發(fā)達(dá)地區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的啟示

摘 要：為了克服政府作為單一主體在提供公共服務(wù)方面出現(xiàn)的低效率與專(zhuān)業(yè)性的欠缺，通過(guò)研究一些具有代表性的發(fā)達(dá)地區(qū)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的良好經(jīng)驗(yàn)與做法，總結(jié)并借鑒其政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)整體運(yùn)作過(guò)程中的成功經(jīng)驗(yàn)，試圖從中得到相關(guān)的啟示，從而對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府推行與發(fā)展購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)這一工作提出一些具有針對(duì)性的對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：發(fā)達(dá)地區(qū);欠發(fā)達(dá)地區(qū);政府;社會(huì)組織;公共服務(wù)

中圖分類(lèi)號(hào)：D035 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2019）08-0038-04

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)這一做法源于20世紀(jì)70年代末英美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于社會(huì)福利制度方面的改革，其初衷即是改變財(cái)政危機(jī)與財(cái)政負(fù)擔(dān)等不良現(xiàn)狀，提高政府工作效能與公共服務(wù)供給的質(zhì)量，取得了良好成效。借助西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)政府于20世紀(jì)90年代開(kāi)始在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)這一領(lǐng)域進(jìn)行理論研究與實(shí)踐探索，到目前為止，我國(guó)內(nèi)地一些城市陸續(xù)進(jìn)行了相關(guān)實(shí)踐與研究，這對(duì)于處于廣東省欠發(fā)達(dá)地區(qū)的J市來(lái)說(shuō)其實(shí)是可借鑒的，因此，欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)仔細(xì)審視自身發(fā)展實(shí)際，學(xué)會(huì)利用他山之石的力量來(lái)完善自身發(fā)展。

一、發(fā)達(dá)地區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)取得的成效與經(jīng)驗(yàn)

（一）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.積極扶持社會(huì)組織成長(zhǎng)——以上海市民政部門(mén)為例

對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)而言，政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)工作進(jìn)行的同時(shí)，亦伴隨著公共服務(wù)承接方競(jìng)爭(zhēng)力不足的問(wèn)題。調(diào)查顯示，由州政府發(fā)起的馬薩諸塞州精神健康服務(wù)承包過(guò)程中，每份投標(biāo)建議書(shū)平均收到的回復(fù)只有1.7個(gè)[1]。如是，合格供應(yīng)商的缺乏影響了整個(gè)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。同樣的狀況也發(fā)生在上海市，鑒于此，上海市相關(guān)部門(mén)實(shí)行邊購(gòu)買(mǎi)邊培育，積極扶持社會(huì)組織的成長(zhǎng)，營(yíng)造良性競(jìng)爭(zhēng)氛圍。

（1）加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的支持力度。2005年，上海浦東新區(qū)政府出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)浦東新區(qū)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的財(cái)政扶持意見(jiàn)》，規(guī)定：為新區(qū)提供各類(lèi)專(zhuān)業(yè)化服務(wù)的公益性民辦組織，如法律服務(wù)、專(zhuān)業(yè)社工服務(wù)、居家養(yǎng)老服務(wù)、促進(jìn)就業(yè)服務(wù)、問(wèn)題青少年關(guān)愛(ài)、刑釋解教人員矯治、殘疾人服務(wù)、吸毒人員教育感化等，除政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)外，經(jīng)有關(guān)部門(mén)認(rèn)定，三年內(nèi)給予每年不超過(guò)5萬(wàn)元的運(yùn)營(yíng)費(fèi)補(bǔ)貼[2]。統(tǒng)計(jì)顯示，2015年共有178家公益性社會(huì)組織落地浦東全部36個(gè)街道、鎮(zhèn)，通過(guò)政社合作的方式，承接、實(shí)施了493個(gè)公益服務(wù)項(xiàng)目，覆蓋養(yǎng)老、助殘、扶幼、環(huán)保、社區(qū)融合、幫困等多個(gè)領(lǐng)域[3]。

