鄰避型環(huán)境群體性事件的成因及治理策略分析

鄒冉

[摘 要]目前，中國(guó)的生態(tài)環(huán)境日趨惡化，環(huán)境類型群體性事件屢次發(fā)生。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)放大理論（SARF），鄰避風(fēng)險(xiǎn)在交流過程中被個(gè)人、政府和社會(huì)放大，產(chǎn)生了遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過事件本身影響的漣漪效應(yīng)。由于不同利益主體在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知上的矛盾、公民環(huán)境權(quán)遭受侵犯以及政府信任的差序格局，鄰避型群體事件沖突不斷擴(kuò)大。因此，本文主要提出了3方面的治理措施，即構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)交流溝通機(jī)制、建設(shè)回應(yīng)型社會(huì)治理模式、建立統(tǒng)一的聯(lián)動(dòng)運(yùn)行機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)快速封鎖風(fēng)險(xiǎn)放大渠道，重塑社會(huì)秩序。

[關(guān)鍵詞]鄰避沖突;環(huán)境群體性事件;風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)放大

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.16.096

[中圖分類號(hào)]D631.43[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2019）16-0-02

1 ? ? 研究背景及問題提出

隨著我國(guó)近年來經(jīng)濟(jì)的高速度跨越式發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展凌駕于環(huán)境保護(hù)之上，造成了環(huán)境嚴(yán)重破壞。環(huán)境沖突問題層出不窮，眾多類似PX化工廠與核電站等環(huán)境項(xiàng)目的投入運(yùn)營(yíng)使民眾對(duì)政府行為產(chǎn)生懷疑，政府權(quán)力行使的合法性遭到廣泛質(zhì)疑。其中，環(huán)境群體性事件是環(huán)境沖突問題的典型表征。從我國(guó)近年來發(fā)生的環(huán)境群體性事件中可以看出，此類事件遭到了民眾的強(qiáng)烈抵制和負(fù)面情緒，中國(guó)鄰避運(yùn)動(dòng)井噴式爆發(fā)。對(duì)于建設(shè)垃圾焚燒廠和PX工廠周邊居民而言，他們的觀點(diǎn)是：只要建在我家附近，我就不支持，即“鄰避沖突”?！班彵軟_突”頻發(fā)，使得很多環(huán)境項(xiàng)目工程陷入了本從利國(guó)利民的目的出發(fā)，卻面臨群眾群起而攻之的困局，同時(shí)，政府的行政執(zhí)法能力備受質(zhì)疑，權(quán)威公信力嚴(yán)重下降。本文結(jié)合眾多已暴露的鄰避事件，主要回答鄰避風(fēng)險(xiǎn)被放大的原因以及為避免風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大應(yīng)該采取的有效治理的措施，為構(gòu)建社會(huì)新型治理模式提供理論參考。

2 ? ? 鄰避型環(huán)境群體性事件的形成原因分析

2.1 ? 不同利益主體在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知上存在矛盾

環(huán)境群體性事件在環(huán)境中的沖突焦點(diǎn)傾向于關(guān)注環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)感知，重點(diǎn)在于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的可控性、嚴(yán)重性、波及性等問題。因?yàn)楣妼?duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的看法源于個(gè)人主觀判斷，由于個(gè)人認(rèn)知偏差、個(gè)性特征、其他個(gè)人情感因素作用，公眾的認(rèn)知易受到媒體大量負(fù)面新聞對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的著重報(bào)道以及人們之間對(duì)事故災(zāi)難的傳播影響，因此，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的判斷具有內(nèi)容上的不準(zhǔn)確性，形成了環(huán)境型風(fēng)險(xiǎn)的一種“污名化”框定。由于中國(guó)行政體制的相似性，政府各機(jī)構(gòu)相互協(xié)調(diào)、相互運(yùn)作的流程具有一定重合性，因此，在某地區(qū)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)事件極有可能收獲其他地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)性認(rèn)同。當(dāng)多次風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)同后，民眾對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)事件逐漸形成了自己的污名化認(rèn)知，將此類事件貼上了污名化標(biāo)簽。經(jīng)過公眾討論傳播后，加大了污名化的嚴(yán)重程度，易導(dǎo)致污名化的漣漪效應(yīng)，使風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)社會(huì)放大效應(yīng)。

