事業(yè)單位推進(jìn)事企分開的難點與對策分析

劉毅

摘 要：2019年是國家進(jìn)行事業(yè)單位分類改革的攻堅年，其中最為艱難的就是將現(xiàn)有事業(yè)單位內(nèi)部的經(jīng)營部分進(jìn)行剝離。只有認(rèn)真分析事企分開這一工作中存在的難點，才能采取合理的措施，本文對此進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：事企分開;對策分析;

一、概述

事業(yè)單位分類改革于2011年正式啟動，擬于2020年全面結(jié)束。改革步驟是先將現(xiàn)有事業(yè)單位按照社會功能劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別，然后對承擔(dān)行政職能的，逐步劃轉(zhuǎn)行政機構(gòu);對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè);對從事公益服務(wù)的，繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列并強化其公益屬性。

隨著國家經(jīng)濟實力的增長、人口規(guī)模和管理任務(wù)的不斷增長，事業(yè)單位也在不斷擴張。據(jù)統(tǒng)計，改革前我國有126萬個事業(yè)單位，共計3000多萬正式職工，另有900萬離退休人員，總數(shù)超過4000萬人。機構(gòu)和人員不斷膨脹的同時，并不能滿足新時代和新形勢的要求。一方面原來的管理功能定位不清，政事不分、事企不分，機制不活;另一方面公益服務(wù)供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，導(dǎo)致事業(yè)單位整體運行的質(zhì)量和效率不高，支持公益服務(wù)的政策措施還不夠完善，監(jiān)督管理薄弱。

二、推行事企分開的現(xiàn)狀

改革任務(wù)有難有易，劃轉(zhuǎn)行政機構(gòu)是最容易的部分。相當(dāng)于把本應(yīng)是政府機構(gòu)的事業(yè)單位進(jìn)行正本清源，重新理順。人員的編制和待遇相對于原來都更有保障，改革難度最小。這部分改革任務(wù)已經(jīng)隨著2018年的機構(gòu)改革基本上同步完成。

經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位，做的就是企業(yè)的事，主要包括賓館招待所、培訓(xùn)中心、林場、科技園、科研院所、工程院、勘察設(shè)計院、物管維修、市政綠化，還有公證、律師、房產(chǎn)交易等社會中介服務(wù)等。這類單位性質(zhì)比較清楚，轉(zhuǎn)向沒有爭議，本身經(jīng)過多年運行，已經(jīng)具備了一定的自主發(fā)展能力，再通過政府扶持并給予一定的改革紅利，包括社保、人員分流政策等，也可以比較順利地完成改革。而經(jīng)營不善的，也可通過多種方式逐步撤銷、穩(wěn)妥退出。目前，這部分改革任務(wù)也已基本完成。

相對比較難的是中間部分的改革，也就是去掉行政職能和生產(chǎn)經(jīng)營職能這兩頭以后，留下來的事業(yè)單位如何進(jìn)一步轉(zhuǎn)制的改革。僅僅從涉及的人數(shù)來看，這也是改革的重點。僅教育衛(wèi)生和農(nóng)村科技服務(wù)系統(tǒng)從業(yè)人員就占全國事業(yè)單位從業(yè)人員的3/4，而僅教育系統(tǒng)就達(dá)到1/2。

未來的事業(yè)單位將主要分為兩類，一類是單純從事公益服務(wù)，也很難通過市場來配置資源的，劃分為公益一類。這一類單位主要包括承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層基本醫(yī)療服務(wù)的部門。公益一類單位的運行經(jīng)費將主要由政府劃撥，進(jìn)行預(yù)算管理，不再向公眾收取或由政府相關(guān)職能部門核價后收取基本費用，不允許再從事任何經(jīng)營活動。在實際改革中，公益一類基本上對應(yīng)原來的全額撥款事業(yè)單位，在經(jīng)費和人員編制均有相應(yīng)保障，一直也管理得比較規(guī)范，轉(zhuǎn)換起來相對比較容易。

另一類是指承擔(dān)高等教育、非營利醫(yī)療、新聞傳媒等公益服務(wù)，可部分由市場配置資源的事業(yè)單位，將劃分為公益二類。這類單位的特點是可以收費，一直由財政差額供給或自收自支，主要包括職專職高普高高等教育、科研推廣、報刊電臺、社科研究、體育設(shè)施管理、公證鑒定、測繪勘探、人才交流、物資儲備等單位。這一類事業(yè)單位不僅僅要進(jìn)行分類定位，還要進(jìn)一步改革，將具有企業(yè)性質(zhì)的經(jīng)營部分與事業(yè)部分予以分離，這也是本文所討論的事企分開的界定范圍。

