我國長期護理保險制度建設(shè)中的政府責(zé)任研究

李林 任曉雅

關(guān)? 鍵? 詞：長期護理保險;政府責(zé)任;老齡化;失能群體

中圖分類號：F842.4? ? ? 文獻標(biāo)識碼：A? ? ? ?文章編號：2096-2517（2019）04-0053-10

DOI：10.16620/j.cnki.jrjy.2019.04.006

由于現(xiàn)階段我國人口老齡化日益加劇，家庭結(jié)構(gòu)呈小型化趨勢明顯，我國開始提出要逐步探索建立長期護理保險制度。探索建立長期護理保險制度能夠有效降低我國老齡化風(fēng)險問題，起到社會共濟的作用，是建設(shè)中國特色社會保障體系的重要組成部分。逐漸增多的失能群體和對于長期護理的剛性需求， 給我國政府財政造成了較大的壓力。我國政府在長期護理保險制度發(fā)展過程中扮演著重要的角色，因此明確其在長期護理保險制度建設(shè)中的責(zé)任是非常必要的，界定好中央政府和地方政府在長期護理保險制度中的職責(zé)，有利于我國長期護理保險制度的有效推進。

一、研究綜述

目前我國長期護理保險制度建設(shè)仍處于起步階段， 國家并未提供相應(yīng)的法律制度給予保障。對此，我國已有部分學(xué)者對該制度進行了研究。

關(guān)于長期護理定義方面的研究。戴衛(wèi)東（2016）認為長期護理是針對自身患有慢性疾病或傷殘的失能及半失能群體，為其提供長期基本醫(yī)療和日常生活服務(wù)來實現(xiàn)獨立生活的總稱[1]。荊濤（2015）認為長期護理是由于生活中發(fā)生的事件導(dǎo)致身體或精神受到傷害而處于失能或半失能狀態(tài)的個人，需要他人在醫(yī)療和生活等方面進行長期的照護[2]。從以上學(xué)者的解釋來看，長期護理既不同于養(yǎng)老服務(wù)

也不同于醫(yī)療服務(wù)，是介于兩者之間的，是為失能半失能群體提供保持其身心健康的照料服務(wù)。

關(guān)于長期護理保險制度現(xiàn)狀方面的研究。梁譽（2014） 認為由于我國長期護理保險缺乏必要的政策導(dǎo)向和發(fā)展理念，因此需要政府制定出科學(xué)的政策以及正確的發(fā)展理念，以利于我國長期護理保險體系的建設(shè)[3]。孫亞男等（2015）認為我國老年護理存在的主要問題在于缺乏專業(yè)的護理人員，需要政府加大對專業(yè)人員的資金和培訓(xùn)支持，提高其積極性[4]。

關(guān)于長期護理保險制度責(zé)任主體方面的研究。張舉國（2017）認為在我國長期護理保險制度建設(shè)過程中，政府具有不可推脫的作用，政府應(yīng)通過實施加強頂層設(shè)計和財政責(zé)任、引入商業(yè)保險公司、調(diào)整養(yǎng)老金繳費結(jié)構(gòu)等措施來促進長期護理保險制度的健康發(fā)展[5]。涂愛仙（2016）認為造成失能群體長期護理供需失衡的原因在一定程度上是政府責(zé)任的缺失。長期護理保險制度的責(zé)任主體應(yīng)是多元的，政府應(yīng)在長期護理保險制度中起主導(dǎo)作用[6]。

通過以上學(xué)者的研究來看，現(xiàn)階段我國長期護理保險制度的發(fā)展仍存在一定的阻礙，其中包括缺乏專門的法律法規(guī)及配套措施、缺少專業(yè)的護理人才等問題。對此，要明確政府的職能，科學(xué)劃分中央政府和地方政府之間的責(zé)任，解決長期護理保險在發(fā)展過程中遇到的問題，切實保障我國國民的身心健康。

二、 我國長期護理保險制度建設(shè)中的政府責(zé)任界定

我國對于長期護理保險制度的探索需要政府的積極配合，同時也意味著政府應(yīng)該承擔(dān)更多的責(zé)任。我國長期護理保險制度的政府責(zé)任主要包括政策責(zé)任、財政責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任和供給責(zé)任。

（一）政策責(zé)任

我國長期護理保險制度的發(fā)展離不開政府，需要中央政府和地方政府的共同努力。政府在長期護理保險制度運行過程中所承擔(dān)的政策責(zé)任主要包括兩個方面：

一方面是由中央政府承擔(dān)的頂層設(shè)計責(zé)任。第一，中央政府負責(zé)對長期護理保險制度進行頂層設(shè)計，合理規(guī)劃長期護理保險制度的政策層面，明確規(guī)定長期護理保險制度各方面的內(nèi)容， 如覆蓋范圍、給付條件及待遇水平等。第二，中央政府通過出臺專門的護理保險法律法規(guī)使制度法制化、 規(guī)范化，使長期護理保險制度能夠在法律允許的條件下有效實施。

