“一網(wǎng)通辦”：政務(wù)服務(wù)供給新階段

張璽

[摘 要]2016年，《政府工作報(bào)告》首次提出“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”;2018年，為更好推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，加快建設(shè)智慧政府，上海市最先提出打響“一網(wǎng)通辦”服務(wù)品牌，成為提升服務(wù)效能、轉(zhuǎn)變政府職能、深化“放管服”政策、優(yōu)化營商環(huán)境的重要一步。目前，各級地方政府順勢、應(yīng)時、識變，加快推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”，積極進(jìn)行探索。

[關(guān)鍵詞]政務(wù)服務(wù);互聯(lián)網(wǎng);一網(wǎng)通辦

隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各個領(lǐng)域深度交融，逐漸成為推動經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、提升國家綜合競爭力的重要動力。互聯(lián)網(wǎng)工具融入政府行政服務(wù)是社會發(fā)展的必然趨勢。我國政府借助信息技術(shù)也經(jīng)歷了從“網(wǎng)絡(luò)政府”到“平臺政府”的轉(zhuǎn)變，當(dāng)下大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)使得我國政府進(jìn)入了“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)”的新階段，并在不斷實(shí)踐探索中向“一網(wǎng)通辦”等整合線上線下、跨部門的縱深方向發(fā)展?！耙痪W(wǎng)通辦”為進(jìn)一步構(gòu)建服務(wù)型政府、開創(chuàng)政務(wù)服務(wù)新局面、創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)模式提供了良好契機(jī)。

一、問題提出：“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的發(fā)展深化

十八大以來，黨和國家高度重視互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展并明確提出了“網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國戰(zhàn)略”，而互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展更推動政務(wù)服務(wù)的變革。2016年，我國政府工作報(bào)告中首次提出“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的理念，指出要“實(shí)現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享，讓居民和企業(yè)少跑腿、好辦事、不添堵”; 2017年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》和《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南》中提出要大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政府治理模式的現(xiàn)代化;2018年為深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實(shí)施方案的通知》和《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出了線上線下一體化建設(shè)的指導(dǎo)意見。經(jīng)過兩年多的發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”成為政務(wù)信息化在為公眾服務(wù)方面的新的抓手。為深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，2018年4月12日，上海市發(fā)布《全面推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”加快建設(shè)智慧政府工作方案》，全力打造“一網(wǎng)通辦”政務(wù)服務(wù)品牌。該《方案》明確表明其目標(biāo)是為實(shí)現(xiàn)推動政務(wù)服務(wù)從政府供給導(dǎo)向向群眾需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，從“線下跑”向“網(wǎng)上辦”，“分頭辦”向“協(xié)同辦”轉(zhuǎn)變，真正做到“讓群眾少跑路”“讓數(shù)據(jù)多跑路”，給群眾帶來實(shí)實(shí)在在的便利。

與此同時，一些舊有的問題在此過程中尚未完全解決，也制約著其自身的持續(xù)發(fā)展。我國政務(wù)信息化經(jīng)過二十多年的持續(xù)推進(jìn)，“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”的現(xiàn)象仍然存在，“三難問題”（互聯(lián)互通難、數(shù)據(jù)共享難、業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)難）依舊是阻礙①。基于此，在不斷實(shí)踐探索中，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”向“一網(wǎng)通辦”等整合線上線下、跨部門的縱深方向發(fā)展，成為當(dāng)前政務(wù)服務(wù)供給發(fā)展的重要推手。

二、生成邏輯：從整體性治理到政府再造

“一網(wǎng)通辦”是在新的歷史時期探索推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的一項(xiàng)重大改革，是建設(shè)服務(wù)型政府的一項(xiàng)重大舉措，其產(chǎn)生不僅蘊(yùn)含著深刻的現(xiàn)實(shí)意義，同時也存在強(qiáng)有力的理論支撐。

整體性治理理論為“一網(wǎng)通辦”提供理念支撐。整體性治理理論的治理導(dǎo)向、治理機(jī)制及治理工具三個層面與“一網(wǎng)通辦”高度契合。一是以公眾需求為導(dǎo)向有利于“一網(wǎng)通辦”更好為公眾服務(wù)。整體性治理注重對公民需求的整體性回應(yīng)，以解決公民需求問題為政府治理的核心。在治理理念上回歸公共性，注重政府社會管理和公共服務(wù)職能的發(fā)揮，政府應(yīng)將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到滿足公民的個人需求上，從而實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的職能?！耙痪W(wǎng)通辦”的核心在于“辦”，通過線上線下的政府服務(wù)的整合，促進(jìn)政府打破管理的碎片化，打造整體性政府②。