（2）以實(shí)際行動(dòng)扶植支持型公益社會(huì)組織。支持型公益組織的使命是通過(guò)培訓(xùn)民間公益組織，培養(yǎng)其對(duì)外提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)的能力，扶持其成長(zhǎng)與發(fā)展。上海市民政部門(mén)在審批、管理流程等方面對(duì)于該支持型公益組織一路“亮綠燈”。2004—2007年，支持型公益組織——上海映綠公益事業(yè)發(fā)展中心的“履歷”清晰可見(jiàn)，從在浦東成立，到開(kāi)展民間組織交流和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)調(diào)研工作，再到受政府委托開(kāi)辦公民公益教育講壇等等，從其誕生到開(kāi)始提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)，政府的購(gòu)買(mǎi)行為同時(shí)幫助了支持型公益組織本身和其他社會(huì)公益組織。多年來(lái)，包括浦東社工協(xié)會(huì)、NPI等以映綠為代表的支持型公益組織在培育民間公益組織方面做出了巨大貢獻(xiàn)。

2.深圳地區(qū)：明晰政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的界限

2014—2015年，深圳市政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》《深圳市政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)負(fù)面清單》（簡(jiǎn)稱《負(fù)面清單》）、《深圳市政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄》（簡(jiǎn)稱《服務(wù)目錄》）。據(jù)此，深圳市建立了市、區(qū)統(tǒng)一的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)平臺(tái)和機(jī)制，以更低的服務(wù)成本向社會(huì)提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

（1）明確分類(lèi)政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)?！斗?wù)目錄》包括面向社會(huì)公眾的服務(wù)和政府履職的專(zhuān)業(yè)輔助性服務(wù)兩類(lèi)。面向社會(huì)公眾的服務(wù)主要包括公共教育、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、住房保障等;政府履職的專(zhuān)業(yè)輔助性服務(wù)主要包括技術(shù)服務(wù)、金融保險(xiǎn)、法律服務(wù)、工程服務(wù)、公開(kāi)電話接聽(tīng)服務(wù)、調(diào)查統(tǒng)計(jì)等。并且，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)按照政府采購(gòu)法律法規(guī)實(shí)施[4]。

（2）規(guī)定政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的邊界。深圳市政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的“負(fù)面清單”屬全國(guó)首例。《負(fù)面清單》對(duì)不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)事項(xiàng)、應(yīng)當(dāng)由政府直接提供的履職服務(wù)事項(xiàng)和政府提供服務(wù)效益明顯高于市場(chǎng)提供的服務(wù)事項(xiàng)等三大類(lèi)服務(wù)事項(xiàng)明確分類(lèi)[5]。這讓政府與市場(chǎng)的邊界變得分明，也充分體現(xiàn)政府簡(jiǎn)政放權(quán)、市場(chǎng)配置資源的基本原則，在遏制各種腐敗和浪費(fèi)現(xiàn)象的同時(shí)，對(duì)于政府效能及公信力的提升亦極有裨益。

