自然保護地自然資源資產產權制度現(xiàn)狀辨析

鐘 樂

趙智聰

楊 銳*

“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”是黨的十九大報告中對國家公園體制建設所提出的新任務和新要求。土地權屬的復雜程度極高是中國國家公園體制建設中的特征之一，也使得土地成為中國國家公園體制建設中最具挑戰(zhàn)性的問題之一[1-2]。依據(jù)中國中央、國務院《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，以國家公園為主體的自然保護地的有效保護管理有賴于通過國土空間規(guī)劃和用途管制中的“特殊保護制度”得以實現(xiàn)，而國土空間規(guī)劃和用途管制又需要與“健全自然資源資產產權體系”進行有效銜接，而目前自然資源資產產權制度中的缺陷導致“產權糾紛多發(fā)、資源保護乏力、開發(fā)利用粗放、生態(tài)退化嚴重”。顯然，自然資源資產產權制度的科學、合理是自然保護地管理機構實現(xiàn)有效保護管理的關鍵。

目前，有關國家公園自然資源權屬的研究較為豐富，包含對國外國家公園自然資源管理的經驗總結[3]，對國家公園試點解決土地權屬問題的總結和反思[4-6]，對土地產權束視角[7]、自然資源資產管理[8]、多元化土地統(tǒng)籌管理機制[9]、保護地役權[10]等土地權屬約束解決路徑的思考。此外，也有部分研究延展到其他類型的自然保護地[11-12]，但總體而言多集中于自然保護區(qū)[13-15]。

前述研究對中國自然保護地的自然資源資產產權制度設計有一定借鑒。但一方面聚焦于經驗總結、實踐反思和解決路徑，尚少對自然資源資產產權制度的現(xiàn)狀辨析思考；另一方面集中關注國家公園和自然保護區(qū)，缺乏對于其他自然保護地類型的探索。厘清自然保護地自然資源資產產權制度的現(xiàn)狀，是進行產權制度設計的基礎，因此，亟待梳理清楚自然保護地中自然資源種類、產權種類以及產權的獲得途徑，并深入辨析自然保護地自然資源資產產權制度現(xiàn)狀所存在的問題。

1 自然保護地中所涉及的自然資源類型

截至2019年4月10日，我國共有37部現(xiàn)行法律中出現(xiàn)“自然資源”字樣，其中《憲法》《民法通則》等7部對于自然資源的類型進行了列舉，被上述法律的認定的自然資源包含：土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、野生動植物等(表1)。

目前，我國各類自然保護地總面積已占陸域國土面積的18%。僅以自然保護區(qū)為例，自然保護區(qū)可分為3個類別，其中之一的生態(tài)系統(tǒng)類別下又可分為森林生態(tài)系統(tǒng)、草原與草甸生態(tài)系統(tǒng)、荒漠生態(tài)系統(tǒng)、內陸濕地和水域生態(tài)系統(tǒng)、海洋和海岸生態(tài)系統(tǒng)5個類型，顯然，僅自然保護區(qū)就已經涉及我國現(xiàn)行法律所認定的所有自然資源類型。

2 自然資源資產的產權制度現(xiàn)狀

2.1 自然資源資產的產權種類

從物權的角度而言，各類自然資源的產權可分為所有權和他物權。其中，所有權包含國家所有(全民所有)、集體所有和個人所有3類，大部分類型的自然資源的所有權均為國家所有和集體所有共存，僅有2種特例：1)林木是唯一可以被個人所有的自然資源類型；2)礦藏、水流和海域僅能為國家所有。他物權的種類包含了用益物權、擔保物權2大類的眾多類型，通過列舉各法律、法規(guī)中明文規(guī)定出現(xiàn)的他物權的權證類型，便可窺見其復雜程度(圖1)。

圖1 我國各類自然資源的產權權證以及進行相關規(guī)定的法律

此外，各類自然資源的他物權權證還存在有效期限各異的情況，如土地承包經營權為30年，林地為30～50年，等等。權證有效的時間與管控的空間交織在一起，構成了異常錯綜復雜的自然資源資產產權體系。

2.2 自然資源資產所有權的改變

自然資源資產所有權改變的途徑相對較少。根據(jù)《物權法》的相關規(guī)定：1)國家所有的自然資源，其所有權無法改變；2)集體所有的自然資源在“公共利益需要”的前提下，可由國家依法征收。顯然，自然資源的所有權僅能從非國有轉變?yōu)閲小?/p>