二是跨部門的協(xié)調(diào)整合機(jī)制有利于“一網(wǎng)通辦”提高行政效率。整體性治理理論關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制和信任機(jī)制的構(gòu)建和落實(shí)③。組織間是否協(xié)調(diào)直接關(guān)系整體性治理能否成功實(shí)現(xiàn)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的服務(wù)模式以及“一網(wǎng)通辦”的服務(wù)形式的前提是部門之間相互信任與合作，并實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共通共享。加強(qiáng)組織之間的協(xié)調(diào)，將不同組織、資源以及相互依賴的任務(wù)進(jìn)行整合，構(gòu)建完善的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制，有利于在最大程度上實(shí)現(xiàn)政務(wù)的高效辦理。三是以信息技術(shù)為基礎(chǔ)有利于“一網(wǎng)通辦”實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。整體性治理重視信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段的應(yīng)用，主張政府利用現(xiàn)代化技術(shù)掌握更多的信息，建立信息數(shù)據(jù)庫，建立電子化服務(wù)型政府，提高政府決策和公共服務(wù)質(zhì)量。運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，將不同層級之間、不同部門之間整合，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)簡化和程序統(tǒng)一的“一站式”服務(wù)，打造電子化政府，最終實(shí)現(xiàn)程序簡單化、流程透明化、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化、電子化互動的服務(wù)模式。“一網(wǎng)通辦”的基礎(chǔ)在于“網(wǎng)”，即構(gòu)建統(tǒng)一的電子政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，整合數(shù)據(jù)，完善和優(yōu)化電子服務(wù)流程④。在治理工具上二者不謀而合。

政府再造成為“一網(wǎng)通辦”推進(jìn)的目標(biāo)與核心。

“一網(wǎng)通辦”作為政府深化自身改革的突破口，就是要在依托大數(shù)據(jù)等互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的基礎(chǔ)之上，對政府內(nèi)部各部門的職責(zé)和權(quán)限進(jìn)行整合，規(guī)范政府的辦事流程，對業(yè)務(wù)流程進(jìn)行再造。這是一場刀刃向內(nèi)的自我革命，是全方位、全過程、全要素的，有利于推動政府職能轉(zhuǎn)變。因此，政府再造既是“一網(wǎng)通辦”改革的目標(biāo)，也是核心。當(dāng)前“一網(wǎng)通辦”所涵蓋的政府再造內(nèi)容主要有五大方面：一是理念再造?！耙痪W(wǎng)通辦”從公眾需求的角度，有針對性地為公民和企業(yè)提供服務(wù)，從過去“政府導(dǎo)向”轉(zhuǎn)為“服務(wù)導(dǎo)向”，像“店小二”一樣更好為公眾服務(wù)。二是結(jié)構(gòu)再造?！耙痪W(wǎng)通辦”改革下，政府內(nèi)部一改過去金字塔式組織結(jié)構(gòu)，根據(jù)事項(xiàng)對其部門進(jìn)行調(diào)整與整合，逐漸向扁平化的組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。三是流程再造。“一網(wǎng)通辦”最大的特點(diǎn)是基于方便公眾辦事來組織設(shè)計(jì)，“主題服務(wù)”及“場景設(shè)計(jì)”對政府內(nèi)各個部門的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行優(yōu)化和再造。四是效能再造?！耙痪W(wǎng)通辦”借助電子證照的應(yīng)用，使得部門間信息互通互認(rèn)，實(shí)現(xiàn)共享的數(shù)據(jù)資料無需重復(fù)提交，這一做法極大地提高了政府工作效率，促進(jìn)政府效能再造。五是監(jiān)督再造。聯(lián)網(wǎng)技術(shù)可以實(shí)現(xiàn)政府行為的留痕，這不僅有利于政府內(nèi)部門間的相互監(jiān)督。也有利于來自社會公眾的政府外部監(jiān)督，解決傳統(tǒng)監(jiān)督的單一問題，對監(jiān)督實(shí)現(xiàn)再造。⑤