此外，有關(guān)于環(huán)境問題的知識(shí)理解起來難度較大，普通民眾難以準(zhǔn)確把握，只有相關(guān)領(lǐng)域的專家才能精準(zhǔn)表明環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的危害性。因此，政府在建設(shè)環(huán)境項(xiàng)目之前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)估和資料收集時(shí)，需要請(qǐng)相關(guān)專家小組進(jìn)行頭腦風(fēng)暴討論，詳細(xì)分析這一決策的可行性和潛在危害性，并提出危害處理措施，從而為決策提供充足的理論科學(xué)依據(jù)。然而，由于公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的“污名化”，普通人和技術(shù)專家對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的看法相矛盾。言而總之，不同利益相關(guān)主體在環(huán)境問題認(rèn)知上的對(duì)立和矛盾是環(huán)境群體性事件爆發(fā)的重要原因之一。

2.2 ? 公民環(huán)境權(quán)遭受侵犯

公民環(huán)境權(quán)主要包括如下4種基本權(quán)利，即知情權(quán)、參與權(quán)、拒絕權(quán)和享有權(quán)?？偨Y(jié)我國(guó)發(fā)生的多個(gè)環(huán)境群體性事件，筆者發(fā)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大、公民權(quán)利受損的過程有一定的相似性。第一，在建立鄰近設(shè)施的過程中，是否建立設(shè)施由政府、專家和企業(yè)共同決定，在設(shè)施附近居住的居民求助無門，一個(gè)公民基本的知情權(quán)、環(huán)境權(quán)甚至生存權(quán)都無法得到保障。第二，附近被詢問的人經(jīng)常被回避并忽視了基本要求。第三，附近居民的集體抗議活動(dòng)被確定為缺乏理性的鄰避行為，他們的訴求無法滿足。這種違規(guī)行為表明公民的環(huán)境權(quán)無法行使，無法從政府部門得到有效的救助措施。此外，我國(guó)現(xiàn)有立法的相關(guān)法律法規(guī)不夠完備，由于缺乏法律的保障，公民尋求救助措施和表達(dá)自身訴求缺乏基礎(chǔ)的法律保障，使自身環(huán)境權(quán)利受損的相關(guān)民眾迫不得已尋求其他方式來維護(hù)自身合法權(quán)益，這也成為導(dǎo)致環(huán)境群體性事件惡化的重要導(dǎo)火索。

2.3 ? 政府“壓制—專斷”型控制模式加劇“差序格局”

在鄰避事件中，地方政府往往取代相關(guān)利益相關(guān)者成為公眾抗議的對(duì)象，將原來的“商業(yè)—人民—政府”三方博弈簡(jiǎn)化為政府與人民之間的博弈。由于承擔(dān)了大部分規(guī)劃、建設(shè)和監(jiān)督責(zé)任，中國(guó)基層政府的信用度較低，民眾對(duì)政府信任呈現(xiàn)“差序格局”，即對(duì)中央高層政府的信任程度最高，信任程度隨政府的級(jí)別下降而降低。因?yàn)樵诠娊?jīng)歷過的多次環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件中，基層政府往往不依法行政，無視民眾的基本訴求，因此，民眾普遍將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因歸于政府管理不到位以及政府和企業(yè)的共同牟利驅(qū)使，政府形象遭到極大質(zhì)疑。目前，我國(guó)主要采用壓制型的行政控制模式，各級(jí)行政機(jī)關(guān)部門按照自身政策意愿進(jìn)行工作規(guī)劃，將民眾的訴求排除在環(huán)境問題決策之外。行政強(qiáng)制手段雖然能暫時(shí)壓制社會(huì)公眾的訴求和不滿，但是無法從根本上解決問題，政府很難樹立良好形象，公眾的價(jià)值期望達(dá)不到要求和基層政府信任的脆弱性可能會(huì)產(chǎn)生更多的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

3 ? ? 鄰避型環(huán)境群體性事件的治理策略

如上所述，環(huán)境問題頻發(fā)不僅使民眾自身權(quán)利無法得到行使，同時(shí)也嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定和秩序。為了有效治理環(huán)境類群體事件，本文將提出以下3點(diǎn)建議。