三、事企分開的難點

第一， 在編人員與非在編人員混崗。公益二類單位，特別是高等教育、報刊電臺等原來屬于差額撥款或自收自支的單位，由于高校擴招、新聞事業(yè)高速發(fā)展等問題，在編制配備上一直是計劃跟不上變化，最后主管部門在編制問題上往往默認(rèn)在編人員和非在編人員大量混崗。而改革要求轉(zhuǎn)制單位必須按規(guī)定注銷事業(yè)單位法人，核銷事業(yè)編制。如果是單位整體轉(zhuǎn)制，情況還相對比較簡單。但如果是剝離，在編人員則面臨著是否隨企業(yè)部分轉(zhuǎn)制或是回歸事業(yè)部分的選擇。在編人員普遍年齡較大，是高管或業(yè)務(wù)骨干的主體，如果從未來養(yǎng)老待遇或收入穩(wěn)定性考慮，他們多數(shù)人傾向于回歸事業(yè)部分，但如果允許他們回歸事業(yè)部分，則企業(yè)部分的運營馬上就會出現(xiàn)問題。這也是很多公益二類單位事企分開無法推動的最主要原因。

第二， 社保待遇差。我國在推進(jìn)事業(yè)單位參加社會保險方面不是同步的?？偟内厔菔窃谘睾０l(fā)達(dá)省份推行早，中西部推行晚。大量的事業(yè)單位工作人員沒有參加社會保險，是阻礙事業(yè)單位改革最重要的因素之一。由于社保的缺失，事業(yè)單位不可能真正實現(xiàn)“能進(jìn)能出，能上能下”。2014年10月，國家強力推進(jìn)機關(guān)事業(yè)單位社會保險體系的建立，前后用了4年左右的時間，才基本完成這一工作。雖然現(xiàn)在社會保險已經(jīng)基本實現(xiàn)全覆蓋，但機關(guān)、事業(yè)與企業(yè)在繳納費用和養(yǎng)老待遇上仍然存在一定的差距，這一差距也成了將經(jīng)營部分從事業(yè)單位剝離出去的障礙。雖然在制度設(shè)計上，社保部門在研究未來三者逐步進(jìn)行并軌，但短期內(nèi)這種不小的待遇差仍然存在。

第三， 經(jīng)營理念。需要從事業(yè)單位中剝離的經(jīng)營部分一般分為兩種，一種是與事業(yè)單位主要職能相關(guān)的經(jīng)營板塊，比如說報刊電臺的廣告部門，嚴(yán)格意義上并不是真正的企業(yè)，主要還是依托于事業(yè)主體所占據(jù)的公共資源，并不是充分的市場，具有一定的壟斷性質(zhì)。對這種企業(yè)進(jìn)行剝離，只是一種“假”剝離，企業(yè)很難在市場上真正發(fā)展壯大。第二種企業(yè)是由與事業(yè)單位主要職能關(guān)聯(lián)度不大的經(jīng)營板塊，比如說高校的后勤服務(wù)部門，這一類企業(yè)的剝離難度相對較小，但也面臨著管理水平不高、人員結(jié)構(gòu)老化、薪資競爭力不強的問題。

第四， 股權(quán)結(jié)構(gòu)與隸屬管理。事企分開以后，原有事業(yè)主體與剝離后的經(jīng)營部分是什么關(guān)系，在改革方案中沒有明確的規(guī)定。從事業(yè)主體的角度來看，剝離后的企業(yè)仍然只是其下屬單位，在管理上希望沿用原來的上下級管理模式，對企業(yè)的重大決策和重要管理事項要一事一報，一事一批，這樣管起來比較放心。但從經(jīng)營部分的角度看，事業(yè)主體已經(jīng)變更為出資人或大股東，只能在公司法明確的職權(quán)范圍內(nèi)，通過股東大會和董事會行使權(quán)力，并享受出資者權(quán)益。企業(yè)有權(quán)在公司法和公司章程界定的職責(zé)范圍內(nèi)做決定。這兩種管理思路的碰撞已經(jīng)成為現(xiàn)有轉(zhuǎn)制企業(yè)在決策和管理上與事業(yè)主體屢發(fā)沖突的地方。