現(xiàn)行法律中對所有權改變有著最明確規(guī)定的自然資源類型是土地。《憲法》中明確“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地”。根據(jù)《憲法(1954、1975)》，集體所有的土地轉變?yōu)閲宜械脑浲緩接小皼]收、征收、征購、收歸”。而依據(jù)《土地管理法實施條例(2014修訂)》，現(xiàn)行有效的途徑包含：1)征收；2)農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮(zhèn)居民；3)國家組織移民、自然災害等原因，致使農民成建制地集體遷移。

2.3 自然資源資產用益物權的流轉

自然資源資產產權體系的復雜也決定了其流轉方式的多樣。根據(jù)《物權法》，所有權是最完整的權利束，包含了占有、使用、收益和處分的權利，而用益物權包含了占有、使用和收益的權利。但現(xiàn)實中，自然資源物權的權利束并不完整，這也決定了其流轉的局限。

根據(jù)《農村土地承包法(2018修正)》，“農村土地”已囊括自然保護地所依托的耕地、林地、草地等主要土地類型，雖然《森林法》《草原法》專門對森林、草原進行了用益物權的規(guī)定，但二者最近的修正時間分別是2009和2013年，有著明顯的時效滯后，因此，以《農村土地承包法》的規(guī)定為例：1)土地承包經營權的獲得，承包方分為農民集體經濟組織成員和本集體經濟組織以外的單位或者個人2類，前者由發(fā)包方發(fā)包，后者通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式進行承包；2)土地承包經營權的流轉有互換和轉讓2種方式，互換只對流轉客體有要求，即限于同一農民集體的土地間，但轉讓則還有對于流轉主體的要求，限于農民集體經濟組織成員之間進行；3)土地經營權的流轉，主體為他人或工商企業(yè)等社會資本，方式包含出租(轉包)、入股、抵押或其他，且土地經營權可以再次流轉(圖2)。

表1 各法律中有關自然資源的界定

前述僅是農用地的土地承包經營權的流轉安排，實際上農村土地中還有未利用地和建設用地，而建設用地中又包含了宅基地、集體經營性建設用地、公益性公共設施用地3類，每一類別都有不同的產權類型和流轉限制。顯然，自然資源資產產權的流轉非常復雜。

3 自然保護地自然資源保護管理現(xiàn)狀和改革探索

3.1 管理現(xiàn)狀

1)各類自然保護地申報設立條件中對自然資源的物權權屬要求。

我國各類自然保護地在進行申報設立時，都能較好地注意到自然資源資產產權的無爭議對于保護管理的重要性，因此都提出了相應的權屬要求。但多數(shù)僅有土地權屬的要求，僅風景名勝區(qū)明確提出“土地、森林等自然資源”和地質公園提出“土地和其他資源”，使之不僅僅局限于土地或其他的單一自然資源種類(表2)。

2)環(huán)保督查中反映出的問題。

目前，自然保護區(qū)是唯一開展了環(huán)保督查的自然保護地類型。中央環(huán)保督察組的歷次環(huán)保督查情況反饋和各省所公開的整改情況能集中反映自然保護區(qū)存在的問題。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的數(shù)據(jù)進行匯總分析①，共有26個省級行政區(qū)的105處自然保護區(qū)需要進行整改，其突出問題集中在以下方面：(1)大規(guī)模的一產、二產、三產活動；(2)大型基礎設施建設；(3)房地產開發(fā)；(4)污染。

圖2 我國土地承包經營權的流轉制度安排

其中與自然資源資產產權制度安排密切相關的是大規(guī)模的生產活動與房地產開發(fā)(表3)。例如，甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)、山東南四湖自然保護區(qū)等地的探礦和采礦行為屬于對原有礦權補償、退出機制安排的不合理，湖南省水利廳組織編制的湘資沅澧干流及洞庭湖河道采砂規(guī)劃(2012—2016年)未依法將自然保護區(qū)緩沖區(qū)和實驗區(qū)納入禁采區(qū)以及湖南洞庭湖自然保護區(qū)、張家界大鯢國家級自然保護區(qū)水域范圍內的河道采砂和小水電項目屬于國有自然資源所有權、管理權職責劃分和行使中的混亂，等等。

