縣級(jí)財(cái)政實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐與思考

傅興祿

摘 要 全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策部署，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部門，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》明確提出縣級(jí)到2022年底基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。本文結(jié)合明溪縣預(yù)算績(jī)效管理工作開展情況，了解縣級(jí)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理中存在的問題，進(jìn)而針對(duì)問題提出對(duì)策。

關(guān)鍵詞 縣級(jí)財(cái)政 預(yù)算績(jī)效管理 對(duì)策

黨的十九大作出了全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的戰(zhàn)略部署，對(duì)加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有深遠(yuǎn)的意義。為深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神，深化預(yù)算管理改革，全面落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理工作的各項(xiàng)要求，本文結(jié)合明溪縣預(yù)算績(jī)效管理工作開展情況，就如何推進(jìn)全面實(shí)施績(jī)效管理工作進(jìn)行一些探索。

一、明溪縣實(shí)施績(jī)效管理工作現(xiàn)狀

（一）完善預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制

明溪縣本著“先易后難、由點(diǎn)及面、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，將預(yù)算績(jī)效管理工作列入議事日程，縣財(cái)政局成立了預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立績(jī)效管理股。先后制定印發(fā)了《明溪縣財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》《預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)部協(xié)調(diào)規(guī)程》《明溪縣部門預(yù)算績(jī)效管理工作實(shí)施方案》等規(guī)章制度，轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》《福建省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》等相關(guān)工作指南，目前正在起草《明溪縣全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的若干措施》，不斷完善預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。

（二）推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理深度和實(shí)效

1.狠抓績(jī)效目標(biāo)管理。一是建立“全口徑”政府預(yù)算體系，實(shí)現(xiàn)一般公共預(yù)算、政府基金預(yù)算、社?；痤A(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算四本預(yù)算的深度融合，要求部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)與年度預(yù)算一同編報(bào)，對(duì)部門上報(bào)的項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)的通知部門及時(shí)調(diào)整，做好績(jī)效評(píng)價(jià)事前準(zhǔn)備工作。二是逐步擴(kuò)大縣級(jí)項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)管理覆蓋面，縣本級(jí)項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)管理覆蓋面從2015年的69.37%提高到100%。三是將所有明確用于支持脫貧攻堅(jiān)的扶貧資金，通過扶貧在線監(jiān)管系統(tǒng)開展績(jī)效目標(biāo)及績(jī)效自評(píng)工作。2018年度納入扶貧監(jiān)管系統(tǒng)的扶貧項(xiàng)目48個(gè)，涉及金額1.75億元;2019年度已開展績(jī)效管理扶貧項(xiàng)目35個(gè)，涉及金額0.48億元，有效提高了扶貧資金使用效益。

2.強(qiáng)化績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控。從2015年開始，選取幾個(gè)正在實(shí)施的民生項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和資金支出進(jìn)度等實(shí)施跟蹤監(jiān)控。通過建立事中績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)督機(jī)制，提前發(fā)現(xiàn)問題和及時(shí)糾正偏差，減少執(zhí)行中的損失和浪費(fèi)，進(jìn)一步增強(qiáng)支出責(zé)任和效率意識(shí)?？h本級(jí)項(xiàng)目支出績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控覆蓋面從2015年的5.40%提高到100%。

3.加強(qiáng)績(jī)效自評(píng)工作。在預(yù)算執(zhí)行完成后，重點(diǎn)抓好全縣績(jī)效評(píng)價(jià)工作的部署、指導(dǎo)和管理，發(fā)揮部門（單位）的主體作用，督促縣級(jí)主管部門有序開展自評(píng)?？h本級(jí)項(xiàng)目支出績(jī)效自評(píng)工作覆蓋面從2015年的58.29%提高到100%。組織開展上級(jí)專項(xiàng)資金績(jī)效自評(píng)工作，審核、分析主管部門報(bào)送的績(jī)效自評(píng)結(jié)果，督促部門對(duì)績(jī)效自評(píng)發(fā)現(xiàn)的問題認(rèn)真整改，提升項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量。