另一方面是由地方政府承擔(dān)的政策落實責(zé)任。當(dāng)前我國長期護理保險制度是以試點的形式在全國開展進行，由中央政府負責(zé)制定宏觀層面的長期護理保險制度的法律法規(guī)，各試點城市的地方政府是按照上級政府的指示，依據(jù)自身省情因地制宜出臺相應(yīng)的政策文件， 并合理劃分各部門職責(zé)，保證政策的落實。如青島市所發(fā)布的《青島市長期護理保險暫行辦法》中提到，不同的部門在制度運行過程中承擔(dān)不同的責(zé)任：該市的人社部門負責(zé)制度的組織實施和監(jiān)督管理工作，社保經(jīng)辦機構(gòu)負責(zé)保險資金的籌集與給付工作，財政部門負責(zé)資金保障和監(jiān)管工作等①。

（二）財政責(zé)任

長期護理保險制度的發(fā)展需要我國政府大量財政資金作支撐，政府所承擔(dān)的財政責(zé)任根據(jù)層級的不同劃分成中央財政責(zé)任和地方財政責(zé)任，還需要合理劃分不同層級政府的投入比例。

中央政府承擔(dān)的財政責(zé)任主要是提供財政支持和進行財政預(yù)算安排。一方面是中央政府向地方政府提供財政資金補貼。通過中央政府設(shè)立的專項資金下?lián)芙o進行試點的地方政府，為其提供可靠的資金保障，保證制度的穩(wěn)定發(fā)展。另一方面是中央政府進行財政預(yù)算。政府通過財政部把長期護理資金納入到當(dāng)年的財政預(yù)算并對該資金的收支情況進行監(jiān)管，防止出現(xiàn)資金挪用、盜用的現(xiàn)象，從而實現(xiàn)經(jīng)濟利益和社會價值的最大化。

地方政府承擔(dān)的財政責(zé)任主要是給予財政補貼和提供稅收優(yōu)惠政策。地方政府為提供護理服務(wù)的機構(gòu)給予一定的財政補貼， 為其緩解資金壓力，保證機構(gòu)有能力承擔(dān)對失能群體的照護。 同時，政府也有責(zé)任向存在經(jīng)濟困難的失能群體給予一定的財政補助，保障其基本生活。此外，地方政府對承擔(dān)長期護理保險制度建設(shè)的組織及護理機構(gòu)實施一系列的稅收優(yōu)惠措施，對其進行稅負減免，從而提高參與部門的積極性，以此吸引更多企業(yè)投身于我國長期護理保險制度建設(shè)過程中。

（三）監(jiān)管責(zé)任

政府具有對長期護理保險制度的監(jiān)督管理責(zé)任，依法對其事務(wù)運行、資金運營及護理服務(wù)等方面進行監(jiān)督管理，從而體現(xiàn)出政府參與社會管理的責(zé)任，保證了長期護理保險制度的平穩(wěn)運行。

中央政府層面的監(jiān)管責(zé)任主要是對長期護理保險制度進行整體的監(jiān)控。中央政府通過建立相對獨立的護理保險監(jiān)管機構(gòu)，依法監(jiān)督管理各部門關(guān)于護理保險事務(wù)的運行情況，有效把握各部門具體實施動態(tài)。 特別是對護理保險基金的監(jiān)管，明確對其基金來源、 給付標(biāo)準(zhǔn)和投資運營狀況的監(jiān)管，確保在安全有效運行的基礎(chǔ)上，努力實現(xiàn)護理保險基金的保值增值。

地方政府層面的監(jiān)管責(zé)任主要是對長期護理保險實行內(nèi)部監(jiān)督與審查。同中央政府實行整體的監(jiān)督管理之外，地方政府自身也要確保對地方長期護理保險試點進行內(nèi)部監(jiān)管，如對長期護理保險服務(wù)層面進行管理監(jiān)督。一方面是對提供護理服務(wù)方面進行管理，主要是對護理機構(gòu)的運營資格、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行監(jiān)督，對護理服務(wù)人員所具備的專業(yè)技能、提供的服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量進行監(jiān)督，從而保證該制度的良性運行;另一方面是對護理保險經(jīng)辦服務(wù)人員進行監(jiān)督管理，包括經(jīng)辦服務(wù)人員的服務(wù)質(zhì)量、道德規(guī)范、資格審核及專業(yè)培訓(xùn)等方面。

（四）供給責(zé)任

政府作為社會保障制度的最終責(zé)任主體，對于長期護理保險制度的建設(shè)，政府有必要承擔(dān)起配套制度供給責(zé)任和護理服務(wù)供給責(zé)任。

