美國發(fā)起的貿(mào)易戰(zhàn)威脅國際法律秩序

柳華文

中美關(guān)系是當今世界最重要的雙邊關(guān)系之一。美國發(fā)起的貿(mào)易戰(zhàn)不僅事關(guān)中美兩國，更與世界經(jīng)濟發(fā)展、國際關(guān)系穩(wěn)定和國際法律秩序維護密切相關(guān)。美國的所作所為，正在違反國際法，威脅多邊貿(mào)易體制和國際法律秩序。

一、美國對待國際法：孤立主義、實用主義、單邊主義和保護主義

人類社會取得的進步和發(fā)展，離不開國際社會追求和平、正義和發(fā)展的主旋律。國際法就是這種追求的法律基礎(chǔ)。美國在相當程度上主導了聯(lián)合國的建立和戰(zhàn)后國際秩序的形成。在聯(lián)合國的建立、發(fā)展和運作過程中，在國際立法和法律實施中，美國在相當程度上發(fā)揮了主導性的作用。但是，美國一直在國際法領(lǐng)域有獨特的立場，這一立場也將它與其他西方國家比如歐洲國家區(qū)分開來。美國對待國際法，具有孤立主義、實用主義、單邊主義的特征。

美國倡導甚至主導國際法規(guī)則的制定、國際機構(gòu)的建立，也經(jīng)常敦促其他國家履行相關(guān)的國際條約，但它自己卻置身其外，不批準大量它曾積極參與促成的國際條約，比如聯(lián)合國《海洋法公約》《建立國際刑事法院的羅馬規(guī)約》等。美國這種對國際法既積極、又消極的態(tài)度由來已久。它充分利用自己在制定規(guī)則、領(lǐng)導國際機構(gòu)、影響規(guī)則實施中的主導作用，“長袖善舞”，“為我所用”，同時又避免受到國際法的約束，表現(xiàn)出對國際法的“兩面性”。

其實，在1941年美國總統(tǒng)羅斯福和英國首相丘吉爾制定《大西洋憲章》之后，在很長一段時間里，美英一直引領(lǐng)著全球自由貿(mào)易規(guī)則的發(fā)展。同時，作為世界貿(mào)易大國，美國經(jīng)常表現(xiàn)出例外主義的傾向，不愿意接受國際法的約束。關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定（GATT）之所以用“臨時適用”的名義存在了40余年，并未成為正式的國際組織，就是因為美國國會從中作梗。在1994年審議批準烏拉圭回合文件時，美國國會的反對觀點集中在世界貿(mào)易組織（WTO）尤其是它的爭端解決機制可能侵犯美國主權(quán)的問題上。在當時克林頓政府與國會參院領(lǐng)袖多爾達成的協(xié)議中，明確提出美方要監(jiān)督、評估和影響WTO解決爭端委員會的工作，稱如果評議結(jié)果顯示專家組的工作達不到美國方面期望的目標，美國就退出WTO協(xié)定。

近年來，以WTO為代表的多邊貿(mào)易體制正在遭到美國或明或暗的抵制。由于不能滿足自己一方的愿望和訴求，美國杯葛WTO上訴機構(gòu)成員的選舉，使得WTO上訴機構(gòu)將于2019年12月面臨癱瘓，WTO爭端解決機制搖搖欲墜。在貿(mào)易領(lǐng)域，美國罔顧自身承擔的WTO條約義務，不斷動用單邊措施對貿(mào)易伙伴任意加征關(guān)稅、實施貿(mào)易制裁；在投資領(lǐng)域，加大國家安全審查力度，嚴格限制中國企業(yè)對美國企業(yè)尤其是高科技企業(yè)的并購行為，阻止中國投資者進入美國市場。美國在貿(mào)易自由化和投資便利化立場上出現(xiàn)明顯退步，對一般國際法的孤立主義、實用主義和單邊主義在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域變得更加突出，在實質(zhì)上表現(xiàn)為明顯的保護主義。

作為世界上最大的發(fā)達國家，美國其實是國際法律體系和秩序的最大受益者。然而，美國并沒有滿足。經(jīng)濟、科技、軍事等多方面一家獨大的美國，正在違反、破壞既有的法律框架，成為現(xiàn)有法律秩序的威脅。一國有重塑國際秩序的愿望是正常的，但是美國的表達和實現(xiàn)路徑以“美國至上”為口號，動輒對他國和國際組織進行脅迫、壓制和強求，缺乏合法性、正當性和建設(shè)性。