4.推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排的有機(jī)結(jié)合，在編制年度部門預(yù)算的同時(shí)，將上年度績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于下年度預(yù)算安排，切實(shí)提高財(cái)政資金績(jī)效。通過應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，2018年以來取消財(cái)政支出項(xiàng)目11個(gè)，涉及金額1522萬(wàn)元;調(diào)減支出項(xiàng)目5個(gè)，涉及金額516萬(wàn)元。

5.加大盤活財(cái)政存量資金力度。加強(qiáng)財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理，對(duì)結(jié)余資金和超過兩年的結(jié)轉(zhuǎn)資金堅(jiān)決收回，原則上超過一年確實(shí)無(wú)法實(shí)施的項(xiàng)目予以調(diào)整，并形成常態(tài)化工作機(jī)制，進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效益，增強(qiáng)財(cái)政保障能力。2015年以來共盤活財(cái)政存量資金2.81億元，其中2018年清理回收6848萬(wàn)元、2019年清理回收3611萬(wàn)元;調(diào)整支出項(xiàng)目2個(gè)，涉及資金1300萬(wàn)元。盤活資金全部由縣政府統(tǒng)籌用于急需的補(bǔ)短板、兜底線等民生社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域。

6.擴(kuò)大預(yù)算績(jī)效公開范圍。實(shí)現(xiàn)績(jī)效信息在本部門內(nèi)部的全面公開，同時(shí)擴(kuò)大向社會(huì)公開績(jī)效信息的范圍，在組織各部門開展政府預(yù)決算公開工作時(shí)，通過政務(wù)信息渠道，逐步公開財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政資金使用效益的監(jiān)督。

（三）強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理考核

從基礎(chǔ)工作、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等方面對(duì)各部門的預(yù)算績(jī)效管理工作進(jìn)行考核，強(qiáng)化部門預(yù)算編制和執(zhí)行主體責(zé)任，提高各部門對(duì)項(xiàng)目資金使用績(jī)效的重視和開展績(jī)效管理工作的自覺性。2016年起將“加強(qiáng)財(cái)政資金預(yù)算績(jī)效管理”指標(biāo)納入縣政府對(duì)縣直各部門年度績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系。

（四）建立預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)

打破“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，促進(jìn)各部門各單位的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等信息互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的全過程信息化，提升財(cái)政執(zhí)行效率。2019年財(cái)政預(yù)算績(jī)效綜合管理系統(tǒng)正式投入使用，同時(shí)舉辦預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)培訓(xùn)班，為對(duì)各預(yù)算部門業(yè)務(wù)人員解讀政策和培訓(xùn)操作系統(tǒng)。

二、縣級(jí)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理存在的主要問題

（一）績(jī)效理念尚未真正建立

預(yù)算績(jī)效管理倡導(dǎo)以績(jī)效為中心，縣直部門領(lǐng)導(dǎo)和工作人員預(yù)算績(jī)效管理的意識(shí)不強(qiáng)，不了解預(yù)算績(jī)效管理的意義，長(zhǎng)期以來形成的“重安排、輕監(jiān)督，重爭(zhēng)取、輕管理，重使用、輕績(jī)效”的思想短期難以改變。有的部門對(duì)績(jī)效管理工作重視不夠，認(rèn)為只要資金使用合法合規(guī)就行，搞那么復(fù)雜的績(jī)效管理體系沒有必要，采取觀望、等待的態(tài)度，缺乏主動(dòng)性;有的部門踐行主體責(zé)任力度不夠，認(rèn)為績(jī)效管理工作是為了挑毛病，可有可無(wú)，被動(dòng)應(yīng)付，甚至抱怨財(cái)政部門找麻煩，增加部門工作量，或者認(rèn)為僅僅是財(cái)務(wù)人員的事，沒有將績(jī)效管理工作作為一項(xiàng)日常性重要工作來抓。

