論政府信息公開及其完善

林爽 張杰

摘 要：近年來，隨著《政府信息公開條例》的實施，我國政府逐漸完善了信息公開制度，行政主體的行政行為透明度也得到了很大提高。政府信息公開制度的完善推動了我國法治政府建設(shè)進程，同時也保障了人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，也為人們生產(chǎn)生活和經(jīng)濟社會活動提供了便捷。

關(guān)鍵詞：政府信息公開;知情權(quán);公開范圍

中圖分類號：D630.1 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）08-0042-02

《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）頒布與實施以來，政府為公眾提供的行政服務(wù)質(zhì)量明顯改善，工作透明度也有很大提高;部分地區(qū)、某些相關(guān)部門處理的與政府信息公開有關(guān)的行政復(fù)議、行政訴訟案件呈階段性增長趨勢。但由于《條例》內(nèi)容的寬泛性與概括性，在實踐中各行政機關(guān)對具體條款的理解有差異，部分決策內(nèi)容并未得到及時貫徹落實。在當(dāng)今大數(shù)據(jù)時代，信息在社會生活中扮演著至關(guān)重要的角色，同時人民對信息公開、公平法治、民主政治等方面的要求日益增長，而政府信息公開正是承載著民主、公平、法治、正義的重要法律制度。因此，我們要不斷總結(jié)該制度這十多年來的發(fā)展經(jīng)驗，分析運行中存在的問題，推動政府信息公開制度的逐步完善。

一、政府信息公開制度的概念

信息是指用符號傳送的報道，報道的內(nèi)容是接受符號者預(yù)先不知道的[1]。在學(xué)術(shù)上，學(xué)者們對政府信息這一概念的理解見仁見智，主流觀點贊同立法上的表述，政府信息是指政府所掌握的信息，即政府在履行其職責(zé)中獲取的、并通過一定的方式加以保存的信息。國務(wù)院辦公廳在發(fā)布的工作意見中縮小了政府信息的范圍，明確將內(nèi)部過程性信息、管理信息和需加工的信息加以排除，且要求向申請人提供的信息應(yīng)是正式、準確和完整的。這些條款為我們準確界定政府信息提供了重要依據(jù)。

政府信息公開指國家行政機關(guān)和法律、法規(guī)以及規(guī)章授權(quán)和委托的組織，在行使國家行政管理職權(quán)的過程中，通過法定形式和程序，主動將政府信息向社會公眾或依申請而向特定的個人或組織公開的制度[2]。由此可知，政府信息公開分為主動公開和依申請公開政府信息兩種形式。一般而言在政府的宏觀管理活動中較少涉及具體行政相對人，大多數(shù)政府信息屬于政府依職權(quán)主動公開的范圍，其在實踐中多采用出版物、政府官網(wǎng)、宣傳欄、微信公眾號等方式。對于依申請公開政府信息的方式，立法沒有限制申請主體的范圍，公民、法人或者其他組織都可以提出申請;申請形式以書面申請為主，也包括數(shù)據(jù)電文形式，特殊情況下可口頭申請;申請內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括申請人姓名或者名稱、聯(lián)系方式、內(nèi)容描述以及提供信息的形式要求[3]。

二、政府信息公開制度的特點

（一）明確了各級政府應(yīng)主動公開政府信息的范圍

《條例》列舉了政府信息的公開范圍。首先，第9條以肯定的形式列舉了行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開的政府信息情形，為行政機關(guān)主動公開各類政府信息提供了標準;其次，《條例》第10-12條分別列舉了三類重點公開的政府信息，主要分為三類：一是在公共財政上的收支，二是具體行政行為的信息，如行政許可、行政收費，三是涉及公共安全和公共健康的信息。對于《條例》沒有列舉到的，也屬于第9條所包含的應(yīng)當(dāng)由政府主動公開的信息，為人民提供服務(wù)的行政機關(guān)亦應(yīng)主動公開。