3.2 改革探索

各國家公園體制試點單位的探索在一定程度上代表中國自然保護地自然資源資產產權制度的改革方向。根據(jù)各國家公園體制試點的實施方案和總體規(guī)劃整理②，總結而言，所采用的途徑可分為：1)物權途徑，包含通過征收的方式獲得所有權，通過設立置換、地役權獲得承包權，通過設立特許經營權和經營權的出讓、租賃等方式獲得經營權并進行登記；2)債權途徑，包含共管協(xié)議、股份合作、加盟、租用等。

表2 各類自然保護地申報設立條件中對自然資源權屬的要求

4 自然保護地自然資源資產產權制度存在問題辨析

4.1 自然資源資產產權的界定和要求較局限

除國家公園試點做出了較好的探索外，其他各類型自然保護地對于自然資源資產產權的界定和要求還存在諸多局限，具體表現(xiàn)和帶來的后果如下：其一，自然資源類型多局限為土地，較少拓展到森林、草原、水流等，對于自然資源資產產權的要求也局限于土地權屬，導致了無法對土地之外的自然資源進行有效管理；其二，自然資源資產產權的類型語焉不詳，許多文件要求僅涉及泛化的“權屬”二字，或是籠統(tǒng)地分為所有權、使用權，未進一步細分產權的權利束，導致了對自然資源資產產權進行盲目的國有化操作，引發(fā)眾多爭議和糾紛；其三，對自然資源資產的產權要求過于模糊，各類自然保護地在設立時僅要求“權屬無爭議”，所要求的證明材料的形式和出具機構也寬嚴不一，為自然保護地保護管理的不力埋下伏筆。

4.2 自然資源所有權行使人虛位

依據(jù)《物權法》規(guī)定，國家所有的自然資源由國務院代表國家行使所有權，集體所有的自然資源依據(jù)其所有者類型的不同，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織、村集體經濟組織、村民委員會、村民小組行使所有權。但事實上，國家和集體本身的虛擬性、抽象性以及模糊性導致其行為能力的局限性，必然導致國家、集體對自然資源的所有權是一種“虛所有權”[16]。

事實上代表國家行使國有自然資源所有權的主體包含：其一，國家機關，可以是各級政府，也可以是各自然資源的管理部門；其二，國家舉辦的事業(yè)單位；其三，國有企業(yè)③。這給自然保護地埋下了行使國有自然資源所有權的條塊分割和多方利益博弈的巨大隱患。集體所有的自然資源所有權的具體行使也存在問題，尤其以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體經濟組織所有的自然資源為突出，一方面《民法通則》中只規(guī)定了由“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體所有”，并未規(guī)定由誰負責“經營、管理”；另一方面，在政社合一的體制廢除后，已無集體經濟組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將沒有組織機構能夠代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體行使自然資源所有權，將會導致“鄉(xiāng)農民集體所有，實際上已經無人所有”[16]。

表3 環(huán)保督查所通報整改的自然保護區(qū)保護管理中的問題①

表4 各國家公園體制試點區(qū)在自然資源資產產權制度上的探索②

4.3 公權與私權的利益協(xié)調機制不健全

我國的自然保護地存在用途管制與產權管理的銜接不夠，利益協(xié)調機制不健全的問題[17]。以自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)2類法定自然保護地為例，其對用途管制、產權管理的安排分別如下：1)《自然保護區(qū)條例》未對自然資源權屬做出安排，《自然保護區(qū)土地管理辦法》僅規(guī)定了自然保護區(qū)的劃定不改變土地的所有權和使用權，且二者均未對自然資源用途管制所可能對權利人造成的損失做出有關補償?shù)娜魏我?guī)定，使得自然保護區(qū)管理機構由于沒有集體土地的使用權而使用途管制工作缺乏合法性[18]；2)《風景名勝區(qū)條例》僅模糊地規(guī)定了申請設立風景名勝區(qū)的人民政府要與自然資源和房屋等財產的所有權人、使用權人充分協(xié)商，如造成損失應依法給予補償。兩者均未對自然資源的產權做出詳盡、可行的安排。

此外，《環(huán)境保護法》《野生動物保護法》《森林法》《草原法》等多部法律法規(guī)均對自然保護地內的自然資源有著用途管制的要求，在一定程度上通過公權力限制了權利人對自然資源的利用，而保障私權利的生態(tài)補償制度卻不夠完善。當前的生態(tài)補償制度一方面?zhèn)戎赜谡g的財政轉移支付而忽視對產權人的直接補償[15]，另一方面則無法覆蓋所有被用途管制的自然資源，如被劃入自然保護地但未被列入生態(tài)公益林、天然林等的集體果林，將無法享受到相應生態(tài)項目的補償。