3.中國(guó)香港：通過(guò)法律政策，全程進(jìn)行監(jiān)管

中國(guó)香港的社會(huì)組織發(fā)展較為完善，政府的政策傾向于直接由社會(huì)組織提供服務(wù)，發(fā)揮其在香港的社會(huì)保護(hù)系統(tǒng)的巨大作用。第一，明確評(píng)估機(jī)構(gòu)。社會(huì)福利署作為上級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)受政府資助以及提供服務(wù)的社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)估。第二，出臺(tái)制度。2010年，社會(huì)福利署制定并出臺(tái)旨在對(duì)受資助的社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)估的“服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察制度”。該制度包含《津貼及服務(wù)協(xié)議》和“服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)”（十六項(xiàng)），由社會(huì)福利署與受資助社會(huì)組織簽訂，嚴(yán)格規(guī)定了受資助社會(huì)組織提供服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)[6]。第三，根據(jù)上述監(jiān)察制度，對(duì)社會(huì)組織提供服務(wù)采取以下評(píng)估方法：一是自我評(píng)估。社會(huì)組織負(fù)責(zé)人每年須向社會(huì)福利署提交評(píng)估報(bào)告，陳述本單位關(guān)于“服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察制度”履行情況，并對(duì)未達(dá)標(biāo)環(huán)節(jié)提出改善計(jì)劃。二是提交統(tǒng)計(jì)報(bào)告。單位負(fù)責(zé)人向社會(huì)福利署提交該單位的“服務(wù)量標(biāo)準(zhǔn)”與“服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)”統(tǒng)計(jì)報(bào)告。社會(huì)福利署根據(jù)協(xié)議規(guī)定對(duì)之進(jìn)行分析。三是常規(guī)評(píng)估。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理的方式，社會(huì)福利署對(duì)各單位經(jīng)營(yíng)者抽選進(jìn)行評(píng)估。除定期評(píng)估外，社會(huì)福利署還會(huì)為調(diào)查投訴進(jìn)行突擊巡查，而且對(duì)于服務(wù)使用者的意見(jiàn)亦會(huì)進(jìn)行系統(tǒng)收集，以增加對(duì)于受評(píng)單位的客觀分析。四是實(shí)地調(diào)查評(píng)估。該評(píng)估方式是針對(duì)新服務(wù)組織或是疑似出現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題的組織進(jìn)行的評(píng)估，社會(huì)福利署會(huì)予以短期通知或是突擊探訪，對(duì)其服務(wù)質(zhì)素進(jìn)行檢查與評(píng)估。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

筆者引入了英國(guó)、新加坡政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的良好做法與經(jīng)驗(yàn)，雖然區(qū)域間發(fā)展實(shí)情確有不同，但其政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的理念與做法必然有其值得借鑒之處。

1.英國(guó)：契約精神踐行于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中

（1）完備的法律體系作為后盾。1998年，《英國(guó)政府和志愿及社會(huì)部門(mén)關(guān)系的協(xié)議》出臺(tái)，英國(guó)政府首次以協(xié)議形式明確了政府與社會(huì)組織之間合作伙伴的關(guān)系;2010年，卡梅倫提出“大社會(huì)計(jì)劃”后，針對(duì)協(xié)議進(jìn)行修訂，引入問(wèn)責(zé)機(jī)制;2011年發(fā)布《開(kāi)放的公共服務(wù)白皮書(shū)》，內(nèi)容涉及五項(xiàng)關(guān)鍵原則：選擇、公平、放權(quán)、多元化、責(zé)任，使得社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給更為便捷化;2012年，《公共服務(wù)（社會(huì)價(jià)值）》出臺(tái)，要求政府甄選提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)，考慮購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)是否能夠帶來(lái)例如社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等諸多方面的價(jià)值，最終造福地方[7]。

（2）程序正義。20世紀(jì)70年代，英國(guó)政府開(kāi)始向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，長(zhǎng)時(shí)間的歷史發(fā)展積淀使之擁有了大量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。英國(guó)政府意識(shí)到，良好的公共服務(wù)離不開(kāi)完善的購(gòu)買(mǎi)制度，因此在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中建立起相當(dāng)完備的購(gòu)買(mǎi)程序和監(jiān)督機(jī)制，積極介入每一環(huán)節(jié)。程序主要包括：制訂購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃、確定購(gòu)買(mǎi)負(fù)責(zé)人及配備人員、公開(kāi)購(gòu)買(mǎi)信息、接受社會(huì)咨詢、劃定購(gòu)買(mǎi)候選名單、招標(biāo)或直接購(gòu)買(mǎi)、合同監(jiān)督、獨(dú)立審計(jì)八個(gè)環(huán)節(jié)[8]。每一環(huán)節(jié)層層遞進(jìn)又層層支持，既降低了購(gòu)買(mǎi)中存在的風(fēng)險(xiǎn)，也可及時(shí)糾正政府和社會(huì)組織可能出現(xiàn)偏離目標(biāo)的錯(cuò)誤。