對于中央政府來說，除了建立健全長期護理保險制度體系以外，提供完善的配套制度也是保證高效運行的關(guān)鍵一環(huán)。由于長期護理保險制度建設(shè)涉及的內(nèi)容較多，政府需通過政策引導(dǎo)和財政支持等方式，實現(xiàn)人社、財政等多部門之間的有效聯(lián)動，保證長期護理保險事業(yè)的順利開展。

地方政府承擔(dān)的供給責(zé)任是為長期護理保險的建設(shè)提供多種形式的護理服務(wù)和吸引社會各界力量投入到護理保險事業(yè)中。首先，為失能群體提供專門的護理機構(gòu)，政府有責(zé)任給予一定的資金和政策來促進護理服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)，從而保障失能群體的基本生活。其次，在試點地區(qū)建設(shè)護理機構(gòu)的基礎(chǔ)上，實施多種形式的護理服務(wù)方式，如居家護理、養(yǎng)老機構(gòu)護理、醫(yī)院護理等。面對長期護理保險的剛性需求，政府有必要吸引更多的醫(yī)護人員參與到長期護理保險建設(shè)過程中來，同時保證醫(yī)護人員的服務(wù)質(zhì)量和護理水平，提高我國失能群體的生活質(zhì)量， 從而實現(xiàn)我國長期護理保險的供需平衡。最后，政府通過宣傳、實施稅收優(yōu)惠政策等吸引社會各部門參與到長期護理保險制度建設(shè)中來，實現(xiàn)供給主體多元化。

三、 我國試點地區(qū)長期護理保險制度建設(shè)中政府責(zé)任實施現(xiàn)狀

為推動我國長期護理保險制度的快速發(fā)展，我國人力資源社會保障部辦公廳出臺了《關(guān)于長期護理保險制度試點的指導(dǎo)意見》， 并規(guī)定通過試點的方式在全國15個城市展開探索①。據(jù)人力資源和社會保障部數(shù)據(jù)顯示，到2017年末，我國參加長期護理保險的人數(shù)為4400余萬人， 當(dāng)年受益人數(shù)已超過7.5萬人，人均支付金額為7600余元，且護理保險基金支付比例也已超過70%②。該數(shù)據(jù)表明我國

的長期護理保險制度已實現(xiàn)了較為明顯的保障功能，各試點地區(qū)的政府在長期護理保險制度運行過程中發(fā)揮了顯著作用。

（一）各地政府探索設(shè)計長期護理保險制度的基本政策

各試點地區(qū)政府在發(fā)展長期護理保險制度的過程中，重點設(shè)計與規(guī)范長期護理保險制度。對此，各地區(qū)政府分別根據(jù)自身特點出臺了具有一定法律效力的試點辦法或?qū)嵤┮庖姡ㄒ姳?）。例如，青島市是我國最早實施長期護理保險制度的城市， 早在2006年就開始探索長期護理保險制度，而后在2012年出臺了《關(guān)于建立長期醫(yī)療護理保險制度的意見（試行）》。經(jīng)過探索，青島市政府在2018年印發(fā)了《青島市長期護理保險暫行辦法》，率先創(chuàng)新實施“全人全責(zé)”新型照護服務(wù)模式，重點保障完全失能人員和重度失智人員，這意味著青島市將建立完整意義上的長期護理保險制度①。 長春市政府則是針對失能、 半失能老人群體頒布了《關(guān)于建立失能人員醫(yī)療照護保險制度的意見》， 該意見規(guī)定享受護理待遇的人群必須入住定點護理機構(gòu)進行集中式照護，以此來保障失能老人群體的基本生活②。承德市作為河北省首個國家級試點，制定了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工長期護理保險制度的實施意見（試行）》，于2017年7月正式實施長期護理保險制度。該制度的覆蓋范圍為全市城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險的所有參保人員，參保人數(shù)約為19萬人，其中符合待遇標(biāo)準(zhǔn)的人數(shù)約為2000人， 均為重度失能人員③。 以上所介紹的三個城市政府所發(fā)揮的制度設(shè)計與規(guī)范責(zé)任都使該地區(qū)的醫(yī)療護理水平有所提高。

（二）政府通過財政責(zé)任及多渠道籌集資金保障長期護理保險制度可持續(xù)發(fā)展

我國長期護理保險制度的健康運行在于基金的可持續(xù)發(fā)展， 政府重視通過發(fā)揮其財政責(zé)任，確保有充足的資金來實現(xiàn)長期護理保險制度的發(fā)展。根據(jù)我國試點地區(qū)所出臺的政策來看，大部分地區(qū)的長期護理保險基金主要來源于醫(yī)保統(tǒng)籌基金的劃撥。青島市職工護理保險資金主要來源于醫(yī)療保險基金劃撥、醫(yī)保個人賬戶代扣以及政府提供的財