4.4 改革探索中物權途徑面臨制度障礙

目前，我國自然保護地管理機構在自然資源產權制度改革探索中所采用的物權路徑還面臨制度障礙。

所有權獲得的制度阻礙：現(xiàn)行法律中所明確的土地所有權轉為全民所有的主動途徑僅有征收、組織移民2種，一方面，為設立自然保護地而征收土地的法理基礎有所欠缺，征收僅適用于“國家為了公共利益的需要”時，但眾多研究表明“自然保護”并不屬于征地制度中的“公共利益”[19-20]；另一方面，生態(tài)移民并不適用于全部自然保護地類型，法律文件中有明確表述可開展生態(tài)移民的自然保護地類型僅包含國家公園的重點保護區(qū)域和自然保護區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)，未涉及其他④。

承包權獲得的制度障礙：一方面，土地承包權僅能通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式由集體經濟組織以外的單位或個人獲得，因此，自然保護地管理機構作為“集體經濟組織以外的單位”，雖然從法理角度可以獲得承包權，但限制眾多、難度較大。另一方面，地役權的設立也存在很多障礙[21-25]，其一，目前我國法律體系中地役權是從環(huán)境私益的角度出發(fā)設計，作為環(huán)境公益的自然保護地役權尚缺位；其二，地役權設立主體狹隘化，要求設立時地役權人持有“需役地”，當自然保護地管理機構未持有“需役地”時，將無法設立；其三，設立客體的狹隘化，《物權法》中的地役權客體僅為土地，未能涵蓋其他自然資源類型。

經營權獲得的制度阻礙：一方面，經營權的流轉期限不能超過承包期的剩余期限，另一方面，當經營權流轉期限為5年以上時才可以向登記機構申請土地經營權登記。因此，當承包期剩余期限較短時，經營權流轉只能是債權行為，不具有典型的社會公開性，“不得對抗善意第三人”。

5 自然保護地自然資源資產產權制度的改革方向展望

隨著國土空間規(guī)劃體系、用途管制制度和自然資源資產產權制度改革的不斷深入，探索以國家公園為主體的自然保護地的自然資源資產產權制度改革刻不容緩。有效應對目前問題的改革方向應有如下：1)豐富自然保護地內自然資源資產的產權權能，健全其產權體系，對其產權的國有化制定清晰、嚴格的要求；2)明確自然資源資產產權的主體，包括所有權的主體及其行使者，各項用益物權的主體；3)建立健全自然保護地公權與私權的協(xié)調機制，以市場手段為主、法律手段為輔，保證因自然資源的用途管制而受到限制的資產產權得到合理的補償；4)針對目前流轉中存在的障礙，從物權角度出發(fā)，探索多元化的自然資源資產國有化路徑。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來源：生態(tài)環(huán)境部官方網(wǎng)站“督查執(zhí)法”欄目中“督查進駐”“反饋情況”“督查整改”所公開的數(shù)據(jù)；生態(tài)環(huán)境部官方網(wǎng)站檢索關鍵詞“綠盾”所得到的數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)由作者匯總整理。

② 數(shù)據(jù)來源：神農架、武夷山、錢江源、南山、北京長城、香格里拉普達措、大熊貓國家公園體制試點區(qū)試點實施方案；大熊貓國家公園體制試點實施方案；大熊貓國家公園總體規(guī)劃(征求意見稿)、神農架國家公園總體規(guī)劃(2016—2025年)(征求意見稿)、武夷山國家公園總體規(guī)劃(2017—2025年)(征求意見稿)、東北虎豹國家公園總體規(guī)劃(2017—2025年)(征求意見稿)。數(shù)據(jù)由作者匯總整理。

③ 根據(jù)《物權法》中對“國有出資的企業(yè)出資人制度”的規(guī)定，國有出資的企業(yè)可代表國家履行出資人職責，享有出資人權益，即“資產收益、重大決策以及選擇經營管理者等”。

④ 《建立國家公園體制總體方案》中提出：“重點保護區(qū)域內居民要逐步實施生態(tài)移民搬遷?！薄吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》在第四十五章《加強生態(tài)保護修復》中的第二節(jié)《推進重點區(qū)域生態(tài)修復》中提出：“有步驟對居住在自然保護區(qū)核心區(qū)與緩沖區(qū)的居民實施生態(tài)移民?！?/p>