財政視角下我國高等教育支出差距分析

董愷 岳書銘

[摘 要]我國地區(qū)之間的高等教育發(fā)展依然存在著明顯差距，高等教育的發(fā)展離不開國家財政的大力支持。2002年公共財政體制的確立，我國財政部對經費預算進行了改革，加大了高等教育的財政投入。利用2002—2017年的全國省級數據，運用泰爾指數分析之后發(fā)現(xiàn)，對于全國 “東”“中”“西”三個地區(qū)來說，此期間全國范圍內的高等教育政策措施，有利于縮小高等教育的地區(qū)差距，但是東部地區(qū)的改革效果要遠遠大于其他地區(qū)。

[關鍵詞]公共財政體制;高等教育;財政支出;地區(qū)差距;泰爾指數

[中圖分類號]F812.4

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2019）05-0148-07

Abstract： There is still a clear gap in the development of higher education between Chinas regions. The development of higher education is inseparable from the strong financial support of the state. In 2002， the establishment of the public finance system， the Ministry of Finance of China has reformed the budget， and China has also Great financial investment in higher education. Using the national provincial data from 2002 to 2017， this paper uses the analysis of the Tyre index and finds that for the three regions of the country “East”， “Medium” and “West”， the national policy measures for higher education during this period are It is conducive to narrowing the regional gap in higher education， but the reform effect in the eastern region is far greater than in other regions.

Keywords： Public Finance System; Higher Education; Regional Fisparity; Theil Index

[作者簡介]董愷（1995-），男，漢族，山東泰安人，碩士研究生，研究方向：地方財政與稅收。

[通訊作者]岳書銘（1964-），男，漢族，山東榮成人，教授，博士，研究方向：地方財政與稅收。

[基金項目]國家社科基金“新型城鎮(zhèn)化進程中農村基礎設施投資公平性研究”（項目編號：14BJY099）。

一、引言

高等教育發(fā)展是關乎完成中華民族偉大復興和“兩個一百年”奮斗目標的重要方面之一。1998年國務院首次提出建立公共財政框架的思路和基本原則，十六屆三中全會提出進一步健全和完善公共財政體制的戰(zhàn)略目標，隨著我國公共財政制度建設的深入，我國調整財政支出結構，不斷加大公共服務投入，公共預算管理體制逐步確立（馬海濤，2018）[1]。2002年之后，我國財政部對各部門經費預算進行了分項改革，分為基本支出預算和項目支出預算，高等教育財政支出也根據要求進行了改革。在進行財政改革之后，我國的高等教育有了較大的發(fā)展。

進入21世紀以來，我國加大了高等教育方面的財政投入，到2012年我國財政教育經費占GDP的比重達到了4%。2018年我國的高等教育毛入學率達到48.1%。《國家教育事業(yè)發(fā)展十三五規(guī)劃》指出：“確保財政一般公共預算教育支出逐年只增不減，確保按在校學生人數平均的一般公共預算教育支出逐年只增不減，到2020年，各省要制定和落實區(qū)域內各級教育生均財政撥款基本標準。健全教育經費統(tǒng)計體系，推動地方建立教育經費統(tǒng)計監(jiān)測公告制度?！钡侵醒腴L期以來重收入權劃分輕支出權劃分也造成了地方政府面臨財力與事權不匹配的情況，現(xiàn)有的中央政府對地方政府的高等教育“轉移支付”主要集中在重點高校專項建設經費、學生資助等方面，仍難以滿足教育支出的需要（馬海濤，2018）[1]。

財政的關切點要從吸引社會投入到關注教育公平，包括機會公平、資源分配公平和結果公平，將“公平優(yōu)先，兼顧效率”作為財政政策價值的理性選擇（王杰茹，2017）[2]。公共財政體制經過多年運行，目前全國各地區(qū)高等教育的差距狀況究竟發(fā)生了怎樣變化，相關政策是否實現(xiàn)了預期目標，有待于作出科學判斷。考慮到當前現(xiàn)狀，本文以全國為范圍，將全國省份按照國家統(tǒng)計局最新劃分方式分為“東”“中”“西”三個部分地區(qū)，借助泰爾指數及分解效應，分析2002年到2017年間的生均財政預算內經費，得出在2002年財政部改革以后，全國高等教育的實際差距狀況，并將理論與實際結合，針對我國政府頒布的政策進行總結分析，總結當前的地區(qū)改革效果，提出相關結論建議。