（3）強(qiáng)調(diào)合同管理。合作過(guò)程中，英國(guó)政府與社會(huì)組織簽訂具有法律效力的合同。合同內(nèi)容一般涉及購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格、雙方的責(zé)任權(quán)限等內(nèi)容。此外，對(duì)于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之后的質(zhì)量監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)，英國(guó)政府也會(huì)按照合同規(guī)定對(duì)于社會(huì)組織一一進(jìn)行監(jiān)督，一則為了維護(hù)雙方的權(quán)益，二則為保障公民享有優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的權(quán)利。

2.新加坡：資金的來(lái)源與使用有章可循

為使政府資金能夠得到合理有效運(yùn)用，《新加坡共和國(guó)憲法》第85條規(guī)定，“舉凡應(yīng)由統(tǒng)一基金支付的各項(xiàng)開(kāi)支，應(yīng)載入法案稱為‘撥款法案”[9]。撥款法案嚴(yán)格規(guī)定了政府當(dāng)年可以從綜合基金和發(fā)展基金提取的資金額度。鑒于此，各政府采購(gòu)部門(mén)需在遵守?fù)芸罘ò负汀墩少?gòu)法》規(guī)定的基礎(chǔ)上制訂采購(gòu)計(jì)劃，并報(bào)相關(guān)部門(mén)審批。以法律形式明確政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的資金使用，表明了新加坡政府注重運(yùn)用法律維護(hù)秩序的理念，有助于提高政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的資金使用效率，促進(jìn)政府與社會(huì)組織共同自律，形成高效、有序、良性的法治環(huán)境。

二、發(fā)達(dá)地區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)的啟示

J市屬于廣東省粵西欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在探索政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)踐方面，主要涉及社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、青少年社區(qū)矯正、心理咨詢熱線等方面，服務(wù)種類(lèi)不多，服務(wù)質(zhì)量亦屬一般。對(duì)于J市而言，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的重點(diǎn)在于結(jié)合自身發(fā)展實(shí)際的同時(shí)，遵循城市發(fā)展定位與特色。

（一）政府觀念的轉(zhuǎn)變

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是政府在國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下提升職能的需要，因此，對(duì)于J市政府而言，首先，要改變自身理念。發(fā)達(dá)地區(qū)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)踐表明，必須摒棄過(guò)去政府部門(mén)獨(dú)家包攬的運(yùn)作模式，轉(zhuǎn)而向社會(huì)力量尋求幫助與合作。對(duì)于例如義務(wù)教育、基本醫(yī)療、公共安全等公共性強(qiáng)的服務(wù)，政府應(yīng)承擔(dān)起責(zé)任;而對(duì)于居家養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)、文體衛(wèi)生等民生類(lèi)公共服務(wù)，則可以交由更加專(zhuān)業(yè)的社會(huì)組織承擔(dān)，將政府的政策措施與公眾需求進(jìn)行匹配，有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和政府公信力的提升。

其次，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并重。近年來(lái)，J市開(kāi)始進(jìn)入大工業(yè)發(fā)展時(shí)代，十分注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，但其民生類(lèi)公共服務(wù)的供給水平落后于珠三角地區(qū)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)有利于提供高水平公共服務(wù)，而較高水平的公共服務(wù)亦會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并形成良性循環(huán)，因此，J市提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平自是當(dāng)務(wù)之急，但同時(shí)也要將公共服務(wù)的發(fā)展納入政策議程中，將購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的事項(xiàng)納入政策議程，而這同樣適用于欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。

（二）進(jìn)一步扶持社會(huì)組織發(fā)展

政府逐步將行政權(quán)力中的社會(huì)性職能剝離開(kāi)來(lái)，說(shuō)明政府已意識(shí)到社會(huì)力量能夠發(fā)揮政府所不及的作用，但并不意味著政府將職能轉(zhuǎn)移后即刻有成熟的社會(huì)力量承接。對(duì)于社會(huì)組織而言，發(fā)展壯大尤為重要。