政補貼。長春市醫(yī)療照護資金一方面是通過劃撥一次性啟動資金，從歷年結(jié)余的醫(yī)療保險基金中一次性劃撥10%來作為啟動資金; 另一方面是通過個人賬戶進行籌集，其中城鎮(zhèn)職工醫(yī)療照護保險基金是從職工醫(yī)保個人賬戶中劃撥0.2%， 統(tǒng)籌基金劃撥0.3%; 城鄉(xiāng)居民醫(yī)療護理保險基金是由從城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金中劃轉(zhuǎn)出來的每人每年30元所組成的。 用人單位和其職工不需要單獨繳費。而承德市的長期護理保險基金的籌集不僅包括醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金劃撥的部分，還包括個人繳費和政府提供的財政補貼。在需要繳納的參保人員上一年度工資總額的0.4%中，由個人承擔(dān)0.15%，政府財政補助0.05%，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金承擔(dān)0.2%[7]。

根據(jù)試點地區(qū)發(fā)布的政策文件來看，各試點地區(qū)長期護理保險資金籌集方式仍存在較大差異，根據(jù)表2可知，試點地區(qū)的資金來源主要分為四種渠道：一是以上海、上饒、成都為代表的主要依靠醫(yī)保統(tǒng)籌基金劃撥、個人和單位共同繳費的方式來籌集資金;二是以安慶和齊齊哈爾為代表的依靠醫(yī)保統(tǒng)籌金劃轉(zhuǎn)和個人繳費;三是全部依靠醫(yī)保統(tǒng)籌基金劃轉(zhuǎn)，而不需要個人和單位進行繳費，包括青島、長春、廣州等城市;四是主要來源于醫(yī)?；饎澽D(zhuǎn)、個人繳費及政府提供財政補貼，如南通、承德、蘇州等城市。

（三）政府重視長期護理保險的監(jiān)管

監(jiān)管責(zé)任是我國長期護理保險制度運行過程中政府需要履行的關(guān)鍵責(zé)任，能夠有效保證長期護理保險基金安全運營及其制度穩(wěn)健運行。青島市政府建立了一套完善的管控機制，通過智能監(jiān)控系統(tǒng)來對護理服務(wù)機構(gòu)進行實時管理， 對其服務(wù)人員、管理人員、服務(wù)方式、服務(wù)時間進行全程監(jiān)管，確保其服務(wù)質(zhì)量和基金安全。同時引入嚴格的護理保險待遇準(zhǔn)入機制，必須由第三方評估機構(gòu)來確定參保人申請的待遇是否符合標(biāo)準(zhǔn)。南通市在實施長期護理保險制度過程中，通過運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)來加強對長期護理保險的監(jiān)督，運用GPS定位技術(shù)、 云監(jiān)控等手段來實時監(jiān)控護理服務(wù)質(zhì)量，從而有效保證了長期護理保險的服務(wù)質(zhì)量。

（四）政府積極提供多形式的護理服務(wù)

政府有效發(fā)揮其實施責(zé)任能夠促進長期護理保險制度的發(fā)展。各試點地區(qū)由于其經(jīng)濟發(fā)展水平及人口老齡化程度不同，長期護理保險體制的建設(shè)具有一定的共性，同時也存在著一定的差異。絕大部分地區(qū)提供的護理服務(wù)形式主要以機構(gòu)照料、社區(qū)居家照料及醫(yī)療護理機構(gòu)照料為主（見表3）。其中青島模式以及上饒模式中還提供上門護理服務(wù)，有專門的醫(yī)護人員到參保人員家中提供服務(wù)。

四、 我國長期護理保險制度建設(shè)中政府責(zé)任的缺失

（一）政策制定責(zé)任需要加強

隨著失能群體數(shù)量的不斷增加，我國長期護理保險制度的發(fā)展速度遠不及護理服務(wù)需求增加的速度。對于中央政府來說存在著頂層設(shè)計層面相對空白、政策體系不夠健全等問題，地方政府存在著政策碎片化的問題。這些問題都制約著我國長期護理保險制度的發(fā)展。

首先，我國政府對于長期護理保險制度沒有在全國范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的政策安排，這就制約了我國居民對于長期護理保險在覆蓋范圍、 服務(wù)質(zhì)量、給付水平等方面的需求，無法從根本上保障失能群體的生活，不利于社會公平發(fā)展。此外，對于長期護理保險制度缺乏專門的法律文件， 立法層次較低。盡管我國人社部于2016年7月所出臺的《關(guān)于長期護理保險制度試點的指導(dǎo)意見》中提到：在全國15個試點地市開展長期護理保險制度建設(shè)，并要求各試點地區(qū)根據(jù)指導(dǎo)意見制定符合自身發(fā)展特點的試點方案①。 但該意見只是在大體上勾勒出我國長期護理保險制度的框架，相較于專門的法律條款來說立法層次較低，不具有強制性。