（二）確立了依申請公開政府信息制度

適用依申請公開政府信息制度的前提是存在該申請人申請的政府信息，若不存在該政府信息或者不屬于本行政機關(guān)公開，根據(jù)《條例》第21條第3項，行政機關(guān)應(yīng)告知申請人，對能夠確定該政府信息的公開義務(wù)機關(guān)的，應(yīng)該告知申請人該行政機關(guān)的名稱和聯(lián)系方式。若行政機關(guān)答復(fù)信息不存在的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)政府信息不存在的舉證責(zé)任，包括證明申請公開的政府信息不屬于本機關(guān)的法定職責(zé)范圍、不可能制作或者獲取信息、已履行合理查詢與檢索相關(guān)信息的義務(wù)。

（三）逐漸形成了政府信息公開渠道多元化格局

自《條例》實施以來，行政機關(guān)不斷探索政府信息公開的方式，利用多媒體擴大公開的政府信息的傳播面，形成了以門戶網(wǎng)站為政府信息公開支點、多種信息公開方式相協(xié)調(diào)的多元化局面。在信息化時代，一些網(wǎng)絡(luò)傳播媒體早已打破了“空間結(jié)界”，及時、便捷、快速地傳遞公開的政府信息，比如通過微信、微博轉(zhuǎn)發(fā)、轉(zhuǎn)載。這種多元化的政府信息公開方式，不僅為群眾獲取政府信息提供了方便、保障了群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，也促使政府信息公開的范圍不斷擴大，實現(xiàn)由保密主導(dǎo)下的公開向公開主導(dǎo)下的保密邁進。

三、政府信息公開制度存在的問題

自《條例》實施以來，政府信息公開制度在實踐操作中取得了一些成就，比如基本建立了信息公開制度框架、培育了公開文化并使之快速發(fā)育。但隨著我國社會的發(fā)展，政府信息公開制度逐漸暴露出來一些問題。

（一）政府信息公開制度缺少高效力的法律基礎(chǔ)

如前所述，政府信息公開制度自始便沒有高位階的法律基礎(chǔ)，在實施過程中困難重重?！稇椃ā分须m有多個條文明確肯定承認了公民的知情權(quán)，但要使之成為政府信息公開的立法依據(jù)難免牽強。即便2008年《政府信息公開條例》實施，也只是在行政法規(guī)的效力位階上建設(shè)制度體系，沒有國家根本大法的效力支持，不僅立法依據(jù)上缺乏說服力，政府信息公開制度的后續(xù)發(fā)展和完善也阻力重重。

（二）政府信息公開的主體、范圍、程序等實體內(nèi)容規(guī)定不清

前有所涉，《條例》規(guī)定的政府信息公開的義務(wù)主體范圍模糊，我國理論上對此也頗有爭議，但總體上政府信息公開的主體呈多元化發(fā)展趨勢。在公開范圍上規(guī)定的也模棱兩可，比如在關(guān)于依申請公開的政府信息的范圍上，要求申請人根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要才有權(quán)申請信息公開，那么什么才是“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”呢？《條例》并沒有清晰地解釋這個問題。政府主動公開的信息多是一般性信息，難以滿足公民的知情權(quán)行使，而依申請公開政府信息的程序又不健全，不僅使得工作效率低，而且也沒有實際保障公民權(quán)利。

（三）救濟制度不健全、成本高

《政府信息公開條例》規(guī)定了一些救濟途徑，人們行使知情權(quán)的意識也漸漸提升了，于是與政府信息公開有關(guān)的行政訴訟、行政復(fù)議案件相應(yīng)增加，可實踐中人民法院和行政機關(guān)在立案和裁決階段大多超過法定期間，手續(xù)和需證明的事項也多得讓想救濟自己權(quán)利的當(dāng)事人“望而卻步”。另外，《條例》對關(guān)于政府信息公開救濟提起的行政訴訟受案范圍要求具體行政行為侵犯相對人的合法權(quán)益，但在政府信息公開案件中，當(dāng)事人證明其在人身和財產(chǎn)上的損害都有很大的難度。