3.1 ? 構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制，塑造新型合作風(fēng)險(xiǎn)溝通關(guān)系

許多環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)群體事件爆發(fā)的原因之一是信息和知識(shí)的不對(duì)稱性。由于政府及相關(guān)公司未能首次公開環(huán)境可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境型風(fēng)險(xiǎn)極易產(chǎn)生一連串的“漣漪效應(yīng)”。為了阻止風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大化，需要相關(guān)單位在多主體與治理之間建立一種新的溝通關(guān)系。也就是說，既要有政府、民眾和專家傳統(tǒng)治理主體，又要有社會(huì)組織、大眾傳媒等新的治理主體，從而進(jìn)行高效風(fēng)險(xiǎn)溝通。一方面，可以加強(qiáng)公眾的支持程度，緩解公眾的不良消極情緒;另一方面，有助于加深公眾對(duì)環(huán)境的正確認(rèn)識(shí)，最終有效解決環(huán)境群體性事件。

為高效率地進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通，本文給出如下建議。一方面，政府應(yīng)充分利用不同的信息溝通渠道，充分告知公眾鄰近設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)程度和預(yù)防控制手段，這有利于民眾養(yǎng)成對(duì)環(huán)境問題的理性態(tài)度，減輕彼此在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)感知方面的矛盾，縮小政府與非政府組織和公眾之間的差距。另一方面，由于民眾對(duì)環(huán)境問題的重視程度越來越高，政府有必要開展相關(guān)環(huán)境知識(shí)教育，以提高公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)認(rèn)識(shí)。隨著環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)專業(yè)知識(shí)積累，一定程度上可以幫助民眾樹立正確的應(yīng)對(duì)觀念，有利于緩解環(huán)境群體性事態(tài)的不斷惡化現(xiàn)象。

3.2 ? 構(gòu)建回應(yīng)型社會(huì)治理模式

團(tuán)體活動(dòng)采取暴力抗議形式的原因與群體事件的壓力和處理分不開。當(dāng)環(huán)境沖突爆發(fā)時(shí)，政府第一反應(yīng)不是化解矛盾，而是先考慮如何壓制回避問題。然而，每年越來越多的群體活動(dòng)表明，抑制無法從根本上化解矛盾，政府必須改變治理方法，從“壓制”型向“回應(yīng)”型轉(zhuǎn)變。在“回應(yīng)”型社會(huì)綜合治理模式中，政府與民眾不再是隸屬的服從關(guān)系，而是民主、自由、平等的新型合作關(guān)系?！盎貞?yīng)”作為一種新型社會(huì)綜合治理模式，第一，有利于促使正確信息廣泛傳播，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)糾紛及時(shí)解決;第二，回應(yīng)型治理有利于補(bǔ)償各主體的利益損失，平衡各方利益分配機(jī)制，維護(hù)各主體利益;第三，回應(yīng)性治理有助于化解各主體之間的沖突矛盾。政府在平衡各主體的利益沖突間發(fā)揮著不可替代的作用，有助于維護(hù)局勢(shì)穩(wěn)定發(fā)展。

3.3 ? 統(tǒng)一規(guī)范聯(lián)動(dòng)運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)放大途徑的快速阻斷

在治理過程中，風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)發(fā)展必然需要一套有效的聯(lián)動(dòng)運(yùn)行機(jī)制。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理過程中，運(yùn)行路徑主要包括決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和反饋機(jī)制4部分。在決策過程中，相關(guān)部門有必要建立一個(gè)決策機(jī)制來促進(jìn)利益相關(guān)者之間進(jìn)行溝通交流，重點(diǎn)是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策平臺(tái)的開放性、透明度、公開化。在實(shí)施過程中，必須明確實(shí)施策略。根據(jù)不同主體的能力，分解各個(gè)參與實(shí)體的公共環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的層次分類和多維協(xié)同管理。在監(jiān)督過程中，完善系統(tǒng)監(jiān)督體系，完善公民監(jiān)督渠道，實(shí)現(xiàn)真正的多主體、全方位監(jiān)督。

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