二、美國對待中美貿(mào)易：關(guān)稅大棒、限制措施、長臂管轄和恐嚇欺凌

中美貿(mào)易戰(zhàn)，究其實質(zhì)是美國我行我素，違反國際法，特別是多邊貿(mào)易規(guī)則體系，以國內(nèi)法凌駕國際法之上，破壞國際法治。美國對國際法“合則用，不合則棄”，更多的是用國際法約束別人，而不是自己。在貿(mào)易戰(zhàn)中，美國對自己的國際法義務能規(guī)避就規(guī)避；對國際法中的抽象概念和規(guī)則做單邊解釋；實在不行，則無視國際法。

《美國國際法雜志》編委之一的朱迪斯·貝洛在該雜志1996年7月號上發(fā)表的“社評”中提出，WTO基本上是一個主權(quán)國家的聯(lián)合體，其運作有賴于對規(guī)則的自愿遵守。她說，遵守WTO（規(guī)則）仍然是可以選擇的。一個成員方的法律或措施如果受到（專家組裁決）反對，它有三種選擇：第一種，撤銷違法措施，或者改正疏漏，遵守裁決；第二種，它可保持違法措施或者不改正疏漏，而是提供利益補償來恢復被違法措施打亂了的已商定的平衡；第三種，它也可選擇不變更其法律或措施，不提供補償，而愿接受對它的出口作報復。她明確地說：“若政治有此需要，或者應經(jīng)濟變動的要求而值得做，WTO成員得采取違反WTO協(xié)定的行動，只要它愿補償受損害的貿(mào)易伙伴，或受到抵銷性報復就行。”這完全是實用主義和強權(quán)政治的邏輯。這種說法在國際經(jīng)濟法學界受到批評，但是很遺憾，它是美國政府現(xiàn)實做法的反映。

美國啟動“232調(diào)查”并采取措施，舉世嘩然。歐盟認為，美國措施并非基于所謂“國家安全”考慮，只是借口“國家安全”規(guī)避WTO法律約束，是“偽裝的”保障措施，因此歐盟有權(quán)依據(jù)WTO《保障措施協(xié)定》采取措施；中國表示，美國的行為“實際上”構(gòu)成保障措施，不能接受，并將采取反制措施。美國對“國家安全”的考慮有其國內(nèi)法的借口，但是并不符合WTO框架下允許的“國家安全例外”。

2018年3月22日，美國政府單方面拋出所謂對華“301調(diào)查”報告，對中國提出“盜竊知識產(chǎn)權(quán)”“強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓”等不實指責，宣稱將對從中國進口的價值500億美元商品加征25%關(guān)稅。“301條款”是攻擊性的貿(mào)易政策工具，據(jù)此進行的調(diào)查是典型的單邊主義和保護主義做法。美國辯稱調(diào)查是依國內(nèi)法進行的，涉及的是知識產(chǎn)權(quán)問題，與WTO貿(mào)易規(guī)則無關(guān)。然而，判斷是否涉及WTO規(guī)則，其標準應當是WTO規(guī)則本身，而不是美國國內(nèi)法。相關(guān)調(diào)查涉及WTO《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》。而且美國根據(jù)調(diào)查未經(jīng)世界貿(mào)易組織授權(quán)單方面采取加征懲罰性關(guān)稅的措施，違反了WTO規(guī)則。

美方多次出爾反爾，導致中美經(jīng)貿(mào)磋商嚴重受挫。一份可持續(xù)、可執(zhí)行的國際協(xié)議的達成需要締約雙方在平等基礎(chǔ)上相互尊重，并在內(nèi)容上體現(xiàn)公平善意。美國政府動輒揮舞關(guān)稅大棒進行威脅，是不負責任的，違背了WTO規(guī)則，也不符合通常的國際條約的締約原則。針對美國采取的一系列單邊貿(mào)易措施，中國政府依據(jù)WTO規(guī)則和國際法基本原則采取了合理、適當?shù)姆粗拼胧?，既依照WTO相關(guān)規(guī)則和爭端解決程序向WTO提出對美國的申訴，又針對美國提出的加征關(guān)稅清單提出了中國的反制清單，這是主權(quán)國家捍衛(wèi)主權(quán)和自身合法利益的合法和正當?shù)呐e動。

