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    金融資產(chǎn)管理公司管理體制改革完善探析

    2019-09-18 01:40:06沈圳
    關(guān)鍵詞:管理體制改革

    沈圳

    摘 要:四大金融資產(chǎn)管理公司是我國金融體系中的一個特殊領(lǐng)域,在防范化解金融風(fēng)險、服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展方面發(fā)揮不可或缺重要作用。本文針對金融資產(chǎn)管理公司的管理體制存在的問題,進(jìn)行了詳細(xì)分析,以厘清問題、明確目標(biāo)、強(qiáng)化管理責(zé)任,促進(jìn)四大資產(chǎn)公司國有金融資本保值增值,實(shí)現(xiàn)管理體制的完善和機(jī)構(gòu)的調(diào)整。

    關(guān)鍵詞:金融資產(chǎn)管理公司;管理體制;改革

    一、金融資產(chǎn)管理公司簡介

    金融資產(chǎn)管理公司,又稱資產(chǎn)公司,在我國龐大復(fù)雜的金融體系中具有特殊作用。1999年,為了處置金融風(fēng)險,化解國有大型商業(yè)銀行的不良資產(chǎn),我國成立了四大資產(chǎn)公司,包括華融公司、信達(dá)公司、東方公司、長城公司。成立之初,資產(chǎn)公司以政策性業(yè)務(wù)為主體,通過收購、管理、處置國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn),促進(jìn)了國有銀行資產(chǎn)負(fù)債表和金融體系整體的健康。2007年以來,資產(chǎn)公司探索出一條商業(yè)化發(fā)展的路子,在原有不良資產(chǎn)收處業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上,拓展出投資、融資、咨詢、托管等業(yè)務(wù),同時在處置風(fēng)險機(jī)構(gòu)過程中,逐漸成長為包含銀、證、保、信、基以及其他行業(yè)子公司在內(nèi)的綜合金融集團(tuán)。2017年以來,按照中央和銀行業(yè)監(jiān)督管理部門要求,資產(chǎn)公司堅定回歸主業(yè),從而更好發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)、防范金融風(fēng)險、服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的職能。

    從資產(chǎn)公司發(fā)展歷史可以看出,資產(chǎn)公司是經(jīng)由中央政府決定設(shè)立、由國家信用支持的,以“防范化解金融風(fēng)險、保障國家金融安全、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展”為使命,以“不良資產(chǎn)收購、管理、經(jīng)營和處置以及資產(chǎn)管理”為主業(yè),目前均已形成不同規(guī)模的“金融控股集團(tuán)”組織架構(gòu),以“綜合性金融服務(wù)”為特色的非銀金融機(jī)構(gòu),目前業(yè)已形成我國經(jīng)濟(jì)金融體系中必不可少的機(jī)構(gòu)門類,是防范化解金融風(fēng)險、支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的重要金融力量。從資產(chǎn)規(guī)模來看,四家資產(chǎn)管理公司已經(jīng)成為大中型金融控股機(jī)構(gòu)。從牌照上看,已經(jīng)成為集銀行、證券、保險、信托、基金、置業(yè)等為一體的控股集團(tuán)。與此同時,資產(chǎn)公司從存量資產(chǎn)角度服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì),與商業(yè)銀行、券商、保險、信托等以增量為主的金融機(jī)構(gòu)相比,有著本質(zhì)區(qū)別。

    二、資產(chǎn)公司目前存在的問題

    經(jīng)過20年的發(fā)展,在四家資產(chǎn)公司做出突出業(yè)績的同時,對其實(shí)施管理的體制呈現(xiàn)出多方面問題,既影響了資產(chǎn)公司服務(wù)經(jīng)濟(jì)的效能,又不利于其自身發(fā)展。

    1.股權(quán)結(jié)構(gòu)單一與出資人缺位

    有效的股權(quán)結(jié)構(gòu)是有效的公司治理的基礎(chǔ)。目前資產(chǎn)管理公司在公司治理優(yōu)化過程中,均逐步引入了戰(zhàn)略投資者和社會公眾股東,其中華融、信達(dá)實(shí)現(xiàn)了交易所上市,而東方、長城也是完成了股份制改革和引入戰(zhàn)略投資者,下一步可能擇機(jī)啟動上市,但仍存在股權(quán)結(jié)構(gòu)單一與出資人缺位的問題。