1.規(guī)范社會(huì)組織發(fā)展

（1）深化改革、規(guī)范管理。2014年，結(jié)合廣東省委、省政府出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會(huì)組織的方案》，J市民政局制定了《關(guān)于引導(dǎo)社會(huì)組織規(guī)范有序發(fā)展的工作方案》，明晰目標(biāo)任務(wù)和具體措施。（2）開(kāi)展社會(huì)組織登記評(píng)估。2014年，《J市民政局關(guān)于社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》出臺(tái)，社會(huì)組織評(píng)估委員會(huì)及復(fù)核委員會(huì)成立，開(kāi)展社會(huì)組織評(píng)估工作。（3）推進(jìn)登記管理制度改革。除法律法規(guī)需要前置審批外，可直接向民政部門(mén)依法申請(qǐng)登記，特別是降低城鄉(xiāng)基層群眾生產(chǎn)生活類(lèi)、公益慈善類(lèi)和社會(huì)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織登記條件，放寬登記成立條件，簡(jiǎn)化登記程序，注冊(cè)資金最低限額從3萬(wàn)元降低到2 000元，審批期限從30個(gè)工作日壓縮到15個(gè)工作日。

2.建立社會(huì)組織孵化基地

社會(huì)組織孵化基地主要為社會(huì)組織的成長(zhǎng)與發(fā)展提供支持性環(huán)境，除資金支持、行政辦公輔助等物理性支持的基本服務(wù)外，更重要的是提供價(jià)值增值服務(wù)，如能力提升、協(xié)調(diào)推廣、財(cái)務(wù)托管、法律咨詢等等。2012年，我國(guó)社會(huì)組織孵化器的數(shù)量?jī)H有不到50個(gè)，而截至2017年底的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)已建成1 400家社會(huì)組織孵化器，并且，我國(guó)社會(huì)組織孵化器的數(shù)量還在以每年15%以上的速度增長(zhǎng)[10]。因此，包括J市政府在內(nèi)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)努力為社會(huì)組織的成長(zhǎng)創(chuàng)造良好環(huán)境，運(yùn)用孵化基地的作用培育好社會(huì)組織成長(zhǎng)與發(fā)展，有效提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)的均等化和人民的滿意度。

3.加大政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的力度

一方面，欠發(fā)達(dá)地區(qū)可以借鑒上海市民政部門(mén)的做法，對(duì)于社會(huì)組織邊購(gòu)買(mǎi)邊培育。在財(cái)政方面加大對(duì)于社會(huì)組織的支持力度，發(fā)揮政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)資金的引導(dǎo)與激勵(lì)作用，提升社會(huì)組織承接公共服務(wù)的意愿與能力。另一方面，構(gòu)建政府與社會(huì)組織長(zhǎng)效合作機(jī)制。

4.公共財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排支出

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的資金來(lái)源主要有三種：專(zhuān)項(xiàng)資金、預(yù)算外資金、預(yù)算內(nèi)資金[11]。由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)方面的制度性長(zhǎng)效投入較少，會(huì)產(chǎn)生預(yù)算外資金的使用，使得社會(huì)組織獲得的財(cái)政資助隨著項(xiàng)目終結(jié)而結(jié)束。例如為獲取政府資金而成立，項(xiàng)目完成社會(huì)組織隨即“消失”。將政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的資金納入財(cái)政預(yù)算范圍，處于政府監(jiān)督下，意味著資金來(lái)源固定而合法，欠發(fā)達(dá)地區(qū)可以效仿新加坡政府，通過(guò)法律確定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的合法資金，提高資金使用效率的同時(shí)，也形成政府與社會(huì)組織常態(tài)化合作，有助于穩(wěn)定并提升公共服務(wù)的質(zhì)量。

5.完善人才隊(duì)伍

首先，制訂中長(zhǎng)期人才培養(yǎng)計(jì)劃。按照《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要》，欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)將社會(huì)組織人才的培育工作納入本地制定的人才培養(yǎng)規(guī)劃，形成社會(huì)組織人才網(wǎng)絡(luò)[12]。其次，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展吸引力。由于J市的區(qū)域發(fā)展吸引力不強(qiáng)，加之社會(huì)組織相關(guān)專(zhuān)業(yè)的人才稀少，鑒于此，站在人才角度為之計(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)，給予其成長(zhǎng)與發(fā)展空間，與單方面的高薪引進(jìn)政策同樣重要。因此，欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)出臺(tái)人才引進(jìn)配套政策，減少人才“后顧之憂”，并保障人才擁有專(zhuān)業(yè)發(fā)展空間。