三、初現(xiàn)成效：各地“一網(wǎng)通辦”建設(shè)經(jīng)驗(yàn)與思考

1.各地“一網(wǎng)通辦”建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

自提出“一網(wǎng)通辦”一年多以來，各級地方政府審時度勢，加快推進(jìn)落實(shí)和實(shí)施。北京市政府于2018年7月5日印發(fā)《北京市推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”工作實(shí)施方案》，提出全市、區(qū)級政府的工作目標(biāo)，即分別于2018年底前、2019年底前及2020年底前實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”的80%、90%和100%，其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)主要是從6大方面有步驟地分布任務(wù)，實(shí)現(xiàn)場景內(nèi)部的再度優(yōu)化：一是要編制網(wǎng)上辦事清單，通過全面梳理辦事事項(xiàng)，明確各部門和單位的職責(zé)，編制網(wǎng)上辦事清單;二是優(yōu)化網(wǎng)上辦事流程，按照事項(xiàng)清單對網(wǎng)上的辦事流程進(jìn)行再梳理，簡化不必要的辦理環(huán)節(jié)，從而提高辦理效率;三是規(guī)范網(wǎng)上辦事標(biāo)準(zhǔn)，主要是制定統(tǒng)一的辦事規(guī)范，明確各個環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)現(xiàn);四是搭建全市統(tǒng)一的互聯(lián)政務(wù)服務(wù)總門戶，匯集整合各個區(qū)的服務(wù)資源，完善網(wǎng)上政務(wù)大廳功能;五是深化政務(wù)服務(wù)資源整合共享，對各個部門和單位的政務(wù)服務(wù)資源進(jìn)行整合，形成需求目錄和共享目錄，并指定目錄的管理辦法;六是健全網(wǎng)上辦事的配套措施，包括電子文件、印章、簽名、檔案等在內(nèi)的使用和管理以及辦法的制定，等等⑥。針對市民的政務(wù)服務(wù)，北京市還推出了“北京通”移動客戶端，方便利民。

上海市政府提出和推行“一網(wǎng)通辦”較早，在2018年5月上海市成立全國首個大數(shù)據(jù)中心;為更好實(shí)現(xiàn)線上線下聯(lián)接，解決“通”的問題，2018年7月1日，上海市“一網(wǎng)通辦”總門戶——“中國上?！本W(wǎng)站上線運(yùn)行;2018年9月30日，上海市政府印發(fā)《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》，為更好整合數(shù)據(jù)應(yīng)用、推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”奠定了基礎(chǔ)。到2018年底，上海編制“三清單一目錄”，其中需求清單2627條，責(zé)任清單2698條;實(shí)現(xiàn)50%的人口、法人、空間地理、電子證照四大系統(tǒng)項(xiàng)目的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)上云遷移⑦;推出“隨申辦”移動客戶端，更好為市民服務(wù)。2019年3月29日，上海市政府印發(fā)《2019年上海市推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”工作要點(diǎn)》，為進(jìn)一步深化“一網(wǎng)通辦”的推進(jìn)工作進(jìn)行了部署。此次工作主要分為9大部分，針對當(dāng)前面臨的問題，分別從業(yè)務(wù)流程再造、政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、行政審批制度改革、建設(shè)全流程一體化在線服務(wù)平臺、提升能級建設(shè)、數(shù)據(jù)整合共享應(yīng)用、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”體系建設(shè)、運(yùn)營管理和監(jiān)督考核、長三角地區(qū)“一網(wǎng)通辦”推進(jìn)等9個方面進(jìn)行，目標(biāo)明晰，責(zé)任明確⑧。此外，長三角地區(qū)的三省一市前期推行的“一網(wǎng)通辦”“最多跑一次”“不見面審批”等改革均取得了較好的成效，為建設(shè)長三角地區(qū)“一網(wǎng)通辦”積累了不少經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和推廣為日后促進(jìn)長三角地區(qū)政務(wù)信息資源共享帶來了極大的便利和優(yōu)勢。

2.“一網(wǎng)通辦”建設(shè)的思考

一是加快法制建設(shè)，提供法律保障?！耙痪W(wǎng)通辦”自提出以來時間尚短，盡管在各地政務(wù)服務(wù)供給方面發(fā)揮出強(qiáng)有力的效能，但由于法制建設(shè)相對滯后，在實(shí)際推進(jìn)工作中還存著不少瓶頸和阻礙。例如目前“一網(wǎng)通辦”辦理業(yè)務(wù)過程中推出的電子化證照，極大地便利了公眾辦事，但由于缺少法律文本及制度層面的支持，電子證照僅僅停留在“網(wǎng)上預(yù)審”的功能之上，不少業(yè)務(wù)民眾仍需在預(yù)審?fù)ㄟ^之后攜帶原件前往線下部門進(jìn)行辦理。這就要求“一網(wǎng)通辦”在后續(xù)建設(shè)過程中加強(qiáng)法律制度方面的推進(jìn)和支撐，從更高層次上為“一網(wǎng)通辦”的建設(shè)和運(yùn)行提供保障。