    以五大國有商業(yè)銀行為主要代表的大型銀行和全國性股份制商業(yè)銀行公司的管理體制改革和治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化啟動較早,國家投入的資源較為豐富,相繼完成了股份制改革和境內(nèi)外資本市場上市,公司治理模式相較于其他金融機(jī)構(gòu)較為成熟。但是即便如此,一股獨(dú)大造成公司治理低效的現(xiàn)象在上述金融機(jī)構(gòu)中仍不同程度地存在。與五大國有商業(yè)銀行相比,資產(chǎn)管理公司一股獨(dú)大現(xiàn)象更為顯著。目前資產(chǎn)管理公司股權(quán)結(jié)構(gòu)中雖有其他戰(zhàn)略投資者或者公眾股東,戰(zhàn)略投資者中含大型國有金融機(jī)構(gòu)和著名外資機(jī)構(gòu),但持股比例均較小。

    “委托――代理”理論是公司治理的基本理論。根據(jù)“委托――代理”理論,國有股一股獨(dú)大,若缺乏適宜的反制性制度安排,易造成所有者缺位、公司治理機(jī)制失效。在我國經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展歷程中,國有企業(yè)國家所有權(quán)的代理行使仍然是一個重大現(xiàn)實(shí)課題,“一股獨(dú)大之下的內(nèi)部人控制”并不鮮見。對于國有金融資產(chǎn)管理公司,由于缺乏確定的出資人(所有者)為金融企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值負(fù)責(zé),金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營效果取決于內(nèi)部經(jīng)營管理人員。

    從目前制度安排來看,對內(nèi)部經(jīng)營管理人員的監(jiān)督和制約缺乏有效方法。由于內(nèi)部管理人員系中央政府委托有關(guān)部門選派和任命,個人前景、實(shí)際收入、社會影響力則成為內(nèi)部管理人員主要的考慮因素,出資人的盈利指標(biāo)、安全指標(biāo)并非核心考慮指標(biāo)。

    另外,從四大資產(chǎn)管理公司的監(jiān)事會功能來看,現(xiàn)有的監(jiān)事會更多是事后監(jiān)督,經(jīng)營管理人員無須與監(jiān)事會確定業(yè)績目標(biāo),在人事任免方面的話語權(quán)較弱,整體監(jiān)督效能尚未達(dá)到有效防范內(nèi)部人控制的力度。

    2.管理體制“多龍治水”

    “委托――代理”理論框架下,出資人權(quán)責(zé)對等也是“委托――代理”關(guān)系得以順利實(shí)現(xiàn)的必要前提。從當(dāng)下四大資產(chǎn)公司管理體制實(shí)踐來看,財政部以“管資本”為抓手,負(fù)責(zé)國有金融資本基礎(chǔ)管理、績效評價、保值增值等。銀保監(jiān)會(原銀監(jiān)會)從市場監(jiān)管角度出發(fā),“管風(fēng)險、管準(zhǔn)入、管法人”,由于受國務(wù)院委托代管四大資產(chǎn)管理公司的關(guān)系,在人事、組織、紀(jì)檢等“管人”方面履行相當(dāng)程度的實(shí)際權(quán)力。人民銀行的貨幣政策執(zhí)行、金融穩(wěn)定管理等方面職能也對資產(chǎn)公司形成直接影響,2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革以來,人民銀行又負(fù)責(zé)統(tǒng)籌金融控股集團(tuán)監(jiān)管試點(diǎn)工作,但下一步人民銀行監(jiān)管范圍下的金控集團(tuán)口徑、具體路徑、與其他部委的協(xié)調(diào)機(jī)制尚待明確。

    對資產(chǎn)管理公司“多龍治水”的管理格局是在歷史發(fā)展中逐步形成的,具有歷史合理性,但其弊端也是明顯的。管理體制職責(zé)不清,國務(wù)院有關(guān)部門對四大資產(chǎn)管理公司的管理協(xié)調(diào)存在難度,“都行駛管理權(quán)、都不承擔(dān)管理責(zé)任”的情況一定程度上存在。“多頭管理”容易導(dǎo)致權(quán)責(zé)不對等,對出資人代表職責(zé)的成文法尚不明確,管人管事管資產(chǎn)銜接不到位。職能作用發(fā)揮缺位越位、控股股東履職不規(guī)范、管理主體權(quán)責(zé)不清阻礙了國有金融資產(chǎn)管理公司的穩(wěn)健發(fā)展。

