陸海統(tǒng)籌，監(jiān)測評(píng)價(jià)怎么銜接？

□ 楊靜

（楊靜，生態(tài)環(huán)境部華南環(huán)境科學(xué)研究所近岸海域環(huán)境研究中心副主任）

我國的陸海生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評(píng)價(jià)還存在多個(gè)方面的不銜接，包括功能區(qū)劃、監(jiān)測要素和指標(biāo)、監(jiān)測技術(shù)、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、信息共享等。若按海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)，多數(shù)河口水質(zhì)超標(biāo)都比較嚴(yán)重，入海河流水質(zhì)即使?jié)M足地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的Ⅱ類要求，用海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)來比對(duì)，仍為劣四類海水。

建立健全陸海一體的環(huán)境監(jiān)測評(píng)價(jià)體系，可以從五個(gè)方面發(fā)力：一是推進(jìn)國土空間規(guī)劃中陸域與海域空間管控的銜接，二是建立陸海銜接的營養(yǎng)鹽關(guān)鍵控制指標(biāo)體系，三是建設(shè)統(tǒng)一的天地空全程監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，建立嚴(yán)格的陸海銜接的監(jiān)測技術(shù)規(guī)范，四是建立河口區(qū)生態(tài)環(huán)境管理體系，五是建立陸海監(jiān)測部門協(xié)調(diào)合作機(jī)制，建設(shè)陸海監(jiān)測大數(shù)據(jù)平臺(tái)。

新一輪機(jī)構(gòu)改革將海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)整合到新組建的生態(tài)環(huán)境部，強(qiáng)化了陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這是黨中央進(jìn)一步增強(qiáng)陸海污染防治協(xié)同性和生態(tài)環(huán)境保護(hù)整體性作出的重大決策部署。此次機(jī)構(gòu)改革打通了陸地和海洋，為做好陸海統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)“從山頂?shù)胶Ｑ蟆钡年懞Ｒ槐P棋生態(tài)治理格局奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)，也明確了生態(tài)環(huán)境部的職責(zé)就是統(tǒng)一政策規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)制定、統(tǒng)一監(jiān)測評(píng)價(jià)、統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法、統(tǒng)一督政問責(zé)。其中，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重要基礎(chǔ)，做好陸海生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評(píng)價(jià)的銜接，是新形勢下做好海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的必然要求。

陸海一盤棋生態(tài)治理需要把陸域海域作為一個(gè)系統(tǒng)整體考慮，然而，長期以來我國的陸海生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評(píng)價(jià)的銜接確實(shí)面臨著不少困難和挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是陸域和海域的環(huán)境功能在空間上不銜接。

環(huán)境功能區(qū)劃是環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，是達(dá)標(biāo)的評(píng)判依據(jù)。我國的環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)是基于環(huán)境功能區(qū)和環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行的，其中，陸域地表水根據(jù)不同使用功能，執(zhí)行相應(yīng)的地表水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。海域根據(jù)不同使用功能和保護(hù)目標(biāo)，執(zhí)行相應(yīng)的海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)?！兜乇硭h(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，與近海水域相連的地表水河口水域根據(jù)水環(huán)境功能按相應(yīng)類別標(biāo)準(zhǔn)值進(jìn)行管理。

目前，陸域地表水功能區(qū)劃與海洋功能區(qū)劃或近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃空間上的銜接，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠：一是陸域海域的環(huán)境功能區(qū)劃存在空間交叉重疊。二是部分沿海地區(qū)地表水（環(huán)境）功能區(qū)劃與海洋功能區(qū)劃或近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃不銜接，存在陸域地表水（環(huán)境）功能區(qū)劃沒有考慮與海域功能區(qū)劃的約束與銜接，海域功能區(qū)劃沒有考慮到河流淡水和海水相互匯合和混合區(qū)域等問題。

二是陸域和海域環(huán)境監(jiān)測在關(guān)鍵監(jiān)測要素和監(jiān)測指標(biāo)上不銜接。

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測應(yīng)該遵循陸海統(tǒng)籌的原則，但目前關(guān)鍵的監(jiān)測要素和監(jiān)測指標(biāo)存在顯著差異，未能反映出陸海的響應(yīng)關(guān)系。

依據(jù)現(xiàn)有管理規(guī)范，海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評(píng)價(jià)要素為海水水質(zhì)、沉積物質(zhì)量，海水水質(zhì)關(guān)鍵監(jiān)測評(píng)價(jià)營養(yǎng)鹽指標(biāo)為無機(jī)氮、非離子氨和活性磷酸鹽3項(xiàng)指標(biāo)。陸域地表水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測要素僅為河流水質(zhì)，河流水質(zhì)監(jiān)測評(píng)價(jià)營養(yǎng)鹽指標(biāo)為氨氮、總磷2項(xiàng)指標(biāo)。水污染源排放控制營養(yǎng)鹽指標(biāo)為氨氮、總磷的排放濃度和排放總量。梳理可見，有關(guān)監(jiān)測存在幾個(gè)方面問題：