我國目前長期護理保險制度是以試點的形式開展實施，并沒有在全國進行統(tǒng)一推行。試點工作是由地方政府著手運行的，試點地區(qū)進行的長期護理保險建設(shè)能夠在一定程度上滿足當(dāng)?shù)鼐用竦男枨?，緩解其護理壓力，但從整體上來看具有一定的局限性。如南通市在2015年公布的《關(guān)于建立基本照護保險制度的意見（試行）》、青島市在2018年出臺的《青島市長期護理保險暫行辦法》等都是根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H需求所制定的，實施意見也僅是針對該試點地區(qū)，覆蓋范圍較小，容易造成制度碎片化，不利于護理保險制度的發(fā)展。

（二）財政支持責(zé)任有待進一步完善

政府能夠為我國長期護理保險制度的運行提供有力的資金支持，能夠為長期護理保險制度的順利開展提供保障。然而由于我國政府在財政責(zé)任方面履行職責(zé)不到位、執(zhí)行力度不夠，嚴重制約我國長期護理保險制度的發(fā)展。財政支持存在的障礙具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

從中央層面來看，第一，由于長期護理保險的保險期限較長， 這就需要向參保人提供長期的補貼。目前我國財政部門尚未設(shè)立長期護理保險專項資金，中央政府的財政支持力度不足。第二，政府還未建立起一套清晰規(guī)范的基金預(yù)算管理體系，同時長期護理保險的預(yù)算編制并未明確各相關(guān)主體及其責(zé)任職責(zé)，導(dǎo)致長期護理保險基金在籌集及管理過程中存在一定風(fēng)險，不利于其發(fā)展。

從地方政府來看，首先，由于我國長期護理保險制度起步較晚，保障水平有限，大部分試點城市的籌資方式主要依靠個人和單位繳費、醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金劃轉(zhuǎn)，財政補貼規(guī)模小。由此可見政府對其投入資金較少，個人和單位所承擔(dān)的比例較大。其次，專業(yè)的護理機構(gòu)所需的成本較高，這就需要政府提供相應(yīng)的資金支持與稅收優(yōu)惠政策。試點地區(qū)政府尚未對相關(guān)護理服務(wù)機構(gòu)實施明確的稅收優(yōu)惠政策。美國、澳大利亞等國家通過稅前列支、稅額減免等方式向護理組織與機構(gòu)提供財稅優(yōu)惠，我國政府可以借鑒，采取稅收優(yōu)惠措施來加快長期護理保險制度的發(fā)展。

（三）監(jiān)督管理責(zé)任需要進一步強化

政府對長期護理保險制度監(jiān)督管理的不得力主要體現(xiàn)在中央層面缺乏完善的監(jiān)督管理體系和地方政府自身內(nèi)部監(jiān)督的缺位。

我國中央政府對長期護理保險制度的監(jiān)管責(zé)任主要是建立較為完善的監(jiān)管體系來監(jiān)督長期護理保險各相關(guān)部門的運行狀況，保證長期護理保險制度的實施。國外所實行的長期護理保險制度都建立了較為完善的監(jiān)管體系，能夠?qū)Ω鬟\行主體實施工作起到良好的監(jiān)督作用。如奧地利有著較為完善

的監(jiān)管體系， 早在1998年就規(guī)定由勞動健康社會事務(wù)部負責(zé)管理護理服務(wù)質(zhì)量， 并在全國范圍內(nèi)對護理服務(wù)進行統(tǒng)一監(jiān)管[8]。然而，同發(fā)達國家相比， 我國長期護理保險事業(yè)還不夠成熟，并沒有建立起完善的監(jiān)管體系， 在服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定、護理資格審查、服務(wù)信息公開等方面都沒有起到有效的監(jiān)督管理作用，導(dǎo)致長期護理保險制度運行效率低下。

從地方政府的角度來看，對于長期護理保險制度監(jiān)管存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，地方政府對該地區(qū)長期護理保險基金監(jiān)管工作落實不到位，導(dǎo)致在實際運行過程中效果不理想。而且我國現(xiàn)階段長期護理保險制度設(shè)計并不完善，形成了地方基層政府管理資金，中央政府負責(zé)提供財政補貼這種相互分離的局面，沒有形成相互監(jiān)督與制衡的關(guān)系，在護理保險基金運行過程中就容易出現(xiàn)挪用、盜用的現(xiàn)象。同時政府在對基金的征繳和支付方面存在著監(jiān)管不足問題，增加了基金管理的風(fēng)險。其次，政府在長期護理保險審核資格認定方面存在著監(jiān)管不足。由于申請長期護理保險需要審核認定的人數(shù)較多，審核認定壓力較大，若沒有科學(xué)的審核管理體系，容易出現(xiàn)審核有失公平等問題。最后，政府對于承辦護理服務(wù)的機構(gòu)和人員監(jiān)管不足。隨著失能群體數(shù)量的不斷增加，護理機構(gòu)的專業(yè)護理人員數(shù)量短缺， 出現(xiàn)供不應(yīng)求的現(xiàn)象，甚至有一些沒有專業(yè)護理經(jīng)驗的人員參與到護理服務(wù)中來，致使護理服務(wù)質(zhì)量下降。