（三）完善政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的制度

1.出臺(tái)總體指導(dǎo)政策與相關(guān)法律

2012年，廣東省率先推出《政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)暫行辦法》，在全國(guó)范圍內(nèi)首次明確政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍、程序方式和資金安排。同年，廣東省財(cái)政廳發(fā)布《2012年省級(jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目目錄》，將基本公共服務(wù)、社會(huì)事務(wù)服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)事項(xiàng)、技術(shù)服務(wù)事項(xiàng)、政府履職所需輔助性和技術(shù)性服務(wù)等262項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目納入第一批政府采購(gòu)服務(wù)范圍。接下來(lái)，J市先后出臺(tái)《政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)（暫行）》《2012年市級(jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄（市財(cái)政局）》，對(duì)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)發(fā)揮了良好的規(guī)范作用。同時(shí)，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，僅有制度并不能夠?qū)φ?gòu)買(mǎi)公共服務(wù)形成剛性約束，若要做到有章可循，則必須出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，因此，可以借鑒英國(guó)政府注重運(yùn)用法治方式的做法，對(duì)公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)方、承接方、購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容、購(gòu)買(mǎi)機(jī)制、資金管理、績(jī)效管理等方面進(jìn)行細(xì)化規(guī)范，建立完整可行的政策、法律體系，也為政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)提供有力的法治保障。

2.逐步形成完整的配套制度

欠發(fā)達(dá)地區(qū)可以借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的做法，首先，對(duì)于公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)方，出臺(tái)《項(xiàng)目管理辦法》《政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)預(yù)算管理辦法》《政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)察管理辦法》《政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)評(píng)估管理辦法》;其次，對(duì)于公共服務(wù)的承接方，應(yīng)出臺(tái)《項(xiàng)目申報(bào)辦法》《審計(jì)工作方案》《項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理指引》《政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)資金管理辦法》等。同理，J市政府可以結(jié)合本地發(fā)展實(shí)際，做出符合J市社會(huì)發(fā)展的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的制度安排，促進(jìn)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的發(fā)展。

（四）完善監(jiān)管機(jī)制

1.推行“陽(yáng)光購(gòu)買(mǎi)”

不論是J市還是其他向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，決不能忽視監(jiān)管機(jī)制的建立。由于政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的這種“委托——代理”關(guān)系容易導(dǎo)致信息不對(duì)稱，為尋租腐敗、暗箱操作提供滋長(zhǎng)的空間，因此，“陽(yáng)光購(gòu)買(mǎi)”至關(guān)重要，這需要建立政府信息披露與公開(kāi)制度，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)過(guò)程的購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容、購(gòu)買(mǎi)方式、流程控制、后續(xù)監(jiān)管進(jìn)行明文約束與規(guī)范，確保監(jiān)管工作有法可依、有章可循。

2.推行預(yù)算公開(kāi)

嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，及時(shí)公開(kāi)購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)要求、服務(wù)內(nèi)容、預(yù)算安排、購(gòu)買(mǎi)程序、績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等購(gòu)買(mǎi)服務(wù)預(yù)算信息，提高預(yù)算透明度，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，接受社會(huì)監(jiān)督。

3.加強(qiáng)監(jiān)督與問(wèn)責(zé)

購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的監(jiān)督主體要建立完善的監(jiān)管體系。一方面，在內(nèi)部監(jiān)督方面，制定相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理辦法，并加以細(xì)化和完善，同時(shí)與政府預(yù)算管理制度能夠相銜接，保障政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的資金能夠規(guī)范且合法地得以運(yùn)用。另一方面，加強(qiáng)外部監(jiān)督。探索、建立和完善財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)及包括公眾、媒體等在內(nèi)的多元化外部監(jiān)督機(jī)制，并落實(shí)責(zé)任追究，嚴(yán)厲懲處政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中的違規(guī)違紀(jì)行為，不斷提高監(jiān)管成效。