二、文獻回顧

高等教育由于具有準公共品的部分特性，政府加大投入會產生正外部性等積極效應，因此國內外學術界一直高度關注公共財政支出促進高等教育發(fā)展等方面的問題。

國外學者指出，充足的公共教育投入，可以保障入學機會平等，同時有助于拉平不同階層教育投入的水平，促進教育機會的公平分配。尤其在累進稅率制度下，靠稅收運行的公共教育體系，相當于富裕階層向貧困階層進行了一定數額的轉移支付，使后者在沒有額外負擔的情況下增加了受教育的數量[3]。Romer（1990）早期就曾提出，教育不但能夠提高勞動者素質，增加勞動者的知識積累，同時也有助于提升一國的科技創(chuàng)新能力[4]。Jorgenson（2003）把美國作為研究對象搜集了高等教育發(fā)展相關數據，通過分析發(fā)現(xiàn)高等教育的發(fā)展不僅能夠推動經濟的發(fā)展還能促進信息科技進步[5]。Solon（2004）將政府教育支出引入模型，指出如果公共教育投入水平提高，對受信貸約束家庭的正面影響大于其對私人教育投入的擠出效應，公共教育支出水平提高可以促進教育的代際公平[6]。在國內學術界，由于我國高校大范圍擴招始于1998年，高校財政經費不足和分配不均問題也在進入21世紀以后日趨明顯，學術界基于此的研究也因此展開。丁維莉、陸銘（2005）認為適度的中央集權才能有效緩解教育資源分配不均衡的問題[7]。劉克利（2006）在探討政府在高等教育發(fā)展中的責任時認為宏觀上政府應主要承擔財政責任和培育高等教育競爭市場的責任 [8]。付劍茹、部雅玲（2011）認為地方高等教育財政存在投入不足、投入失衡以及投入效益不高的原因為：財政分權和政府行政集權的矛盾;財政分權體制缺乏法律保障;區(qū)域經濟發(fā)展不平衡，地方財政投入差異大;政府撥款制度本身存在問題;財政投入結構不合理;經費預算編制欠科學細致[9]。李艷（2017）指出，部屬高校和“211”、“985”工程高校為國家重點建設高校得到政府大力財政支持，相比之下，靠地方政府支持的高校很少得到國家財政的支持，存在馬太效應，也無法使資源利用達到帕累托最優(yōu)，從而損害公民平等受教育權利[10]。

關于政府高等教育支出差異的測算方法，當前國內大多數文獻采用的計量方法和統(tǒng)計指標包括級差、變異系數、相關系數、基尼系數、麥克倫指數、泰爾指數等[11]。閆坤和衛(wèi)婷婷（2011）采用變異系數來衡量我國生均經費支出總體差異情況[12]。嚴全治和張倩倩（2010）基于GDP和人口加權的泰爾指數，對地方高校政府投入的地區(qū)差異和省際差異進行比較[13]。岳昌君（2013）利用基尼系數衡量1998—2011年我國普通高?！吧A算支出”的地區(qū)差異[14]。王杰茹、岳軍（2017）使用2009—2014年數據，以我國31個省、自治區(qū)和直轄市為基本研究單位，利用泰爾指數一階嵌套分解方式，分析全國政府高等教育支出差異[11]。胡德鑫（2018）基于生均公共財政預算教育經費的數據，對1999—2015年我國高等教育經費基尼系數進行測算，考察了我國高等教育經費配置公平程度[15]。

從上述學者的研究中可以發(fā)現(xiàn)的是，對于高等教育投入而言，國內外學術界普遍認為需要發(fā)揮政府的財政職能作用。但是由于國情差異，我國高校以公辦為主，高等教育以政府投入為主?，F(xiàn)行的政府分級制度安排，導致各地方政府的財力差距明顯。對于高等教育的發(fā)展而言，政府的財政支持是基于政府制定的政策之上的，高等教育的發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的政策導向性，不同地方高校的發(fā)展會因為所在區(qū)域政府政策出現(xiàn)明顯的差距。在關于政府高等教育支出差異的測算方法中，我國學者運用方法各異，大多基于教育經費進行了相關指數的計算之后進行比較。本文將基于2002年公共財政體制的建立之后，與現(xiàn)實政策相聯(lián)系，以國家統(tǒng)計標準將中國分為三個地區(qū)，借助泰爾指數進行計算的同時，利用其良好的分解效應，分析具體哪些地區(qū)產生了差距，發(fā)現(xiàn)真正存在差距的地區(qū)，探究導致這種結果可能的因素，并尋求其與現(xiàn)行政策之間的內在聯(lián)系，為有針對性解決相關問題提供支撐。

