關(guān)于自驗(yàn)項(xiàng)目調(diào)查報(bào)告編制單位問題的探討

王輝　陳博文　劉強(qiáng)

摘 要 本文對(duì)于生態(tài)環(huán)部部長(zhǎng)信箱中關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收調(diào)查報(bào)告是否可由原環(huán)評(píng)報(bào)告編制單位編制的問題，從相關(guān)法規(guī)、部門規(guī)章的法律適用性角度、立法本意以及執(zhí)行操作層面執(zhí)行問題的角度進(jìn)行了分析和探討，理清了相關(guān)規(guī)定操作層面的法律適用條件，為建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收工作提供理論指導(dǎo)和幫助。

關(guān)鍵詞 竣工環(huán)保驗(yàn)收 適用 法律解釋 原環(huán)評(píng)單位

作者簡(jiǎn)介：王輝，中國(guó)電力工程顧問集團(tuán)中南電力設(shè)計(jì)院有限公司，高級(jí)工程師，主要從事電力工程行業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)等相關(guān)工作;陳博文、劉強(qiáng)，中國(guó)電力工程顧問集團(tuán)中南電力設(shè)計(jì)院有限公司。

中圖分類號(hào)：D920.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.024

一、引言

法律、法規(guī)、行政規(guī)范作為規(guī)范相關(guān)社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的行為規(guī)范，是我們?nèi)粘；顒?dòng)的行為準(zhǔn)則。但由于法律文件畢竟是一套行諸于文字并由概念和規(guī)則交織復(fù)合而形成的一套邏輯系統(tǒng)，無論立法者多么深思熟悉，法律制定的多么周詳，繁復(fù)龐雜的社會(huì)事實(shí)不可能與之天然吻合;另外，在立法過程中產(chǎn)生法律漏洞、歧義和含糊不清等情況也是不可避免的。對(duì)于法律實(shí)踐者來說，利用各種方法來填補(bǔ)發(fā)來的空缺、清楚瑕疵，使得案件的裁判更貼近法律自身的意旨便成為一種必然，法律解釋便應(yīng)運(yùn)而生。但忠實(shí)立法原意的原則、準(zhǔn)確明晰的原則、及時(shí)性原則和慎重原則為法律解釋應(yīng)遵循的基本原則。

隨著新時(shí)期法治社會(huì)建設(shè)的加強(qiáng)和人們法治意識(shí)的提高，特別是環(huán)境保護(hù)作為新時(shí)代的一項(xiàng)基本任務(wù)，與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律、法規(guī)和行政規(guī)范的修訂和更新更是日新月異，各種新舊法律同時(shí)有效、對(duì)同一事務(wù)的不同界定也經(jīng)常存在，這就給法律活動(dòng)的相關(guān)主體在執(zhí)行層面造成了一定的困擾。

二、問題由來

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱“條例”）是規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理工作的法規(guī)文件。條例于1998年發(fā)布（國(guó)務(wù)院令 第253號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“原條例”），原條例規(guī)定：建設(shè)單位在項(xiàng)目竣工后，應(yīng)當(dāng)向原環(huán)評(píng)文件的審批部門申請(qǐng)環(huán)境保護(hù)設(shè)施的竣工驗(yàn)收。基于原條例，原國(guó)家環(huán)?？偩钟?001年以發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理辦法》（國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局令13號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“原管理辦法”），用來規(guī)范以環(huán)保部門作為驗(yàn)收主體的建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收活動(dòng)管理。原管理辦法明確“本辦法適用于環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)審批環(huán)境影響報(bào)告書（表）或者環(huán)境影響登記表的建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理”、“承擔(dān)該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的單位不得同時(shí)承擔(dān)該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收調(diào)查報(bào)告（表）的編制工作”。

國(guó)務(wù)院于2017年對(duì)條例進(jìn)行了重大修訂（國(guó)務(wù)院令682）（以下簡(jiǎn)稱“新條例”），新條例規(guī)定建設(shè)單位在項(xiàng)目竣工后，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行驗(yàn)收。基于新條例，生態(tài)環(huán)境部于2017年發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收暫行辦法》（國(guó)環(huán)規(guī)環(huán)評(píng)[2017]4號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“新管理辦法”），用來規(guī)范以建設(shè)單位為主體的建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收活動(dòng)管理。新管理辦法規(guī)定“本辦法適用于根據(jù)規(guī)定由建設(shè)單位實(shí)施環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收的建設(shè)項(xiàng)目”、“建設(shè)單位是建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)按照本辦法規(guī)定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，組織對(duì)配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行驗(yàn)收，編制驗(yàn)收?qǐng)?bào)告;建設(shè)單位不具備編制驗(yàn)收監(jiān)測(cè)（調(diào)查）報(bào)告能力的，可以委托有能力的技術(shù)機(jī)構(gòu)編制。”