（五）完善評(píng)估機(jī)制

1.明確評(píng)估主體

作為公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)方，政府將一部分職能轉(zhuǎn)移下放后，同時(shí)也相應(yīng)承擔(dān)起對(duì)于公共服務(wù)績(jī)效的考察與評(píng)估職責(zé)。Alesssandro提出將The Valueof Customer（VC）模型引入政府購(gòu)買(mǎi)供水服務(wù)的績(jī)效評(píng)估中，意味著將公眾滿意度作為績(jī)效評(píng)估的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)[13]。因此，公眾的意見(jiàn)應(yīng)成為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估的重要依據(jù)，需做出相應(yīng)的制度安排。此外，2018年7月，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），提出：嚴(yán)格按照政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)相關(guān)規(guī)定，擇優(yōu)選擇具備條件的研究機(jī)構(gòu)、高校、中介機(jī)構(gòu)等第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展評(píng)價(jià)工作，確保評(píng)價(jià)工作的專(zhuān)業(yè)性、獨(dú)立性、權(quán)威性[14]。鑒于此，地方政府須遵循《指導(dǎo)意見(jiàn)》，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的評(píng)估過(guò)程中引入第三方評(píng)估，這有助于客觀科學(xué)地評(píng)判政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的工作。

由此，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的評(píng)估主體呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，表明對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估是一項(xiàng)繁復(fù)的工作，不僅需要政府對(duì)其系統(tǒng)化的建立與完善，更需要經(jīng)年累月的實(shí)踐，從而為公共服務(wù)質(zhì)量提升做出貢獻(xiàn)。

2.評(píng)估方式與標(biāo)準(zhǔn)

（1）借助PDCA循環(huán)模式。PDCA管理循環(huán)，是日本高管對(duì)于戴明環(huán)進(jìn)行改造而成，是企業(yè)管理中進(jìn)行質(zhì)量管理的模式。結(jié)合PDCA管理循環(huán)模式，通過(guò)Plan（計(jì)劃）、Do（實(shí)施）、Check（檢查）、Act（處理）對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)估，實(shí)則是這樣的過(guò)程：通過(guò)評(píng)估服務(wù)承接方公共服務(wù)的目標(biāo)以及提供具體公共服務(wù)的計(jì)劃方案，評(píng)估其對(duì)具體方案的實(shí)際執(zhí)行情況，對(duì)是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)、是否按計(jì)劃行事進(jìn)行審核，如未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，則須查找原因并提出解決方案;如另出現(xiàn)問(wèn)題，則須視情況決定是否按照PDCA管理循環(huán)模式進(jìn)行另一輪循環(huán)以解決問(wèn)題。

（2）明確評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)代管理若想取得效果，就必須對(duì)結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，并建立科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)制度。為此，可以在評(píng)估的五個(gè)方面（需要、結(jié)果、成本、努力、業(yè)績(jī)）構(gòu)建公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)[15]。并且，公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)結(jié)合定性與定量的方法，為此，欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)際情況以及相關(guān)制度的規(guī)定確定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

（六）做好宣傳引導(dǎo)工作

J市C區(qū)某街道向轄區(qū)某居家養(yǎng)老服務(wù)中心購(gòu)買(mǎi)的社工服務(wù)，其負(fù)責(zé)人提到，對(duì)轄區(qū)內(nèi)360多戶老人進(jìn)行入戶探訪時(shí)，相當(dāng)一部分老人拒絕了解社工服務(wù)。由此可以看出，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)對(duì)于J市市民來(lái)說(shuō)還是新生事物，政府需要開(kāi)展各種形式的宣傳引導(dǎo)工作，使民眾對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)這項(xiàng)工作有理解亦有支持。因此，政府應(yīng)當(dāng)以實(shí)際行動(dòng)證明購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的可行性，不斷提升購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)質(zhì)量，形成政府引導(dǎo)、社會(huì)組織積極承接、群眾支持的和諧局面。

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