三、實證分析

（一）數據來源

本研究采用2002—2017年的人均高等教育財政預算內經費作為泰爾指數的研究對象，省級數據來自于《中國教育經費年鑒》《中國教育統(tǒng)計年鑒》《中國統(tǒng)計年鑒》，在搜集數據的過程中，由于西藏人口稀少，導致人均經費數值過大不具備代表性將其排除。30個省份根據國家統(tǒng)計局的最新“東、中、西”劃分標準進行劃分，分別為：

東部地區(qū)：北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、廣西、海南。

中部地區(qū)：山西、內蒙古、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南。

西部地區(qū)：重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆。

（二）研究地區(qū)現(xiàn)狀

研究變量的描述性統(tǒng)計如表1所示。

從表1可以看出的是，人均高等教育財政預算內經費的數值差距是非常大的，標準差的數值很高，因此數據的離散程度很高，從三個地區(qū)整體看，人均高等教育財政預算內經費有著很大的差距。圖1是根據《中國教育經費年鑒》整理得到的三個地區(qū)2002—2017年年均人均高等教育財政預算內經費折線圖。

從圖1可以看出，東中西三個地區(qū)的人均高等教育財政預算整體變化趨勢：2002—2007年之間相對穩(wěn)定，除了2013年短暫的下滑，2008—2017年一直在穩(wěn)定增長。同時可以發(fā)現(xiàn)的是，其中東部地區(qū)的人均經費一直要高于其他兩個地區(qū)，除了在2011年和2012年差距有縮小之外，領先的幅度也一直比較穩(wěn)定;西部與中部地區(qū)經費差距開始并不明顯，但是在2006年以后西部地區(qū)人均經費開始比，中部地區(qū)高，隨后差距不斷擴大，直到2011年達到頂峰，之后兩者的人均經費在2012年差距有了一定的減小，在2015年差距又一次擴大，之后一直保持穩(wěn)定。結合現(xiàn)實政策，我們可以發(fā)現(xiàn)的是：

1.我國為了完成提出的教育財政支出占國內生產總值4%的目標，在2011年和2012年大幅度加大了高等教育上的財政支出，使得三個地區(qū)之間的預算內教育財政經費差距有了大幅度的縮小，東部地區(qū)人均經費領先優(yōu)勢在這兩年一度大幅度縮小，同時人均經費最低的中部地區(qū)也有了突破性增長。

2.2015年之后，我國提出了“雙一流”大學建設計劃，三個地區(qū)整體的人均經費有了穩(wěn)定增長，但是就縮小地區(qū)經費差距來看，“雙一流”計劃并沒有縮小差距，三個地區(qū)的差距依然明顯。

表2是經過統(tǒng)計的2017年各地區(qū)中央直屬和地方高校數量。

表2顯示，西部和中部地區(qū)不論是中央直屬高校還是地方高校的數量與比例都遠低于東部地區(qū)，東部地區(qū)不論在中央直屬高校還是地方高校上都占有絕對優(yōu)勢，西部地區(qū)的中央直屬高校數量與中部地區(qū)差距不大，但是地方高校的數量要低于中部地區(qū)。同時人口的比重也恰好符合地方高校比例這一情況，東部地區(qū)人口最多，中部地區(qū)次之，西部地區(qū)最少。人口比重的分布雖然大體與地方高校比例一致，但是中央直屬高校數量占比與人口比重并不相等，東部地區(qū)中央直屬高校數量要遠遠高于其他兩個地區(qū)。雖然這其中有歷史、地理等方面的原因，但卻是我國高等教育發(fā)展不均衡的重要表現(xiàn)。與東、中部相比，西部地區(qū)在高校數量上處于絕對劣勢地位，在國家政策的傾斜扶持下，中央直屬高校的分配上西部地區(qū)已經基本與中部地區(qū)持平，有了一定的改善，但是不容忽視的是地方高校的數量依舊遠遠低于其他地區(qū)。