因原管理辦法和新管理辦法均為現(xiàn)行有效的部門規(guī)章，但關(guān)于原環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位是否能夠承擔(dān)編制建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收調(diào)查報(bào)告的規(guī)定出現(xiàn)了沖突。

生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)信箱分別于2019年4月1日和4月22日以“關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收是否可由環(huán)評(píng)單位承擔(dān)問題的回復(fù)”和“關(guān)于環(huán)保驗(yàn)收是否可由原環(huán)評(píng)單位承擔(dān)的疑惑回復(fù)”就原環(huán)評(píng)單位能夠承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收工作的問題進(jìn)行了回復(fù)，回復(fù)明確“原管理辦法目前尚未廢止，第十三條‘承擔(dān)該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的單位不得同時(shí)承擔(dān)該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收調(diào)查報(bào)告（表）的編制工作仍然有效，因此，雖然原環(huán)評(píng)單位開展竣工環(huán)保驗(yàn)收對(duì)項(xiàng)目實(shí)際情況更了解，但環(huán)評(píng)單位不可以承擔(dān)該項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收工作”。關(guān)于該問題，本文從適用性及具體應(yīng)用方面進(jìn)行相關(guān)探討。

三、相關(guān)主要問題的探討

（一）關(guān)于條例的規(guī)定

原管理辦法和新管理辦法的上位法均為條例，條例于2017年進(jìn)行了重大修訂。新條例規(guī)定建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行驗(yàn)收。條例明確了建設(shè)單位的驗(yàn)收主體責(zé)任，但未對(duì)驗(yàn)收調(diào)查報(bào)告編制主體進(jìn)行明確。

對(duì)私權(quán)利來說，法無禁止即可為。因此，對(duì)于建設(shè)單位組織自驗(yàn)收的建設(shè)項(xiàng)目，從條例層面講，建設(shè)單位委托相關(guān)技術(shù)機(jī)構(gòu)（包括原環(huán)評(píng)單位）編制驗(yàn)收調(diào)查報(bào)告沒有法律障礙。

（二）關(guān)于規(guī)范執(zhí)行優(yōu)先級(jí)的問題

對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目的竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理工作，目前有原管理辦法和與新管理辦法兩個(gè)規(guī)定。

從級(jí)別上看，兩個(gè)辦法均為部委規(guī)章，法律效力等級(jí)相同。但根據(jù)“新法優(yōu)于舊法”（其含義為新法舊法對(duì)同一事項(xiàng)有不同規(guī)定時(shí)，新法的效力優(yōu)于舊法）的適用原則，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收工作應(yīng)優(yōu)先執(zhí)行新管理辦法的規(guī)定。

新管理辦法規(guī)定，建設(shè)單位可以自行編制驗(yàn)收調(diào)查報(bào)告，也可以委托有能力的相關(guān)技術(shù)服務(wù)單位編制。

因此，對(duì)于建設(shè)單位自行組織開展自驗(yàn)收的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位委托的技術(shù)機(jī)構(gòu)（包括原環(huán)評(píng)單位）編制驗(yàn)收調(diào)查報(bào)告沒有法律障礙。

（三）關(guān)于相關(guān)規(guī)范適用的問題

雖然新條例及新管理辦法已明確了建設(shè)單位的建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收主體責(zé)任，但相關(guān)的上位法修訂存在一定的時(shí)滯，因此新管理辦法的發(fā)布公告中要求對(duì)于需要配套建設(shè)水、噪聲或者固體廢物污染防治設(shè)施的，在水污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法和環(huán)境噪聲污染防治法等法律修改完成前，還是應(yīng)由環(huán)保部門對(duì)水、噪聲或者固廢防治設(shè)施進(jìn)行驗(yàn)收。目前，水污染防治法和環(huán)境噪聲污染防治法已經(jīng)進(jìn)行了修訂，修訂后的法律條文中已去掉了相關(guān)防治設(shè)施應(yīng)該由環(huán)保部門驗(yàn)收的規(guī)定;但對(duì)于固體廢物污染防治設(shè)施，在新的固體廢棄物污染防治法正式修訂實(shí)施前仍應(yīng)由環(huán)保部門進(jìn)行驗(yàn)收。

因此，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目的生態(tài)影響防治措施、水環(huán)境污染防治設(shè)施、噪聲污染防治設(shè)施、大氣污染防治設(shè)施等依法由建設(shè)單位組織進(jìn)行驗(yàn)收的建設(shè)項(xiàng)目和設(shè)施，應(yīng)按照新條例和新管理辦法的規(guī)定執(zhí)行;對(duì)于固體廢棄物污染防治設(shè)施等依法應(yīng)由環(huán)保部門驗(yàn)收的設(shè)施，應(yīng)按照原管理辦法的規(guī)定執(zhí)行。