四、政府信息公開制度的完善建議

政府信息公開制度是法治化建設(shè)的重要組成部分，在我國建立政府信息公開制度已經(jīng)達成一致，并且在理論和實踐中都已取得一定成績，但有問題我們也要客觀面對，有針對性地解決。

（一）提升立法層級，確定《憲法》保護

我國政府信息公開制度及其救濟途徑缺少高效力的法律依據(jù)，最根本的解決方法是將保障公民的知情權(quán)寫入《憲法》。如前所述，《憲法》并沒有將知情權(quán)作為公民的基本權(quán)利保護，雖然有行政法規(guī)和一些地方規(guī)章中有明確規(guī)定政府信息公開，但效力低，作用有限，無法建立完善的政府信息公開制度，形成完備的政府信息公開體系。筆者認為，應(yīng)當(dāng)將《條例》的行政法規(guī)層級提升至法律層級，制定《政府信息公開法》，在法律的高度上明確政府信息公開的基本原則以及具體規(guī)則，將公民的知情權(quán)在憲法上確認為公民基本權(quán)利，配合《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》構(gòu)建完善的政府信息公開體系及其救濟體系。

（二）明確政府信息公開的實體法內(nèi)容

實體法內(nèi)容模糊常常成為行政機關(guān)侵犯公民知情權(quán)的借口，也導(dǎo)致法院審理案件缺少明確的指引，這就給我國政府信息公開實踐造成很大阻礙。因此，我們要明確實體法的內(nèi)容，筆者認為政府信息公開的主體應(yīng)該主要是行政機關(guān)，而權(quán)利主體和監(jiān)督主體應(yīng)主指人民群眾。在范圍上，應(yīng)堅持“以公開為原則，不公開為例外”，由信息公開漸漸走向政務(wù)公開、數(shù)據(jù)公開，具體說來，將更多信息納入主動公開范圍，既要公開概括性的統(tǒng)計信息，也應(yīng)包括個案信息的統(tǒng)一、全面發(fā)布?！俺绦蚴强吹靡姷恼x”，將政府信息公開的程序法律化會直接增強政府信息公開的效果，有利于打造服務(wù)型政府。筆者認為，政府信息公開制度既要有政府機關(guān)內(nèi)部約束，更要在法律上加以規(guī)定，明確不同機關(guān)層級和不同類型的政府信息應(yīng)遵循的公開程序，限定政府主動公開和依申請公開工作中的期間以及流程，提高行政效率，使政府信息公開過程可預(yù)期、可救濟。

（三）完善政府信息公開的救濟體系

無救濟的權(quán)利不能稱得上是權(quán)利。當(dāng)公民關(guān)于政府信息公開的知情權(quán)受到侵犯，《條例》第33第2款提供了行政訴訟和行政復(fù)議兩種救濟途徑，尊重了當(dāng)事人的選擇權(quán)，但《條例》規(guī)定的合格救濟主體在理論上和實踐中都范圍狹小，僅限于“合法權(quán)益”受到損害的直接利害關(guān)系人。因此，筆者建議，非直接利害關(guān)系人因政府作為或者不作為方式遭受知情權(quán)損害的情況，也應(yīng)該被允許選擇行政訴訟或者行政復(fù)議救濟自己的合法權(quán)利。另外，行政訴訟受案范圍狹窄也限制了政府信息公開的救濟，使得大量案件沒有機會得到公正的司法裁決。因此，我們應(yīng)該擴大行政訴訟的受案范圍，突破抽象行為的不可訴性，結(jié)合政府信息公開行為的特殊性，將政府在信息公開工作中侵害不特定人利益而引發(fā)的正義納入受案范圍，增加受案范圍中相對人的損害類型，不能僅限于人身損害與財產(chǎn)損害。

參考文獻：

[1]中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室.現(xiàn)代漢語詞典[M].北京：商務(wù)印書館，2002：1404.

[2]劉恒.政府信息公開制度[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2004：2.

[3]李風(fēng).淺析有效的政府信息公開申請——以司法審查為視角[J].山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2018（3）.