（二）績(jī)效管理質(zhì)量有待提高

一方面部門或項(xiàng)目業(yè)主前期工作欠謀劃，申報(bào)草率，在項(xiàng)目用地、可研報(bào)告、設(shè)計(jì)方案、概（預(yù)）算等前期工作方面做得不夠扎實(shí)、深入，導(dǎo)致部分項(xiàng)目滯后，項(xiàng)目資金已到位項(xiàng)目仍無(wú)法動(dòng)工或停工，造成資金沉淀、閑置，無(wú)法發(fā)揮財(cái)政資金使用效益。

另一方面縣級(jí)大多沒有能力研究績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，基本上是照搬上級(jí)的做法，指標(biāo)體系不完善。在績(jī)效目標(biāo)編制方面，主要是績(jī)效目標(biāo)設(shè)置指向不清、預(yù)算和目標(biāo)匹配不足，數(shù)量目標(biāo)和質(zhì)量目標(biāo)量化不細(xì)，效益目標(biāo)編制不完整;在預(yù)算績(jī)效監(jiān)控方面，各部門反映項(xiàng)目進(jìn)度和資金使用情況的較多，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施中存在的具體問題、采取的糾偏措施反映的較少，不能及時(shí)、客觀地反映項(xiàng)目的支出績(jī)效;在績(jī)效評(píng)價(jià)方面，評(píng)價(jià)指標(biāo)還不科學(xué)，指標(biāo)比較單一，無(wú)法滿足不同單位與不同行業(yè)的評(píng)價(jià)需求。

（三）績(jī)效管理技術(shù)力量欠缺

預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)政策性、綜合性較強(qiáng)的工作，要求各部門不僅要收集大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，還要做大量細(xì)致、深入的調(diào)查研究以及測(cè)算、分析工作，涉及經(jīng)濟(jì)、管理、統(tǒng)計(jì)等各個(gè)領(lǐng)域的復(fù)合型人才，各部門普遍缺乏這方面的專業(yè)人才。同時(shí)，市縣特別是縣一級(jí)沒有專業(yè)的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)項(xiàng)目及部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)工作無(wú)法開展，影響預(yù)算績(jī)效管理改革工作的全面推進(jìn)。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)運(yùn)用不足

由于績(jī)效管理的質(zhì)量不高，無(wú)法充分體現(xiàn)部門的整體績(jī)效情況，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果無(wú)法得到充分運(yùn)用。激勵(lì)約束機(jī)制不夠，當(dāng)前績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)于支出分配和支出項(xiàng)目管理應(yīng)有的參考作用、導(dǎo)向作用和制約作用尚未得到體現(xiàn)，影響了預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)際成效和工作的深入開展。

三、縣級(jí)財(cái)政實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策

黨的十九大報(bào)告明確提出“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”;中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，明確縣級(jí)到2022年底基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。現(xiàn)針對(duì)縣級(jí)預(yù)算績(jī)效管理工作普遍存在的問題，提出以下幾點(diǎn)對(duì)策。

（一）增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理理念

一是加大輿論宣傳。充分運(yùn)用新聞媒體、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等宣傳手段，積極宣傳預(yù)算績(jī)效管理的目的、意義，形成“花錢必問效、無(wú)效必問責(zé)”的績(jī)效理念，營(yíng)造“講績(jī)效、重績(jī)效、用績(jī)效”的良好氛圍，使社會(huì)公眾都來了解和支持預(yù)算績(jī)效管理工作。二是增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效意識(shí)。建議把全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理納入各級(jí)黨委、政府理論中心組學(xué)習(xí)的范圍，切實(shí)增強(qiáng)各級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)特別是主要領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)算績(jī)效意識(shí)，樹立績(jī)效管理主體責(zé)任意識(shí)。三是加大資金支持。建議國(guó)家、省市加大對(duì)預(yù)算績(jī)效管理資金的扶持，設(shè)立績(jī)效專項(xiàng)，同時(shí)給予原中央蘇區(qū)、革命老區(qū)等財(cái)政較為困難的縣政策傾斜。