第五，人員交流。在事企分開之前，經(jīng)營部分作為事業(yè)主體的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，在人員調(diào)配上享有與其他部門同樣的規(guī)則，不管是管理者還是內(nèi)部員工，都可以在事業(yè)單位內(nèi)部根據(jù)工作需要自由的流動。但事企分開以后，企業(yè)的管理者，只能根據(jù)干部管理權(quán)限的不同，或者董監(jiān)高等高級管理人員的產(chǎn)生辦法進(jìn)行調(diào)配，企業(yè)內(nèi)的員工，更不可能跨企業(yè)自由的調(diào)動。這在一定程度上阻礙了人這一最重要的生產(chǎn)要素的合理調(diào)配。

第六，內(nèi)部管理體制。由事業(yè)向企業(yè)轉(zhuǎn)換，不僅僅是進(jìn)行工商注冊和撤銷事業(yè)法人，員工重新簽訂勞動合同的問題，更重要的是內(nèi)部管理體制變革的問題。這種變革是全方位的，不僅僅是企業(yè)的決策和管理理念的變革，也包括基本工資制度由事業(yè)單位工資體系向企業(yè)工資體系的轉(zhuǎn)變，不同身份員工實行同工同酬，建立市場化的獎勵激勵機制等諸多問題。不能順利地實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，這種事企分開就仍然只是停留在表面。

第七，核算方式和成本增加。在事企分開之前，事業(yè)單位的經(jīng)營部分與單位其他部分之間的交易屬于內(nèi)部業(yè)務(wù)，沒有單獨的核算賬戶，也不會產(chǎn)生交易稅費問題。而一旦分開，核算方式都會發(fā)生重大改變，原本租用事業(yè)主體的房產(chǎn)、設(shè)備等也必須按市場化進(jìn)行計費，內(nèi)部交易也變更為外部交易并產(chǎn)生稅費，企業(yè)的運行成本必然增加。

四、對策和建議

（1）增加稅收減免等政策優(yōu)惠，增加改革的推力和吸引力。比如，多部門日前聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于繼續(xù)實施文化體制改革中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)若干稅收政策的通知》，明確規(guī)定經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，可以繼續(xù)享受五年內(nèi)免征企業(yè)所得稅、五年內(nèi)對其自用房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅等各種稅收優(yōu)惠。而同時又加強了對條件認(rèn)定的難度，原來一些沒有真正把企業(yè)做實的“偽轉(zhuǎn)制”企業(yè)很難通過認(rèn)定，無法繼續(xù)享受相關(guān)優(yōu)惠政策。

（2）采取多種手段解決在編人員的后顧之憂。解決混崗問題的關(guān)鍵點在于在編人員，而在編人員顧慮的主要是養(yǎng)老待遇?？梢酝ㄟ^建立回流機制，允許在編人員在退休前回歸事業(yè)主體，或者采取派遣制，把在編人員的關(guān)系保留在事業(yè)主體，派遣到經(jīng)營部分任職。這兩種方式都可以很好地解決在編人員的后顧之憂。

（3）針對不同單位的特性，弱化編制。目前國家已經(jīng)在部分高校、醫(yī)院采取了取消編制的試點改革。編制作為一種歷史的管理手段，其存在本身不是目的，實施定崗定員才是目的。通過崗位管理、員工總額按任務(wù)量或效益浮動、全員聘用制等管理手段，完全可以代替編制所起的作用。而從總體上取消編制，就解開了事企分開中最根本的癥結(jié)。

（4）切實提高企業(yè)參保人員的養(yǎng)老待遇。與事業(yè)單位的養(yǎng)老待遇差別關(guān)系到剝離企業(yè)的職工這一群體的根本利益和士氣。從事業(yè)單位剝離的這一類企業(yè)要正確理解經(jīng)濟效益與員工利益之間的關(guān)系，不以贏利為唯一目的。在力所能及的情況下，繳足社會保險，用好用足企業(yè)年金和公積金制度，縮小待遇差，確保企業(yè)職工過上有保障有尊嚴(yán)的生活。

（5）轉(zhuǎn)變觀念，積極投身市場。這種觀念的轉(zhuǎn)變既包括企業(yè)的管理者，更包括企業(yè)的普通職工。只有觀念變了，才能引發(fā)行動的轉(zhuǎn)變，才能應(yīng)對未來市場的大風(fēng)大浪。積極引入各類投資主體，通過控股、參股、收購、兼并等方式，推進(jìn)公司制股份制改革，提高企業(yè)在資本市場上的存活能力。鼓勵部門內(nèi)部整合或跨部門整合，增加企業(yè)整合市場多種生產(chǎn)要素的能力，將資源更多地配置到創(chuàng)造社會財富的領(lǐng)域。