第一，目前陸域和海域的業(yè)務(wù)化監(jiān)測評(píng)價(jià)體系，均缺少生態(tài)系統(tǒng)這一重要監(jiān)測要素，難以了解陸海生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)單元、生態(tài)結(jié)構(gòu)和生態(tài)服務(wù)功能的變化，難以反映出人類活動(dòng)對(duì)陸海生態(tài)系統(tǒng)的長期累積影響。

第二，我國近岸海域水質(zhì)主要超標(biāo)指標(biāo)為無機(jī)氮和活性磷酸鹽，而河流水質(zhì)監(jiān)測評(píng)價(jià)指標(biāo)和水污染源排放控制指標(biāo)是氨氮，二者均缺少了對(duì)維護(hù)陸海生態(tài)系統(tǒng)功能起重要功能的總氮指標(biāo)，在一定程度上造成陸域環(huán)境保護(hù)工作成效對(duì)海域環(huán)境質(zhì)量改善的效果不明顯。

第三，陸域監(jiān)測評(píng)價(jià)缺少河流入海徑流量指標(biāo)。河流入海徑流量不僅是決定陸源污染物入海總量的關(guān)鍵要素，而且是維護(hù)河口乃至近海生態(tài)系統(tǒng)的重要生境要素。這一監(jiān)測指標(biāo)的缺失，造成陸源污染物入?？偭康淖兓闆r無法評(píng)估。近年來，有些地方由于河流入海徑流量銳減乃至斷流，導(dǎo)致出現(xiàn)河口生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重受損、海洋漁業(yè)生產(chǎn)力下降、海洋生物多樣性衰退等突出生態(tài)問題。

三是陸域和海域環(huán)境監(jiān)測技術(shù)的不銜接。

監(jiān)測點(diǎn)的代表性、分析方法的選擇和監(jiān)測頻次的確定，決定了監(jiān)測數(shù)據(jù)能否有效反映評(píng)價(jià)區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量狀況，但目前的陸海監(jiān)測存在監(jiān)測點(diǎn)布設(shè)的空缺重疊、咸淡水匯合的過渡水體分析方法無明確指引、監(jiān)測頻次不對(duì)應(yīng)等問題，造成陸海統(tǒng)籌的環(huán)境管理缺少基本依據(jù)。

首先，陸海監(jiān)測布點(diǎn)沒有充分考慮陸域排污和陸海區(qū)域水質(zhì)連接的要求，一是入海河流、直排海污染源、面源、大氣沉降源等反映陸域影響的常態(tài)化監(jiān)測點(diǎn)位空缺明顯，部分污染物通過未納入環(huán)境管控的對(duì)象入海，難以體現(xiàn)不同來源污染物輸入對(duì)海域生態(tài)環(huán)境的影響貢獻(xiàn)，如出現(xiàn)納入監(jiān)控的入海河流水質(zhì)改善，而鄰近海域水質(zhì)發(fā)生下降的不合理現(xiàn)象。二是海域監(jiān)測點(diǎn)位位于內(nèi)水（領(lǐng)?；€向陸一側(cè)的海域）的多，位于領(lǐng)海（領(lǐng)海基線和領(lǐng)海線之間的海域）的少，難以客觀反映我國管轄海域整體生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況。

其次，環(huán)境監(jiān)測技術(shù)體系來源于地表水或海水，并不完全適用于受陸海雙向運(yùn)動(dòng)影響的河口過渡水體。

再次，陸域海域監(jiān)測頻率差異大。國控重點(diǎn)污染源為實(shí)時(shí)在線監(jiān)測，部分固定點(diǎn)源、面源未納入監(jiān)督性監(jiān)測。陸域地表水水質(zhì)監(jiān)測頻率為月或季度，海域水質(zhì)監(jiān)測頻率為一年三期、且采樣時(shí)段受多種不確定因素影響，導(dǎo)致海水水質(zhì)變化形勢研判和原因分析難度大。

四是陸域和海域環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的不銜接。

陸域《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838-2002）與海域《海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB3097-1997）的標(biāo)準(zhǔn)不銜接，主要體現(xiàn)在兩標(biāo)準(zhǔn)之間氮、磷物質(zhì)的指標(biāo)設(shè)置完全不同。

地表水和海水之間關(guān)于氮、磷物質(zhì)的水質(zhì)評(píng)價(jià)是兩條線，無法直接比對(duì)和評(píng)價(jià)，這就導(dǎo)致即使入海河流水質(zhì)滿足地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的Ⅱ類要求，與海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)相比，仍為劣四類海水，嚴(yán)重制約了氮、磷污染物的陸海聯(lián)防聯(lián)控。