    人事權(quán)限是最重要的管理權(quán)之一。從人事權(quán)限上看,四大資產(chǎn)公司高管層的人事權(quán)屬于“出資人評價、組織部門干部管理、監(jiān)管部門否決”的模式。資產(chǎn)公司領(lǐng)導(dǎo)班子由銀保監(jiān)會(原銀監(jiān)會)根據(jù)中央授權(quán)管理,組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察等均歸口監(jiān)管部門管理。高管資格認(rèn)定由銀保監(jiān)會(原銀監(jiān)會)機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。財政部門雖然發(fā)揮著出資人的角色,但是并未在資產(chǎn)公司人事安排上享有與其出資水平相稱的權(quán)利。重要人事安排“出資人評價、組織部門干部管理、監(jiān)管部門否決”的運(yùn)行框架在實(shí)際上演變成“銀保監(jiān)會黨委商有關(guān)部門提出建議、國務(wù)院任命、銀保監(jiān)會建議權(quán)權(quán)重最大”的模式。在這種模式下,管理者更加傾向于對上級組織即監(jiān)管部門負(fù)責(zé)而向非出資人負(fù)責(zé)。

    3.監(jiān)管部門監(jiān)管職能目標(biāo)多元

    四大資產(chǎn)公司受銀保監(jiān)會(原銀監(jiān)會)監(jiān)管。銀保監(jiān)會作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位,履行監(jiān)管包括資產(chǎn)公司在內(nèi)的政府公共管理職能。在具體管理過程中,監(jiān)管職能與促進(jìn)行業(yè)發(fā)展職能往往發(fā)生交叉,監(jiān)管機(jī)構(gòu)既履行監(jiān)管職能又承擔(dān)幫助公司發(fā)展的責(zé)任,監(jiān)管職能獨(dú)立客觀受到很大挑戰(zhàn)。

    對于監(jiān)管職能,監(jiān)管機(jī)構(gòu)立足“管風(fēng)險、管準(zhǔn)入、管法人”,對于相關(guān)風(fēng)險指標(biāo)、業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入等進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。而對于促進(jìn)發(fā)展職能,監(jiān)管機(jī)構(gòu)將更加側(cè)重資產(chǎn)規(guī)模、盈利能力、業(yè)務(wù)創(chuàng)新、政治重要性等因素,從而在監(jiān)管理念上,會更多從包括資產(chǎn)公司在內(nèi)的會管機(jī)構(gòu)角度去考慮監(jiān)管,防風(fēng)險的首要位置可能會受到影響。

    對這兩種目標(biāo)的偏好,會隨著社會形勢、經(jīng)濟(jì)周期、監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人偏好等而隨機(jī)波動。若同時負(fù)責(zé)企業(yè)發(fā)展和機(jī)構(gòu)監(jiān)管,那就意味著監(jiān)管面臨具有兩個目標(biāo)約束的函數(shù),在進(jìn)行資源配置時要綜合考慮兩個目標(biāo),若目標(biāo)并不完全一致,則需要權(quán)衡和取舍,從而很可能使得雙重目標(biāo)都難以實(shí)現(xiàn)最佳效果。近幾年的金融局部風(fēng)險的頻繁爆發(fā),與監(jiān)管部門同時承擔(dān)監(jiān)管和發(fā)展兩項可能沖突的職能有很大關(guān)聯(lián)。

    從監(jiān)管機(jī)構(gòu)和四大資產(chǎn)公司實(shí)際聯(lián)系來看,資產(chǎn)公司既是銀保監(jiān)會根據(jù)中央授權(quán)管理領(lǐng)導(dǎo)班子的金融機(jī)構(gòu),又是銀保監(jiān)會的監(jiān)管對象。這種歷史原因形成的關(guān)系,導(dǎo)致監(jiān)管者和被監(jiān)管者應(yīng)有的“監(jiān)管關(guān)系”一定程度上變成了“父子關(guān)系”。四大資產(chǎn)公司黨委、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)營層多名人員曾長期在監(jiān)管機(jī)構(gòu)任職,與監(jiān)管部門人員履歷交集很大,有的監(jiān)管人員在日后還可能赴資產(chǎn)公司工作。對于這個客觀情況的利弊當(dāng)然要分兩面看,不可全面否定。但是這些因素混合在一起,確實(shí)形成了監(jiān)管實(shí)踐中非常重要的軟肋。

