲卷[M].北京：中國檢察出版社，2012.

[16]《世界各國憲法》編輯委員會.世界各國憲法——亞洲卷[M].北京：中國檢察出版社，2012.

[19]中共中央毛澤東選集出版委員會.毛澤東選集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1951.

[26][50]劉小妹.人大制度下的國家監(jiān)督體制與監(jiān)察機(jī)制[J].政法論壇，2018，（5）.

[27]王晨.關(guān)于中華人民共和國憲法修正案（草案）的說明（摘要）[EB/OL].http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-03/06/content_2042586.htm，2018-03-06.

[28]新華社記者、人民日報記者.反腐敗工作法治化的重要里程碑——中華人民共和國監(jiān)察法立法紀(jì)實(shí)[N].人民日報， 2018-03-22（08）.

[29]朱?；荩瑒⒛玖?論我國人民法院的憲法解釋和違憲審查提請權(quán)——以立法法第九十條的規(guī)定為視角[J].法學(xué)評論，2013，（3）.

[30][40]中共中央紀(jì)律檢查委員會法規(guī)室、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室.中華人民共和國監(jiān)察法學(xué)習(xí)問答[M].北京：中國方正出版社，2018.

[31]史風(fēng)林.行政管理體制創(chuàng)新的法治困境與維度[J].行政法學(xué)研究，2015，（5）.

[32][34]（奧）凱爾森.法與國家的一般理論[M].沈宗靈譯.北京：商務(wù)印書館，2014.

[33]（德）施密特.政治的概念[M].劉宗坤等譯.上海：世紀(jì)出版集團(tuán) 上海人民出版社，2015.

[35][36]中共中央宣傳部.習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想三十講[M].北京：學(xué)習(xí)出版社，2018.

[37]習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2015.

[38]李建國.關(guān)于中華人民共和國監(jiān)察法（草案）的說明（N）.人民日報，2018-03-14（5）.

[41]莫紀(jì)宏.國家監(jiān)察體制改革要注重對監(jiān)察權(quán)性質(zhì)的研究[J].中州學(xué)刊，2018，（4）.

[43]中國共產(chǎn)黨黨章[M].北京：人民出版社，2017.

[47]秦前紅、陳家勛.黨政合署合并改革若干問題研究[J].華東政法大學(xué)學(xué)報，2018，（4）.

[49]（德）奧托·邁耶.德國行政法[M].劉飛譯.北京：商務(wù)印書館，2002.

（責(zé)任編輯：王秀艷）