同時結合圖1的折線圖我們可以得知，中部地區(qū)經費卻低于西部地區(qū)，這一現(xiàn)實也反映了我國現(xiàn)行的主要政策，在保證東部地區(qū)高速發(fā)展的同時，十分重視西部地區(qū)的開發(fā)投入，大力發(fā)展西部地區(qū)的高等教育，但是對中部地區(qū)的投入不足，忽視了中部地區(qū)的高等教育發(fā)展。

根據以上對于我國高等教育現(xiàn)狀的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)不論在財政支持還是地區(qū)競爭上，毫無疑問是高等教育方面的受益地區(qū)，東部地區(qū)人口因此享受了比中部地區(qū)和西部地區(qū)更好的高等教育質量、更加優(yōu)質的資源;同時中部地區(qū)并沒有得到與其它地區(qū)人口比例相對應的財政政策上的支持，比起西部地區(qū)，中部地區(qū)成為被忽視的部分，中部地區(qū)人口受到了不公平的高等教育政策對待;西部地區(qū)雖然有著國家近年來財政上的大力支持，但是由于歷史和經濟原因，高校數量上依然遠遠低于東部和中部地區(qū)，依舊是高等教育落后地區(qū)。

（三）泰爾指數公式設定

在分析中，本文使用省級層面人均高等教育財政預算內經費作為計算指標，并進行了地區(qū)分組，東部地區(qū)有12個樣本，中部地區(qū)有9個樣本，西部地區(qū)有9個樣本，即全樣本包含30個樣本，換句話說，利用泰爾指數進行分析時，整體泰爾系數實質度量了30個樣本點間的整體差異，Tb組間差異綜合度量了3個樣本組之間的差異，Tw組內差異則綜合度量了每個樣本組之內的差異，而Tw中Tk，也就是第k組的組內差距，則分別度量了每個樣本組的差異，也就是第k個樣本組的泰爾指數。同理Dk是第k組的組內差距貢獻率，Db是組間差距貢獻率。

（四）實證結果分析

本文利用Matlab7.0計量經濟學軟件輸入相關數據與公式進行計算，表3為T、Tb、Tw結果，表4為三個地區(qū)的Tk指數結果。

從計算結果來看（見表3），總體泰爾指數T大體在2002—2017年間呈下降趨勢，在2003年突然由上年的0.0764增大到0.1035，之后一直到2006年之間穩(wěn)定波動， 2007年泰爾指數突然從上年的0.0985減少到0.0828，之后到2011年之間呈現(xiàn)穩(wěn)定波動趨勢，在2012年又突然從2011年的0.0868下降到0.0477?；诂F(xiàn)實政策可能的解釋是，在2002年公共財政體制確立之后，高等教育方面的經費有了對應的改革;同時2003年的首屆國家獎學金的實行，中央財政為此每年撥款兩億元，專項用于資助全國普通高等學校中45000名品學兼優(yōu)的經濟困難學生;以及教育部啟動“高等學校教學質量和教學改革工程”，對各地高校進行對應的改革，由于東部地區(qū)高校數量眾多，東部地區(qū)經費的獲得要多于中、西部地區(qū)，使得2003年差距進一步擴大。而2012年差距縮小的主要原因在于，國家在2012年完成了教育財政支出占國內生產總值4%的目標。在2012年國家為了完成這個目標，大幅度加大了高等教育上的財政支出，使得地區(qū)之間的預算內教育財政經費差距有了大幅度的縮小。同時組間差距Tb指數和組內差距Tw指數呈現(xiàn)著與總體泰爾指數T一樣的變化趨勢。符合了上文關于總體泰爾指數的解釋。

