全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程—以浙江省嘉興市秀洲區(qū)為例

■ 韓 超

一、規(guī)劃引領(lǐng)，持續(xù)開展農(nóng)村土地綜合整治

（一）長遠(yuǎn)規(guī)劃，打好堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

農(nóng)村土地綜合整治是全域土地綜合整治的基礎(chǔ)，全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)是農(nóng)村土地綜合整治的升級(jí)，目的是促進(jìn)土地節(jié)約集約利用和自然資源綜合治理。早在2005年，秀洲區(qū)就從土地整理轉(zhuǎn)變成宅基地零星復(fù)墾。2009年開始實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目，主要以土地復(fù)墾、整理、開發(fā)為平臺(tái)。2018年進(jìn)入全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作的新階段，實(shí)現(xiàn)全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治。10余年中，秀洲區(qū)在實(shí)施項(xiàng)目的過程中，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新做法，用源于實(shí)踐又高于實(shí)踐的深度調(diào)研成果推進(jìn)面上工作，建立了科學(xué)推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治的工作局面，形成了良性循環(huán)，從“走起來”到“走得穩(wěn)”、“走得好”的方向邁進(jìn)，使農(nóng)村土地綜合整治工作不斷邁向新臺(tái)階。

農(nóng)戶住進(jìn)環(huán)境優(yōu)美的新小區(qū)

（二）多規(guī)融合，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)

加強(qiáng)各個(gè)規(guī)劃之間的配套銜接，將土地利用總體規(guī)劃、村莊布點(diǎn)規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)村生活污水治理規(guī)劃、道路交通、產(chǎn)業(yè)布局等各專項(xiàng)規(guī)劃相銜接，力求“多規(guī)融合”。抓住新一輪土地利用總體規(guī)劃修編和國家機(jī)構(gòu)改革的機(jī)遇，做好土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃的對(duì)接工作，將其作為全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)的實(shí)施依據(jù)。堅(jiān)持“一個(gè)規(guī)劃”引領(lǐng)，以多規(guī)融合為理念，根據(jù)各鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模，銜接城鎮(zhèn)區(qū)域規(guī)劃、村莊布點(diǎn)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃，按照“可操作、可落地、可承受”的原則，整合不同規(guī)劃目標(biāo)和農(nóng)民發(fā)展訴求，因地制宜編制鎮(zhèn)土地整治規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃和全域土地綜合整治項(xiàng)目區(qū)規(guī)劃。

（三）提前謀劃，制定工作計(jì)劃

2017年，浙江省在全國首次提出并開展了全域土地綜合整治試點(diǎn)工作，圍繞黨的十九大報(bào)告中提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對(duì)“田水路林村”進(jìn)行全要素綜合整治，構(gòu)建高效集約的國土空間。2018年以來，秀洲區(qū)積極響應(yīng)省委省政府的號(hào)召，成立了以區(qū)委書記、區(qū)長為雙組長的全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)領(lǐng)導(dǎo)小組及領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，先后出臺(tái)《開展全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施意見》《全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程三年行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）》等文件，將該項(xiàng)工作列為全區(qū)“百日攻堅(jiān)”和“百日沖刺”重點(diǎn)工作。為做好全域土地綜合整合，加強(qiáng)資金保障和規(guī)范運(yùn)作，秀洲區(qū)專門成立全域土地開發(fā)建設(shè)公司，配合銀行加快融資項(xiàng)目的審批進(jìn)度，全力保障該項(xiàng)工作的開展。

二、保護(hù)優(yōu)先，打造農(nóng)村土地整治示范工程

（一）明確目標(biāo)，突出耕地保護(hù)

根據(jù)秀洲區(qū)2018～2020年全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)三年行動(dòng)計(jì)劃，需完成全域土地綜合整治面積9萬畝，共25個(gè)項(xiàng)目，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積5.112萬畝，建成萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田1個(gè)、千畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田3個(gè)，新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)3300畝，新增耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)3660畝，新增永久基本農(nóng)田整備區(qū)面積6960畝。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體根據(jù)區(qū)政府下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)，提前謀劃，鼓勵(lì)跨村、多村整合成一個(gè)項(xiàng)目，提高土地節(jié)約集約利用率。2018年秀洲區(qū)已實(shí)施完成2個(gè)示范項(xiàng)目，2019年計(jì)劃實(shí)施11個(gè)項(xiàng)目，2020年計(jì)劃實(shí)施12個(gè)項(xiàng)目。截至目前，今年已確定啟動(dòng)8個(gè)項(xiàng)目，計(jì)劃完成建設(shè)用地復(fù)墾1600畝，墾造耕地1000畝的目標(biāo)任務(wù)，抓實(shí)抓好落實(shí)，嚴(yán)格按計(jì)劃執(zhí)行，牢牢把握住工作的主動(dòng)權(quán)。

（二）系統(tǒng)治理，突出生態(tài)保護(hù)