二是打通數(shù)據(jù)壁壘，深化互聯(lián)互通?！耙痪W(wǎng)通辦”建設(shè)之初就是為了打通原本各個部門之間的數(shù)據(jù)壁壘，優(yōu)化審批流程，改變各部門之間“數(shù)據(jù)孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”的隔絕現(xiàn)狀?！耙痪W(wǎng)通辦”的運(yùn)行離不開后臺的數(shù)據(jù)支撐，而數(shù)據(jù)“通”才能把事辦“成”，其推進(jìn)勢必要求改變部門分割、相互掣肘等現(xiàn)象。因此，“一網(wǎng)通辦”的建設(shè)和運(yùn)行離不開更進(jìn)一步的打通數(shù)據(jù)壁壘，只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。

三是優(yōu)化審批流程，推動政府變革。“一網(wǎng)通辦”實(shí)現(xiàn)了從過去各個部門的“多窗”獨(dú)立辦理到“一窗”的聯(lián)合辦理的轉(zhuǎn)變，以窗口改造推動流程再造，以流程再造推動效能提升。然而實(shí)際狀況下過去各部門的審批入駐集中度尚偏低，很多部門仍采用過去的審批環(huán)節(jié)，辦理流程及材料清單的 規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、透明化還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。2019年上海市政府對“一網(wǎng)通辦”提出了“雙減半”新的更高要求，涉企審批事項(xiàng)95%“只跑一次，一次辦成”，行政審批事項(xiàng)辦理時限壓縮50%以上，行政審查為主的審批事項(xiàng)100%實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)上預(yù)審+當(dāng)場辦結(jié)”，技術(shù)審查為主的審批事項(xiàng)100%實(shí)現(xiàn)“提前服務(wù)+一次辦成”。這個目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要求必須進(jìn)一步優(yōu)化審批流程，更深入推進(jìn)政府內(nèi)部變革。

四是強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，提升服務(wù)能級。“一網(wǎng)通辦”最終的落腳點(diǎn)還是在于人。人的要素在這一過程中發(fā)揮著不可替代的作用，要加強(qiáng)人才隊(duì)伍的建設(shè)，才能更好為民眾服務(wù)，更好滿足民眾的需要。因此，可以探索建立首席服務(wù)官、首席審批官制度，探索新錄用公務(wù)員培養(yǎng)鍛煉機(jī)制、窗口服務(wù)人員分類管理機(jī)制，統(tǒng)籌服務(wù)資源，統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，理順服務(wù)機(jī)制，健全完善制度，如建立辦事能手隊(duì)伍，發(fā)揮辦事能手的帶頭和示范作用，形成激勵機(jī)制，從辦事人員的能力提升方面最終實(shí)現(xiàn)企業(yè)、群眾辦事的體驗(yàn)度和感受度的飛躍。

“一網(wǎng)通辦”是新時期我國政府為更好推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的重要一步，是為更好轉(zhuǎn)變政府職能和提升治理能力的一場自我變革。為優(yōu)化營商環(huán)境、提升服務(wù)質(zhì)量，“一網(wǎng)通辦”將會在新的階段發(fā)揮更為重要的作用。

注釋：

①汪玉凱：《“一網(wǎng)通辦”，政務(wù)服務(wù)新境界》，

《中國信息安全》2019年第3期。

②④⑤趙勇：《為什么要深入推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”？不只是便民，它是事關(guān)政府改革的大舉措》，2018年3月19日，http：//www.e-gov.org.cn/article-168633.html.

③韓兆柱，楊洋：《整體性治理理論研究及應(yīng)用》，《教學(xué)與研究》2013年第6期。

⑥《北京市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈北京市推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”工作實(shí)施方案〉的通知》，2018年7月12日，http：//www.beijing.gov.cn/zhengce/wenjian/192/33/50/438650/1558230/index.html.

⑦羅菁：《“一網(wǎng)通辦”讓市民辦事省時省心》，

2018年11月1日，http：//gov.eastday.com/ldb/node13/node15/u1ai421957.html.

⑧《解讀〈2019年上海市推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”工作要點(diǎn)〉》，2019年4月11日，http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw41893/nw42230/u21aw1379025.html.

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責(zé)任編輯 周 巍）