    4.監(jiān)管部門監(jiān)管力量不足

    根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國辦發(fā)〔2003〕30號)和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中國保險監(jiān)督管理委員會主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國辦發(fā)〔2003〕61號),國務(wù)院2003年確定中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會機(jī)關(guān)事業(yè)編制分別為450名、400名。而根據(jù)2018年銀保監(jiān)會 “三定”方案《中國銀行保險監(jiān)督管理委員會職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》,銀保監(jiān)會機(jī)關(guān)事業(yè)編制925名。

    2003年末,境內(nèi)銀行業(yè)、保險業(yè)資產(chǎn)規(guī)模分別是28萬億和9123千億,而截至2018年末,這個指標(biāo)分別是261.4萬億元和18萬億元,資產(chǎn)規(guī)模增加了幾十倍,但是監(jiān)管人員基本沒有增加,監(jiān)管力量不足,影響到了監(jiān)管效能。

    三、對策建議

    1.多策并舉,促進(jìn)股權(quán)多元化

    為解決一股獨(dú)大問題,建議對資產(chǎn)公司進(jìn)行股權(quán)多元化改革,試點(diǎn)多元化市場主體入股,促進(jìn)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

    目前不良資產(chǎn)行業(yè)已經(jīng)形成“1+2+N”的市場格局,資產(chǎn)公司已經(jīng)是處于相對完全競爭狀態(tài)的市場主體??砂凑?018年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》),將資產(chǎn)公司定位為第三類充分競爭型企業(yè),按照市場化原則,進(jìn)一步加大股權(quán)開放力度,引入各類資本,參照國務(wù)院國資委管理的企業(yè)的混合所有制改革,擇機(jī)推進(jìn)管理層和員工持股,促進(jìn)股權(quán)合理分散,提高公司治理有效性。股權(quán)分散可以與資本補(bǔ)充統(tǒng)籌考慮。東方資產(chǎn)、長城資產(chǎn)“股改、引戰(zhàn)、上市”三部曲要繼續(xù)推進(jìn)。

    在股權(quán)分散方面,可以參照國務(wù)院國資委管理的中國聯(lián)通混改模式:將部分公司股權(quán)釋放給其他國有資本、非國有資本和公司員工;引入處于行業(yè)領(lǐng)先地位且與資產(chǎn)管理公司具有協(xié)同效應(yīng)的戰(zhàn)略投資者,包括實(shí)力雄厚的金融和產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、國際國內(nèi)領(lǐng)先的投資基金、垂直行業(yè)領(lǐng)先企業(yè)、頭部互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等;加強(qiáng)經(jīng)營層隊伍建設(shè),探索市場化管理模式;建立員工股權(quán)激勵機(jī)制,通過限制性股票、股票期權(quán)等形式,吸引和留住高素質(zhì)員工,促進(jìn)股東、公司、員工的利益一致。

    2.強(qiáng)化國有金融資本出資人集中統(tǒng)一管理職能

    《意見》對國有金融資本管理做出頂層設(shè)計和重大部署,強(qiáng)調(diào)理順國有金融資本管理體制,完善國有金融資本管理制度,再次明確國有金融資本集中統(tǒng)一授權(quán)管理,壓實(shí)財政部門的管理責(zé)任,明確國有金融資本由“管企業(yè)”到“管資本”的轉(zhuǎn)變。資本集中統(tǒng)一授權(quán)管理,有利于強(qiáng)化國有金融資本出資人職權(quán),彌補(bǔ)出資人缺位現(xiàn)象。

    《意見》的出臺標(biāo)志著財政部門和其他金融監(jiān)管部門的職責(zé)更加明確,財政部門作為履行國有金融資本出資人的機(jī)構(gòu),行駛內(nèi)部監(jiān)督職責(zé),確保國家在國有金融機(jī)構(gòu)的國有資本保值增值。