陸海水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的不銜接，帶來另一個(gè)突出問題，即河口水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施管理一直存在較大爭議，究竟是按照《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》還是遵從《海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》？由于河流近海分界不明確，造成河口水質(zhì)目標(biāo)不明確，加上兩個(gè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的使用條件未規(guī)范，實(shí)際操作中往往造成河口水質(zhì)管理混亂，出現(xiàn)同一水體的評(píng)價(jià)有截然不同的結(jié)果。若按海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)，多數(shù)河口水質(zhì)超標(biāo)都比較嚴(yán)重。

五是陸海部門監(jiān)測協(xié)調(diào)與信息共享機(jī)制比較缺乏。

陸海生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)涉及到生態(tài)環(huán)境部門、國土資源部門、水利部門、氣象部門等。生態(tài)環(huán)境部門在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作擔(dān)負(fù)著組織者和監(jiān)管者角色，但長期以來陸域和海域的資源環(huán)境被行政部門分而治之，各自監(jiān)測，缺乏統(tǒng)籌各部門監(jiān)測信息的平臺(tái)，使得決策部門不能全面掌握陸海生態(tài)環(huán)境狀況，造成陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)與區(qū)域發(fā)展的綜合決策難以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性融合。

現(xiàn)在，機(jī)構(gòu)改革已基本落實(shí)到位，原先九龍治水的局面已發(fā)生較大的改變，陸海生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權(quán)責(zé)問題已基本理順，建立健全陸海一體的環(huán)境監(jiān)測評(píng)價(jià)體系必將邁出可喜的步伐。對(duì)此，我們認(rèn)為可以從以下五方面發(fā)力：

一是推進(jìn)國土空間規(guī)劃中陸域與海域空間管控的銜接。

按照高質(zhì)量發(fā)展要求，根據(jù)陸海生態(tài)系統(tǒng)整體性和生態(tài)服務(wù)功能特點(diǎn)，在陸海資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)域發(fā)展需求，建立陸海銜接的陸域-流域-海域生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系，推進(jìn)水生態(tài)功能區(qū)劃和海洋生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃的有效銜接，實(shí)行區(qū)域流域海域分區(qū)環(huán)境管控。

二是建立陸海銜接的營養(yǎng)鹽關(guān)鍵控制指標(biāo)體系。

突破現(xiàn)有水污染源排放標(biāo)準(zhǔn)中缺乏總氮營養(yǎng)鹽指標(biāo)和陸海環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中這些氮磷營養(yǎng)鹽關(guān)鍵指標(biāo)的不統(tǒng)一現(xiàn)狀，參考發(fā)達(dá)國家有效做法，并結(jié)合我國近岸海域質(zhì)量狀況和經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平，建立河海銜接的氮磷等關(guān)鍵生物性控制指標(biāo)為重點(diǎn)的控制指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。

三是建設(shè)統(tǒng)一的天地空全程監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，建立嚴(yán)格的陸海銜接的監(jiān)測技術(shù)規(guī)范。

遵循物質(zhì)循環(huán)規(guī)律和陸海生態(tài)系統(tǒng)整體性特點(diǎn)，建設(shè)可反映陸海響應(yīng)關(guān)系的天地空多介質(zhì)全程監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，著力提升咸淡水匯合區(qū)不同環(huán)境條件的陸海監(jiān)測技術(shù)，并建立嚴(yán)格的技術(shù)規(guī)范，逐步開展業(yè)務(wù)化的陸海生態(tài)監(jiān)測評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)從污染源、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測到生態(tài)單元、生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測的過渡。

四是建立河口區(qū)生態(tài)環(huán)境管理體系。

河北省環(huán)境監(jiān)測人員在秦皇島海域?qū)Ｋ|(zhì)進(jìn)行監(jiān)測

以解決河口環(huán)境管理困境為導(dǎo)向，立足河海環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)，研究建立咸淡水匯合區(qū)地表水和海水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的銜接研究，建立河口生態(tài)環(huán)境狀況評(píng)價(jià)體系，建成陸海銜接的河口區(qū)生態(tài)環(huán)境管理體系。

五是建立陸海監(jiān)測部門協(xié)調(diào)合作機(jī)制，建設(shè)陸海監(jiān)測大數(shù)據(jù)平臺(tái)。

在理順權(quán)責(zé)關(guān)系的基礎(chǔ)上，建立與陸海統(tǒng)籌相適應(yīng)的部門橫向協(xié)調(diào)合作機(jī)制，國家與地方的垂向聯(lián)動(dòng)機(jī)制。按照“信息共享、統(tǒng)一發(fā)布”的原則，完善部門之間、國家與地方之間橫縱陸海監(jiān)測數(shù)據(jù)共享模式，建設(shè)數(shù)據(jù)信息共享和綜合決策支持平臺(tái)。