（四）服務(wù)供給責(zé)任需要加強

中央政府供給責(zé)任的缺失主要是尚未制定較為完備的制度配套措施。長期護理保險制度配套措施包括以政府為主體的責(zé)任分擔(dān)機制、以社會群眾為主體的參與機制、以非政府組織為主體的激勵機制以及第三方審核評估機制等。我國現(xiàn)階段長期護理需求日益增長，卻并沒有形成完善的護理保險制度體系，也沒有相應(yīng)的配套措施對其進行規(guī)范，這在一定程度上阻礙了我國長期護理保險制度的發(fā)展。

地方政府作為我國實施長期護理保險制度的關(guān)鍵責(zé)任主體，必須保證社會各個部門能夠積極投入到建設(shè)過程中， 并能夠確保護理服務(wù)的質(zhì)量。第一，政府對社會各類組織的引導(dǎo)與支持不足。如非政府組織機構(gòu)也是保障長期護理保險制度平穩(wěn)運行的重要組成部分，對制度的發(fā)展起到不可忽視的作用， 可以面向社會為長期護理保險籌集資金，充實護理保險基金，在一定程度上能夠緩解政府財政壓力。然而政府缺乏對其引導(dǎo)，社會各界力量參與意識不夠，不能積極投身于護理保險事業(yè)的建設(shè)中來，導(dǎo)致長期護理保險制度的運行缺乏動力，制約了該制度的發(fā)展。第二，由于長期護理保險與我國其他社會保險不同，在為被保險人提供護理保險金進行補償?shù)耐瑫r，還需要為其提供護理服務(wù)。然而我國現(xiàn)行的護理保險制度中側(cè)重對護理保險費用的補貼，而不注重對護理服務(wù)機構(gòu)及服務(wù)人員的引導(dǎo)與鼓勵，導(dǎo)致在護理保險事業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)護理機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，護理服務(wù)人員專業(yè)技能缺失， 所提供的護理服務(wù)質(zhì)量較低等一系列問題，也使我國長期護理保險制度發(fā)展緩慢。

五、 進一步完善我國長期護理保險制度中政府責(zé)任的對策

長期護理服務(wù)是關(guān)乎失能群體直接利益的現(xiàn)實問題，我國政府應(yīng)正確處理好中央與地方、政府與市場、供給與需求之間的關(guān)系，堅持公平優(yōu)先、兼顧效率的理念，合理界定好中央政府與地方政府的責(zé)權(quán)劃分，建立起責(zé)任分擔(dān)機制，積極承擔(dān)起自身責(zé)任，從而推動長期護理保險制度更好地運行。

（一）完善法律政策建設(shè)

政策責(zé)任是政府的首要責(zé)任，只有制定完善的法律政策，做出具體的制度安排，才能推動長期護理保險制度平穩(wěn)運行。完善法律政策建設(shè)可以為長期護理保險制度的建設(shè)提供強有力的法律保障，可以使長期護理保險的實施更加規(guī)范， 更加公平高效。對此，中央政府應(yīng)負責(zé)制定長期護理保險制度的核心政策及法律法規(guī)，為制度的運行做出長期規(guī)劃，地方政府則應(yīng)根據(jù)中央政府的指示出臺適合自身發(fā)展的細則條例。

中央政府在履行政策責(zé)任過程中扮演著掌舵

者的角色，具體應(yīng)做到以下兩點：第一，我國要盡快出臺專門的長期護理保險法律法規(guī)。強制性的法律法規(guī)是保證長期護理保險制度平穩(wěn)運行的有力保障。發(fā)達國家注重立法先行，如德國在1995年通過了《護理保險法》，日本于1998年制定了《長期護理保險法》。我國應(yīng)結(jié)合實際國情制定《長期護理保險法》， 通過對長期護理保險各方面內(nèi)容進一步規(guī)劃， 為地方性行政法規(guī)的出臺提供法律依據(jù)。第二， 構(gòu)建一套完整的長期護理保險的政策體系，對長期護理保險法律的理論內(nèi)容和運行操作等方面做出詳細的規(guī)定，從法律層面明確護理保險資金來源、給付標(biāo)準(zhǔn)、護理服務(wù)質(zhì)量、資格評定等方面內(nèi)容。如奧地利政府在1993年出臺的《長期照護津貼法案》對享受津貼資格審查、提供護理服務(wù)質(zhì)量以及資金籌集渠道等均做出了明確的規(guī)定，從而保證了長期護理保險制度在實施過程中能夠有法可依。