將全域土地綜合整治工作與“低散亂”騰退、農(nóng)村人居環(huán)境整治、三改一拆、五水共治等工作有機(jī)結(jié)合起來，做到全域土地綜合整治與耕地保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、環(huán)境整治提升等工作有機(jī)融合，始終將生態(tài)文明建設(shè)的理念貫徹在工作中。今年，秀洲區(qū)的王江涇鎮(zhèn)收藏村和新塍鎮(zhèn)火炬村兩個(gè)全域土地綜合整治項(xiàng)目列入全市“十大樣板示范工程”，完成建設(shè)用地復(fù)墾600畝，墾造耕地1388畝，節(jié)地率分別達(dá)到81%和58.5%，目前兩個(gè)項(xiàng)目已通過省級(jí)驗(yàn)收。省自然資源廳對(duì)2018年全省150個(gè)全域土地綜合整治項(xiàng)目的績(jī)效考核中，收藏村項(xiàng)目名列全省第四，發(fā)揮了示范引領(lǐng)作用，為全區(qū)面上開展全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。今年秀洲區(qū)有6個(gè)項(xiàng)目經(jīng)省政府批準(zhǔn)列入全省2019年試點(diǎn)項(xiàng)目，試點(diǎn)項(xiàng)目數(shù)量在全省縣（市、區(qū)）中最多。

（三）優(yōu)化布局，突出資源保護(hù)

優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局，統(tǒng)籌農(nóng)房建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護(hù)等各項(xiàng)用地。一是節(jié)約集約利用土地。加大區(qū)財(cái)政對(duì)全域土地綜合整治項(xiàng)目的補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)力度，增加空間、指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)和項(xiàng)目資金獎(jiǎng)勵(lì)，提高村級(jí)指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)比例和增減掛鉤指標(biāo)統(tǒng)籌價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，最大程度地調(diào)動(dòng)村級(jí)組織積極性。推行“一鎮(zhèn)一策”“一點(diǎn)一策”，吸引農(nóng)戶集聚建房，減少聯(lián)排安置，鼓勵(lì)公寓式多層安置，提高節(jié)地率。二是整合土地資源。充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，有計(jì)劃開展農(nóng)村宅基地、工礦廢棄地以及其他存量建設(shè)用地復(fù)墾，合理安排新建區(qū)塊。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，秀洲區(qū)通過開展農(nóng)村土地綜合整治，共有5397畝增減掛鉤指標(biāo)用于農(nóng)民建房安置，安置農(nóng)戶達(dá)到9200戶；共節(jié)余6001畝增減掛鉤指標(biāo)用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有效緩解了秀洲區(qū)補(bǔ)充耕地資源匱乏的狀況。

三、注重結(jié)合，全農(nóng)村土地整治成效明顯

（一）改善環(huán)境，與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相結(jié)合

結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的要求，在農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目建新安置區(qū)內(nèi)開展道路綠化配套和環(huán)境美化等工程，改善村民居住環(huán)境和村容村貌，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增美的目標(biāo)。土地整治后“小田變大田”，田、水、路、渠綜合配套，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件，促進(jìn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收。安置區(qū)內(nèi)居住相對(duì)集中，交通便捷，基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)服務(wù)配套齊全，農(nóng)民家庭資產(chǎn)明顯升值。積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、民主管理”，收獲“政府得要素，村級(jí)得壯大，農(nóng)民得實(shí)惠，產(chǎn)業(yè)得發(fā)展”的“四贏”效果。

（二）保障民生，與承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相結(jié)合

一是在充分尊重農(nóng)戶集聚意愿的前提下，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地整治立項(xiàng)實(shí)施的可行性，進(jìn)一步優(yōu)化完善農(nóng)村建房布點(diǎn)規(guī)劃，利用農(nóng)村土地整治增減掛鉤指標(biāo)來保障農(nóng)房搬遷安置用地，在建新區(qū)專門安排10%～20%指標(biāo)用于不符合復(fù)墾條件的無房戶、危房戶進(jìn)小區(qū)建房，盡最大努力破解農(nóng)民建房難題。二是按照自愿有償?shù)脑瓌t，積極引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營水平。截至目前，通過土地整治加快土地流轉(zhuǎn)，全區(qū)累計(jì)土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到59.7%。堅(jiān)持建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，既解決項(xiàng)目復(fù)墾任務(wù)，也為完成建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田任務(wù)提供了重要支撐。

（三）保障發(fā)展，與城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合

以農(nóng)村土地整治為平臺(tái)，運(yùn)用農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤政策，按照“總量控制、封閉運(yùn)行、定期考核、到期歸還”的原則，在滿足村民安置小區(qū)用地的前提下，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，將節(jié)余的掛鉤指標(biāo)用在二、三產(chǎn)業(yè)用地上，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供了用地空間，2017年，省政府改變了計(jì)劃指標(biāo)分配方式，實(shí)行新增建設(shè)用地計(jì)劃分配與農(nóng)村土地整治復(fù)墾、存量建設(shè)用地盤活相掛鉤制度，秀洲區(qū)通過農(nóng)村土地綜合整治的實(shí)施，2018年?duì)幦〉接?jì)劃指標(biāo)472畝，今年又爭(zhēng)取到計(jì)劃指標(biāo)451畝，節(jié)余指標(biāo)優(yōu)先用于民生工程、公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施等用地需求，盡力滿足城鄉(xiāng)建設(shè)用地的需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。