（二）提高預(yù)算績(jī)效管理水平

1.扎實(shí)做好項(xiàng)目前期工作。項(xiàng)目前期工作是項(xiàng)目推進(jìn)的基礎(chǔ)、保障和關(guān)鍵，是項(xiàng)目基本建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。相關(guān)項(xiàng)目主管部門要樹立前期決策工作質(zhì)量好壞直接影響項(xiàng)目投資效益的觀念，依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃，結(jié)合當(dāng)?shù)刎?cái)力情況和民生社會(huì)事業(yè)短板，對(duì)政府投資項(xiàng)目認(rèn)真開展調(diào)查研究和評(píng)估論證，精細(xì)謀劃、科學(xué)決策，全面保證政府投資項(xiàng)目決策的正確性、項(xiàng)目實(shí)施方案的合理性與可靠性，并及時(shí)將具體建設(shè)方案報(bào)縣委、縣政府研究。

2.進(jìn)一步規(guī)范績(jī)效目標(biāo)管理。將績(jī)效目標(biāo)管理融入部門預(yù)算編制的各個(gè)環(huán)節(jié)，按照“誰(shuí)申請(qǐng)資金、誰(shuí)編制目標(biāo)”“誰(shuí)安排分配資金，誰(shuí)審核績(jī)效目標(biāo)”的原則，做到績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算編制同步申報(bào)、同步審核、同步批復(fù)，從流程上保證預(yù)算績(jī)效管理與部門預(yù)算的結(jié)合。在績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施后，通過績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果驗(yàn)證項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性，適時(shí)對(duì)績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)加以修正，不斷完善項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)。

3.進(jìn)一步提高預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)水平。要通過各種渠道廣泛收集整理各種分類標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)，在條件成熟時(shí)，財(cái)政部門會(huì)同主管部門和項(xiàng)目實(shí)施單位，組織專家，共同研究制定績(jī)效指標(biāo)體系。同時(shí)，總結(jié)近幾年實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)評(píng)價(jià)程序、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)報(bào)告作出具體規(guī)范，以此帶動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)的整體水平。

4.進(jìn)一步完善預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)。對(duì)績(jī)效管理信息系統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)化，完善基礎(chǔ)資料庫(kù)和大數(shù)據(jù)分析，逐步建立和實(shí)現(xiàn)跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同與關(guān)聯(lián)系統(tǒng)的集成和整合，以適應(yīng)預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展的需要。

（三）加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

充實(shí)預(yù)算績(jī)效管理人員，各部門應(yīng)擔(dān)當(dāng)起績(jī)效管理的主體責(zé)任，明確績(jī)效管理工作人員。通過組織培訓(xùn)、學(xué)習(xí)交流、工作調(diào)研等形式，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理人員開展多層次的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升預(yù)算績(jī)效管理業(yè)務(wù)水平。通過政府購(gòu)買服務(wù)，積極引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)和行業(yè)專家，為推進(jìn)縣級(jí)預(yù)算績(jī)效管理提供保障。

（四）強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

健全績(jī)效激勵(lì)約束機(jī)制，采取有效措施保障績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)提質(zhì)擴(kuò)圍。一是建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向同級(jí)人大、政府報(bào)告機(jī)制，加強(qiáng)人大監(jiān)督。二是績(jī)效信息要依法公開，逐步擴(kuò)大績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效監(jiān)控、評(píng)價(jià)結(jié)果等績(jī)效管理信息向社會(huì)公開的范圍，加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政資金使用效益的監(jiān)督。三是要加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與政策調(diào)整、預(yù)算安排的有機(jī)結(jié)合，對(duì)績(jī)效好的政策和項(xiàng)目原則上優(yōu)先保障，對(duì)低效無(wú)效的資金一律削減或取消，進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算的編制，使公共財(cái)政資源得到有效配置。

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