對于三個樣本組而言（見表4），由于三個地區(qū)有著不同的高校數量配置，其自身的組內差距也有著不同的變化趨勢。東部地區(qū)Tk指數除了在2003年有了大幅度增長之外，在2007年指數從上年的0.1146突然下降到了0.0886，東部地區(qū)經費差距有了縮小，與“中”“西”兩個地區(qū)呈現(xiàn)出不同的結果。基于現(xiàn)實政策的可能解釋是，2007年《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》的提出，中央財政投入25億元，正式啟動“高等學校本科教學質量與教學改革工程”[17]，東部地區(qū)學校數量眾多，國家大范圍財政的投入，對于東部地區(qū)經費的整體提升有著很大作用;同時，《關于建立健全普通本科高校、高等職業(yè)學校和中等職業(yè)學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見》的提出，中央和地方財政都有了大規(guī)模的投入，對于東部地區(qū)而言，地區(qū)的經濟實力要遠遠強于其它兩個地區(qū)，東部地區(qū)的地方政府更加有能力進行大規(guī)模的財政投入，從而明顯縮小了地區(qū)的高等教育差距。中部地區(qū)Tk指數與總體T指數有著相同的變化趨勢，但是西部地區(qū)Tk指數除了與前者在相同時間節(jié)點有著一樣的變化之外，在2009年Tk指數由上年的0.0389減小到了0.0141，經費差距縮小的趨勢比較顯著，而東部地區(qū)的變化趨勢截然相反，由上年的0.0806增長到了0.1067，差距有了擴大的趨勢?；诂F(xiàn)實的可能解釋是，2009年教育部首次將“化解高校債務風險”列入年度工作要點，由于東部地區(qū)高校地方財政的支持力度要明顯大于西部地區(qū)，教育部政策的推出，使得東部地區(qū)地方財政投入進一步加大，西部地區(qū)則是更加依賴于中央財政的“轉移支付”支持，這使得更加依賴于地方財政支持的東部地區(qū)由于各地方財力的不均擴大了經費的差距，而更加依賴中央財政的西部地區(qū)縮小了經費的差距。

如圖5所示，組間貢獻率Db指數在2002—2012年間總體上基本呈現(xiàn)出穩(wěn)定下降的態(tài)勢，這說明2002-2012年間三個地區(qū)之間的差距對于泰爾指數的變化來說影響力是越來越小的，換句話說，三個地區(qū)之間的差距在這11年來總體上是減小的，也印證了關于總體泰爾指數解釋中的結論;但是可以發(fā)現(xiàn)的是2013年組間貢獻率Db指數有了顯著的增長，由上年的0.1261增長到了0.1984，其后在2014縮小到了0.1604，說明在2012年國家完成教育財政支出4%目標之后，2013年三個地區(qū)之間人均經費差距的影響力又一次擴大，地區(qū)間的差距又一次促進了泰爾指數的增長。而觀察三個地區(qū)Dw貢獻率時，我們可以發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)的貢獻率一直要遠遠大于中西部地區(qū)，而中西部地區(qū)之間，西部地區(qū)貢獻率要大于中部地區(qū)。這說明，由于東部地區(qū)高校的內部差異較大，可能與省份經濟發(fā)展有關，部分省份給予財政支持較大，部分財政支持較小，同時也與高校層次分布有關，導致國家相關教育政策實施之后，東部地區(qū)內部高校財政上的支出差距變大;而對于西部地區(qū)高校財政上的支出差距較大的原因在于：一是西部地區(qū)內部經濟實力上的差距，二是國家政策上的傾斜并不是針對全體西部地區(qū)，使得受到政策扶持的地區(qū)高校財政支出快速增長，沒有得到扶持的地區(qū)則緩慢增長，導致差距擴大。

四、結論與對策

（一）研究結論

本文通過對2002—2017年人均高等教育財政預算內經費進行泰爾指數的相關研究，測算經費的差異程度，同時利用泰爾指數的可分解性細分東中西三個地區(qū)的具體差距與貢獻率。研究結果表明：

1.從總體上來看，我國的高等教育財政經費差距是逐步減小的。2012年國家完成了教育財政支出占國內生產總值4%目標的同時，成功縮小了高等教育財政上的經費差距;但是2013年之后，地區(qū)之間的教育經費差距又一次拉開，整體的教育財政經費甚至出現(xiàn)了負增長，2015年國家提出“雙一流”大學建設計劃之后，對縮小地區(qū)教育財政經費效果并不明顯，一直到2017年地區(qū)之間的教育財政經費差距也沒有明顯改善。