地方政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展?fàn)顩r，在中央政府允許的范圍內(nèi)對本地區(qū)的長期護理保險具體操作細則進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，出臺相應(yīng)的地方條例、實施細則。此外，在保證其實施有效的前提下， 地方政府也要堅持發(fā)揮其獨立立法權(quán)優(yōu)勢，借鑒其他地方政府的實踐經(jīng)驗，豐富自身行政法規(guī)條例并進行嚴格規(guī)范，提高立法層次，使各地區(qū)的長期護理保險制度建設(shè)能夠有章可循。

（二）提供財政支持條件

政府財政職責(zé)的履行在很大程度上影響著我國長期護理保險制度的發(fā)展進程。如果政府能夠有效發(fā)揮其財政責(zé)任，就能推動長期護理保險制度的發(fā)展; 若政府的財政職責(zé)不能充分發(fā)揮其作用，則會制約護理保險制度的發(fā)展。

中央政府應(yīng)從根本上加大財政投入力度，一方面，實行資金補償分擔(dān)。長期護理保險制度作為我國社會保障制度中的重要組成部分，其部分資金需要政府提供財政補貼，這就要求中央財政和地方的財政補貼實行責(zé)任比例分擔(dān)。例如日本的長期護理保險費率是由政府承擔(dān)一半，而政府所承擔(dān)的部分是由中央政府、 都道府縣和市町村各自負擔(dān)一半。我國也可以借鑒日本這種分擔(dān)形式。同時長期護理保險資金補貼也需要由中央和地方政府進行明確的責(zé)任比例分擔(dān)，政府可以根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平來確定其負擔(dān)比例，對于經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)可以適當(dāng)減輕其比例，緩解其經(jīng)濟壓力，確保資金可持續(xù)。另一方面，根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展水平和政府負擔(dān)情況，適當(dāng)提高長期護理保險在財政投入中的比重。 同時應(yīng)加強對保險基金預(yù)算制度的監(jiān)管，保障護理保險基金安全平穩(wěn)運行，防止出現(xiàn)基金違規(guī)操作使用情況。 政府應(yīng)設(shè)立專門的基金運營機構(gòu)、基金管理機構(gòu)和基金監(jiān)管機構(gòu)，各機構(gòu)相互獨立、分工明確、各司其職。由監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)監(jiān)督資金的運行與流向， 并定期向社會公開基金運營狀況，做到護理保險基金的運行公正透明。

從地方政府的角度來看，首先，在我國長期護理保險制度中，企業(yè)和個人承擔(dān)較大的責(zé)任，政府財政方面投入力度不夠。為了能夠?qū)崿F(xiàn)資源的優(yōu)化配置，我國政府應(yīng)加大對長期護理保險的財政支持力度，適當(dāng)降低單位和個人的繳費比例，減少其負擔(dān)，充分發(fā)揮政府財政的重要作用。通過多渠道籌集資金，如通過發(fā)行福利彩票來劃撥資金對護理保險資金進行補貼， 鼓勵社會各界群體進行投資，從而實現(xiàn)基金的保值增值。其次，地方財政為失能群體按照差異化比例提供護理津貼。政府所建立的護理津貼制度要更多地面向失能失智老年群體，為失能失智老人提供基本的護理保障。政府既要對失能失智老年群體提供津貼，也要對提供護理服務(wù)的機構(gòu)和醫(yī)護人員提供補助。此外，在實行統(tǒng)一財政補貼的基礎(chǔ)上， 也要根據(jù)實際情況進行靈活調(diào)整，例如可以對經(jīng)濟困難的失能群體提供較高比例的補貼，保證其基本生活。最后，政府應(yīng)實施一系列稅收優(yōu)惠措施，通過稅前列支、稅負減免等方式來為企業(yè)和個人參與護理保險事業(yè)提供財稅優(yōu)惠，從而滿足其護理保險需求。同時政府也應(yīng)加大對護理保險組織及提供護理保險服務(wù)機構(gòu)的財政補貼及稅收優(yōu)惠政策， 提高其參與護理保險事業(yè)的熱情，促進長期護理保險制度的發(fā)展。

（三）健全監(jiān)督管理機制

長期護理保險制度的平穩(wěn)發(fā)展離不開政府責(zé)

任的認真履行，政府進行有效的監(jiān)督管理能夠提升長期護理保險制度的運行效率。因此需要各級政府加強對長期護理保險各方面的監(jiān)督與管理。

我國在探索建立長期護理保險制度過程中，中央政府的監(jiān)管責(zé)任是建立健全監(jiān)管體系，完善其配套措施，設(shè)立相對獨立的監(jiān)管機構(gòu)，如長期護理保險監(jiān)督管理委員會。 對各個運行主體進行監(jiān)督檢查，使各部門機構(gòu)的工作落實到位，如嚴格規(guī)定護理服務(wù)機構(gòu)的準(zhǔn)入機制，科學(xué)制定護理服務(wù)質(zhì)量評價指標(biāo)等。同時，對于制度設(shè)計部門，政府應(yīng)注重加強對護理保險相關(guān)政策文件等方面的監(jiān)督力度，減少制度層面的漏洞，使長期護理保險制度的運行更加規(guī)范。