    在具體架構(gòu)設(shè)計上,可參考匯金模式,通過在財政部與四大資產(chǎn)管理公司之間的中間層公司行使股東權(quán)利,或者按照節(jié)約國企資源和歸并同類原則,劃轉(zhuǎn)并直接由匯金公司行使國有股東權(quán)利。該中間層公司應(yīng)當(dāng)保持國有全資,不具體負(fù)責(zé)經(jīng)營事務(wù),專司國有金融資本的股權(quán)管理職能。具體來講,該公司接受上級政府和財政部門的監(jiān)督管理,發(fā)揮四大金融資產(chǎn)管理公司出資人作用,向資產(chǎn)公司派駐股權(quán)董事,參與股權(quán)轉(zhuǎn)讓、分紅,按股東權(quán)限參與重大資本決策。這種模式可以最大程度上促進(jìn)所有者代表作為股東的“歸位”。同時可以改變目前財政部直接控股資產(chǎn)公司的局面,豐富國有出資人的種類,還可以使資產(chǎn)公司非常集中的股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化起來,為長城、東方的上市鋪路。

    3.提高監(jiān)管專注度和效能

    2018年3月通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》明確了“將中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國人民銀行”。職能調(diào)整的邏輯之一是分離金融業(yè)的發(fā)展與監(jiān)管職能,分離監(jiān)管重大規(guī)制的制訂與執(zhí)行職能,降低監(jiān)管部門的裁量權(quán),提高監(jiān)管行為的原則性和可預(yù)測性,從而促進(jìn)微觀監(jiān)管部門更加聚焦監(jiān)管執(zhí)行,提升監(jiān)管效能。

    目前,人民銀行正通過對五家金融控股公司進(jìn)行模擬監(jiān)管試點(diǎn),累積相關(guān)經(jīng)驗,建立相應(yīng)的監(jiān)管制度。鑒于四大資產(chǎn)公司的業(yè)務(wù)規(guī)模、組織架構(gòu)、牌照種類等已經(jīng)具備金融控股集團(tuán)的形態(tài),可從金融控股集團(tuán)監(jiān)管角度,將四大資產(chǎn)公司部分監(jiān)管范疇新增或轉(zhuǎn)隸至人民銀行。

    監(jiān)管效能提升方面,進(jìn)一步充實(shí)非現(xiàn)場監(jiān)管、現(xiàn)場檢查、行政處罰等監(jiān)管力量。完善監(jiān)管法制法規(guī),補(bǔ)充日常監(jiān)管和處罰的上位法依據(jù)。完善現(xiàn)有機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制,提高功能監(jiān)管水平。將日常監(jiān)督和教育指導(dǎo)有機(jī)結(jié)合起來。對資產(chǎn)公司所設(shè)立的非金融子公司,也要將其設(shè)立、業(yè)務(wù)范圍、高管資格等納入監(jiān)管范疇。

    四、結(jié)語

    四大金融資產(chǎn)管理公司是我國金融體系中的一個特殊領(lǐng)域,雖然與銀行業(yè)相比整體資產(chǎn)規(guī)模差距較大,但是在防范化解金融風(fēng)險、服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展方面發(fā)揮不可或缺重要作用。筆者認(rèn)為,針對金融資產(chǎn)管理公司的管理體制,要害在于厘清問題、明確目標(biāo)、強(qiáng)化管理責(zé)任,促進(jìn)四大資產(chǎn)公司國有金融資本保值增值,提升功能屬性,管理體制和機(jī)構(gòu)的變動并非本質(zhì)目標(biāo)。當(dāng)然在實(shí)現(xiàn)本質(zhì)目標(biāo)的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)管理體制的完善和機(jī)構(gòu)的調(diào)整也可探索。

    參考文獻(xiàn)

    1.建立健全“四梁八柱”,做強(qiáng)做優(yōu)做大國有金融資本――財政部負(fù)責(zé)人就學(xué)習(xí)貫徹 《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》 答記者問.預(yù)算管理與會計,2018(8).

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    3.孫天琦.國有金融資產(chǎn)管理研究.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué),2004(7).

    4.國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知(國辦發(fā)〔2003〕30號).

    5.國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中國保險監(jiān)督管理委員會主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知(國辦發(fā)〔2003〕61號).

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