隨著中美經(jīng)貿(mào)摩擦不斷升級，美國對中國經(jīng)貿(mào)和科技領(lǐng)域的遏制行為輪番登場。美國動輒主張的長臂管轄是一種霸權(quán)主義行為。長臂管轄在國際法上首先是缺乏根據(jù)，沒有國際法基礎(chǔ)；其次是產(chǎn)生侵犯他國主權(quán)和管轄權(quán)、侵犯他國企業(yè)和公民個人權(quán)益的后果。伴隨科技、通訊、交通的發(fā)展以及經(jīng)濟全球化，美國的長臂管轄影響廣泛而深遠。美國國會行使寬泛的立法權(quán)，不斷制定包含域外適用內(nèi)容的立法，為美國行政機關(guān)和司法機關(guān)行使管轄權(quán)提供依據(jù)。美國的長臂管轄維護了美國利益，卻違背一般國際法，直接與其他國家的管轄權(quán)相沖突，同時更沒有對域外被告提供平等保護，當然引起了歐盟以及諸多國家的抗議、抵制和對抗，有的國家直接通過阻止立法。

美國毫無證據(jù)地打壓中國的華為公司。通過美國法的域外適用，華為前財務執(zhí)行官孟晚舟過境時被加拿大當局扣留，面臨引渡程序和刑事指控。2019年5月15日，美國總統(tǒng)特朗普簽署行政命令，援引《國家緊急狀態(tài)經(jīng)濟權(quán)力法案》，要求美國進入緊急狀態(tài)。在此緊急狀態(tài)下，美國企業(yè)不得使用對國家安全構(gòu)成風險的企業(yè)所生產(chǎn)的電信設(shè)備。此舉嚴重破壞全球供應鏈的穩(wěn)定性與可預期性，損害全球價值鏈分工模式。美國方面濫用全球貿(mào)易規(guī)則中的“國家安全例外”條款，更不擇手段地利用國內(nèi)法蓄意打壓特定的中國企業(yè)，這種做法既不公正，更不光彩。

中國在全面推動依法治國的過程中，積極打造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境。同時，中國不得不面對和回應美國的長臂管轄。與美國不同，中國堅守法治原則和合理性原則。5月31日，中國商務部宣布將建立“不可靠實體清單”制度，有極強的針對性，法律依據(jù)清晰，目標明確。

作為世界第二大經(jīng)濟體，改革開放40多年來中國形成了自己的發(fā)展規(guī)模和包括創(chuàng)新能力在內(nèi)的發(fā)展實力。中國已是不可忽視、具備承壓韌性和反制能力的經(jīng)濟大國。中國不會主動挑事，但是也絕不會任人宰割。中國的發(fā)展水平及其與世界業(yè)已形成的經(jīng)濟聯(lián)系，使中國具有不懼艱難、不怕強權(quán)的底氣和信心、定力與能力。中國將繼續(xù)全面推進改革開放，也會更加積極地使用法律武器保護國家、企業(yè)和公民的利益。

三、美國正在威脅和破壞國際法律秩序

5月30日，美國總統(tǒng)特朗普不顧已達成的美國、墨西哥、加拿大區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，宣布將從6月10日起，對所有墨西哥輸美產(chǎn)品征收5%的關(guān)稅，直到非法移民不再通過墨西哥進入美國。特朗普在白宮聲明中威脅說：“如果（非法移民）危機持續(xù)下去，關(guān)稅將在2019年10月1日提高到25%……”美國的經(jīng)貿(mào)霸凌主義行為可謂是步步緊逼。

貿(mào)易戰(zhàn)和法律戰(zhàn)就像是看不見硝煙的“戰(zhàn)爭”，其規(guī)模和影響遠甚從前。非法阻擋、遏制其他國家和人民的發(fā)展，打壓代表著先進技術(shù)和發(fā)展方向的公司，甚至對個人進行法律包裝下的威嚇和攻擊，破壞的是法治精神、公平正義、人權(quán)和自由，甚至是先進科學技術(shù)的發(fā)展和應用。聯(lián)合國成立以來已經(jīng)走過了70多個年頭，世界向何處去，成為一個必須回答的迫切的問題。美國的所作所為，使這個追問更加迫切。