對于地方政府來說，首先是加強對長期護理保險基金的監(jiān)督管理。 在本地區(qū)設(shè)立專門的監(jiān)督管理部門，由政府、企業(yè)和社會三方共同對長期護理保險事務(wù)進行監(jiān)管， 并建立護理保險監(jiān)督管理信息系統(tǒng)，更加準(zhǔn)確地分析、評價護理保險制度運行狀況。其次，政府要加強參加長期護理保險的資格審查力度，明確規(guī)定允許參加長期護理保險的標(biāo)準(zhǔn)。同時要加大對護理保險經(jīng)辦機構(gòu)的監(jiān)督檢查力度，避免出現(xiàn)違規(guī)操作的問題。規(guī)范其服務(wù)流程，制定統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)， 對服務(wù)經(jīng)辦人員進行專業(yè)化培訓(xùn)，提高其管理能力。最后，要嚴格制定長期護理機構(gòu)的準(zhǔn)入機制， 加強護理機構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高其服務(wù)質(zhì)量;注重對護理服務(wù)人員的技能培訓(xùn)，提升其服務(wù)能力。此外，監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)加強對護理服務(wù)質(zhì)量的檢查，對其實施定期審核檢查，對于不達標(biāo)的機構(gòu)予以限期整改， 有效保障護理服務(wù)質(zhì)量。 政府也要加強長期護理保險中的信息化監(jiān)督，建立信息公開披露制度，確保長期護理保險制度運行過程中的公正透明。

（四）加強政府供給投入

我國長期護理保險制度的發(fā)展需要政府充分發(fā)揮供給責(zé)任，加強供給投入力度，引導(dǎo)社會公眾參與到長期護理保險制度建設(shè)中來。

我國長期護理保險制度的發(fā)展離不開護理保險配套措施的建設(shè)。中央政府有責(zé)任加強長期護理保險制度的配套設(shè)施建設(shè)，包括籌資機制、給付機制等。首先，應(yīng)建立起以政府、企業(yè)和個人三方為主，以社會為輔的籌資機制。我國長期護理保險資金主要由企業(yè)和個人承擔(dān)繳費義務(wù)，由政府為其提供財政補貼， 有利于緩解各方主體的資金壓力，保持資金的穩(wěn)定可持續(xù)運行。依靠社會籌資也是護理保險資金的主要來源，可以依靠對社會福利基金劃撥來實現(xiàn)對其補貼，也可依靠來自社會各界力量如企業(yè)資助、個人捐款等多渠道籌集資金。其次，建立靈活的護理保險給付機制。政府應(yīng)確定合理的失能等級標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)護理機構(gòu)提供服務(wù)的價格及人民群眾的收入狀況確定不同的失能等級所需要的資金補償，從而使長期護理保險的給付更具有針對性。

地方政府加強供給投入主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，政府加強對社會各方面的激勵。首先，對長期護理保險的主體進行激勵。對于承擔(dān)繳費較大責(zé)任的企業(yè)單位和個人，政府可采取財政補貼和稅收減免等措施來減輕企業(yè)的負擔(dān)，提高企業(yè)的參保積極性。個人在繳費過程中不再需要繳納任何稅費，從而來加強企業(yè)和個人對長期護理保險制度的認可程度。其次，政府積極引導(dǎo)市場供給，通過實施公建民營、委托管理、PPP合作等方式吸引民間資本進行機構(gòu)建設(shè);政府通過改變投資方式來提高資金投入力度，將地方性護理服務(wù)項目建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^地方來促進市場的發(fā)展，從而推動地方護理服務(wù)的發(fā)展。最后，政府鼓勵社會其他組織群體如非營利組織參與到長期護理保險運行過程中。政府可以通過加大宣傳教育力度，設(shè)立激勵措施如給予物質(zhì)獎勵和精神表彰等形式來實現(xiàn)非營利組織為長期護理保險事業(yè)提供志愿服務(wù)， 吸引更多的志愿者投身于長期護理保險事業(yè)中。另一方面，政府加強對投入護理服務(wù)組織和人員的支持引導(dǎo)力度。對于服務(wù)機構(gòu)可以提供資金補貼用于其基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)， 提高服務(wù)質(zhì)量。在護理服務(wù)人員方面， 政府首先應(yīng)改善其工作環(huán)境，為其提供專業(yè)的技能培訓(xùn)，同時提高其工資收入水平，從而激發(fā)服務(wù)人員的工作熱情，提高護理服務(wù)水平。

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