（四）關(guān)于生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)信箱相關(guān)問題回復(fù)的理解

仔細(xì)研讀部長(zhǎng)信箱回復(fù)的內(nèi)容可知，這些解釋均是針對(duì)原管理辦法的解釋，而原管理辦法適用的是由環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)審批的建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理，因此對(duì)于仍然由環(huán)保部門進(jìn)行驗(yàn)收的環(huán)境保護(hù)設(shè)施，原管理辦法仍然是適用的。

綜上所述，生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)信箱中關(guān)于原環(huán)評(píng)單位不能承擔(dān)該項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收工作的規(guī)定僅適用于固體廢棄物污染防治設(shè)施等依法應(yīng)由環(huán)境保護(hù)部門組織驗(yàn)收的設(shè)施，而對(duì)于由建設(shè)單位組織開展的電磁、噪聲、大氣、水等因素的污染防治設(shè)施的驗(yàn)收，不能機(jī)械套用部長(zhǎng)信箱回復(fù)中的相關(guān)內(nèi)容。

從另外一個(gè)角度分析，如果簡(jiǎn)單粗暴的認(rèn)為部長(zhǎng)信箱中關(guān)于原環(huán)評(píng)單位不能承擔(dān)該建設(shè)項(xiàng)目的竣工環(huán)保是驗(yàn)收調(diào)查報(bào)告編制工作普遍適用的話，那么該文件中的其他相關(guān)規(guī)定也應(yīng)該是適用的，包括項(xiàng)目應(yīng)該由環(huán)境保護(hù)部門進(jìn)行驗(yàn)收、項(xiàng)目運(yùn)行前還應(yīng)該申請(qǐng)?jiān)囘\(yùn)行批復(fù)等規(guī)定。但這顯然與新條例及新管理辦法是沖突的，也不符合法律解釋中忠實(shí)立法原意的原則和初衷。

四、綜合結(jié)論

1.因條例進(jìn)行了修訂，雖然原管理辦法尚未作廢，但該辦法存在的依據(jù)和基礎(chǔ)文件已不復(fù)存在。對(duì)于建設(shè)單位組織自驗(yàn)收的項(xiàng)目，不適用原管理辦法的相關(guān)規(guī)定。

2.根據(jù)“新法優(yōu)于舊法 ”的適用原則，對(duì)于建設(shè)單位組織驗(yàn)收的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)執(zhí)行新管理辦法的規(guī)定，新管理辦法中未明確原環(huán)評(píng)單位不能承擔(dān)該項(xiàng)目的驗(yàn)收調(diào)查報(bào)告編制工作。對(duì)于私權(quán)利，根據(jù)“法無禁止即可為”的原則，原環(huán)評(píng)單位承擔(dān)該項(xiàng)目的驗(yàn)收調(diào)查報(bào)告編制沒有法律障礙。

3.在實(shí)際操作過程中，對(duì)于生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)信箱中關(guān)于“原環(huán)評(píng)單位不能承擔(dān)該項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收工作”的解釋，應(yīng)僅限制在對(duì)于相關(guān)法律尚未完成修訂而仍需要由環(huán)保部門進(jìn)行驗(yàn)收的固體廢棄物污染防治設(shè)施等層面，不應(yīng)簡(jiǎn)單粗暴的擴(kuò)大到對(duì)所有建設(shè)項(xiàng)目。

五、意見和建議

從操作和執(zhí)行層面，要求我們相關(guān)參與者需要對(duì)相關(guān)法律和相關(guān)規(guī)定進(jìn)行全面、深入的學(xué)習(xí)，理解其內(nèi)在邏輯和適用條件，以便更好的運(yùn)用和執(zhí)行，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出貢獻(xiàn);而對(duì)于有相關(guān)解釋權(quán)的部門和機(jī)構(gòu)而言，在出臺(tái)相關(guān)的規(guī)定和法律解釋時(shí)，應(yīng)遵循法律解釋的“忠實(shí)立法原意、準(zhǔn)確明晰、及時(shí)性和慎重”的原則，盡量避免對(duì)相關(guān)參與方造成誤導(dǎo)與困擾。

參考文獻(xiàn)：

[1]中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令 第253號(hào)），1998。

[2]中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院，《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例〉的決定》（國(guó)務(wù)院令 第682號(hào)），2017。

[3]原國(guó)家環(huán)保總局，《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理辦法》（國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局令 第13號(hào)），2001。

[4]原環(huán)境保護(hù)部，《關(guān)于發(fā)布<建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收暫行辦法>的公告》（國(guó)環(huán)規(guī)環(huán)評(píng)【2017】4號(hào)），2017。

[5]生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站 部長(zhǎng)信箱2019年4月1日及4月22日關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收是否可由環(huán)評(píng)單位承擔(dān)問題相關(guān)問題的回復(fù)。