“得道多助，失道寡助”。人們不能遲疑，要繼續(xù)維護以《聯(lián)合國憲章》及其宗旨和精神為基礎(chǔ)國際法體系，繼續(xù)維護以WTO協(xié)定為基礎(chǔ)的多邊貿(mào)易體制，既要推動在聯(lián)合國的框架下改革和發(fā)展現(xiàn)有的法律秩序，包括促進WTO自身的改革，同時也要反對逆世界潮流而動、破壞國際法和國際法治的行為。

5月28日，WTO上訴機構(gòu)前主席彼得·范登博舍法官在日內(nèi)瓦發(fā)表告別演說。他指出，基于規(guī)則的多邊貿(mào)易體系當前面臨一系列危機。爭端解決機制是WTO的核心，可以為多邊貿(mào)易體系提供安全保障和可預測性，并限制了任何成員單方面認定另一成員是否違反WTO法律規(guī)定的權(quán)利。可是該機制正在面臨年底前停擺的窘境。12月10日之后，WTO上訴機構(gòu)將僅剩下1名法官，嚴重低于規(guī)定的7名，導致上訴機構(gòu)名存實亡，進而使得整個爭端解決機制癱瘓。范登博舍法官指出：“大多數(shù)世界貿(mào)易組織成員不希望國際貿(mào)易沒有規(guī)則，或者更準確地說，不希望國際貿(mào)易的規(guī)則由爭議中最強大的一方所決定。”美國自2016年5月阻撓韓國籍上訴機構(gòu)成員張勝和連任至今，一直持續(xù)反對爭端解決機構(gòu)啟動上訴機構(gòu)新成員選任程序。為解決危機，至少75個成員多次提出聯(lián)合提案，而美國沒有參與擺在桌面的任何改革建議的討論。目前，這一僵局仍然看不到解決的希望。

德國總理安吉拉·默克爾5月30日在美國哈佛大學第368屆畢業(yè)典禮上說：“保護主義、貿(mào)易沖突會危害自由的國際貿(mào)易，繼而損害當今繁榮的根基?！彼粲?，要多邊主義不要單邊主義，要有全球化思維而非單一國家思維；要思想開放，而不是做孤立主義者。

美國單方面發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)，片面追求自身利益至上，無視國際法，違反國際法基本準則，敲響了破壞世界經(jīng)濟增長和國際法律秩序的警鐘。

有人說貿(mào)易戰(zhàn)拼的是實力，有人說貿(mào)易戰(zhàn)拼的是規(guī)則，其實，貿(mào)易戰(zhàn)拼的更是道義。這是一場單邊主義與多邊主義、保護主義與自由貿(mào)易、強權(quán)與規(guī)則之戰(zhàn)。當今世界各國及其人民都在謀求可持續(xù)發(fā)展，擴大國際交流與合作的需求比以往任何時間都大，也比以往任何時候都可能。中國主張的是開放，是合作共贏、共同發(fā)展，是共同構(gòu)建新型國際關(guān)系、構(gòu)建人類命運共同體。中國遵守國際法，維護多邊主義和多邊貿(mào)易機制，中國在貿(mào)易戰(zhàn)中維護的立場和利益符合世界絕大多數(shù)國家在經(jīng)貿(mào)發(fā)展中的需求和利益。

“天行健，君子以自強不息。”中國堅持和平發(fā)展，這一點不會改變。在國際環(huán)境深刻復雜變化的背景下，中國始終堅持首先做好自己的事，保持冷靜清醒，展現(xiàn)定力和擔當，這一點不會改變。中國在積極運用現(xiàn)行國際法維護自身權(quán)益的同時，將與世界其他國家一道，推動全球治理體系朝著更加公正合理的方向發(fā)展，繼續(xù)做構(gòu)建人類命運共同體的倡議者和踐行者，這一點也不會改變。

（作者：中國社會科學院國際法研究所副所長、研究員）

責任編輯：高天鼎