論國(guó)土空間規(guī)劃中自然保護(hù)地規(guī)劃之定位

趙智聰

楊 銳*

國(guó)土空間規(guī)劃和自然保護(hù)地規(guī)劃都是目前中國(guó)生態(tài)文明體制建設(shè)中的重要任務(wù)，兩者都處在制度改革的關(guān)鍵時(shí)期，也都涉及梳理以往制度體系、整合既有部門職責(zé)、銜接相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新體制機(jī)制設(shè)計(jì)等方面的新要求。在2019年5月9日由中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)中，明確了自然保護(hù)地規(guī)劃作為國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃的基本定位。

然而，“?！痹诤翁帲绾卧谕瓿勺陨砀母锶蝿?wù)的同時(shí)，嵌入從而優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃體系等問(wèn)題尚未明辨。本文從功能、層次、時(shí)序、地類和法律5個(gè)視角提出國(guó)土空間規(guī)劃中自然保護(hù)地規(guī)劃定位，以期作為進(jìn)一步展開(kāi)自然保護(hù)地規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃技術(shù)銜接、標(biāo)準(zhǔn)整合和制度創(chuàng)新等問(wèn)題研究的基礎(chǔ)。

1 相關(guān)概念簡(jiǎn)述

1.1 國(guó)土空間規(guī)劃

國(guó)土空間規(guī)劃在我國(guó)并非空穴來(lái)風(fēng)，黨的十八大報(bào)告將“優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局”作為生態(tài)文明建設(shè)的舉措提出，意在進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃領(lǐng)域的全面改革，解決長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)涉及國(guó)土空間的規(guī)劃類型多樣、空間上條塊分割交叉重疊、政策上相互矛盾左右掣肘、層次上監(jiān)管不力上下脫節(jié)等頑疾[1-2]。之前涉及國(guó)土空間規(guī)劃的主要有原國(guó)土部門的“土地利用規(guī)劃”，城鄉(xiāng)建設(shè)部門的“城鄉(xiāng)規(guī)劃”，另外還有“主體功能區(qū)規(guī)劃”“生態(tài)建設(shè)規(guī)劃”“環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”等，以及涉及某一具體地塊的自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃等。近年涉及國(guó)土空間規(guī)劃改革的相關(guān)研究也愈發(fā)豐富，從“多規(guī)合一”、理論探索、體系構(gòu)建、用途管制等不同層面展開(kāi)[3-6]。

2017年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，全面推進(jìn)省域范圍的“多規(guī)合一”改革；2018年的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案中，新組建的自然資源部職責(zé)中明確了“國(guó)土空間規(guī)劃”的相關(guān)任務(wù)。

2019年5月發(fā)布的《意見(jiàn)》，標(biāo)志著國(guó)土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計(jì)和“四梁八柱”基本形成，成為指導(dǎo)我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃編制、實(shí)施和管理的綱領(lǐng)性文件?！兑庖?jiàn)》明確了“國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)”。2019年5月28日，自然資源部發(fā)布《自然資源部關(guān)于全面開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》，要求“全面啟動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃編制，實(shí)現(xiàn)‘多規(guī)合一’”。至此，我國(guó)新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃全面啟動(dòng)。

1.2 自然保護(hù)地體系

我國(guó)自然保護(hù)地體系改革肇始于國(guó)家公園體制建設(shè)，近年進(jìn)展迅速而穩(wěn)健，成為我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的中堅(jiān)力量。

2013年11月，十八屆三中全會(huì)提出“建立國(guó)家公園體制”；2015年5月，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同13部委聯(lián)合發(fā)布《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，我國(guó)拉開(kāi)國(guó)家公園體制建設(shè)的序幕，并提出了各類保護(hù)地整合問(wèn)題。國(guó)家公園體制試點(diǎn)相繼在13省市11處國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)展開(kāi)。2017年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《建立國(guó)家公園體制總體方案》，國(guó)家公園體制建設(shè)的基本目標(biāo)、原則、任務(wù)和路徑已勾畫(huà)清晰。

2017年10月黨的十九大報(bào)告明確提出“構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案將“監(jiān)督管理各類自然保護(hù)地”的政府職能確定給國(guó)家林業(yè)草原局(國(guó)家公園管理局)，《建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見(jiàn)》已于2019年1月中央全面深化委員會(huì)第六次會(huì)議審議通過(guò)，這將全面指導(dǎo)我國(guó)自然保護(hù)地體系的改革。

1.3 作為國(guó)土空間規(guī)劃專項(xiàng)規(guī)劃的自然保護(hù)地規(guī)劃

從國(guó)土空間規(guī)劃的視角出發(fā)，《意見(jiàn)》明確提出了自然保護(hù)地規(guī)劃作為“專項(xiàng)規(guī)劃”出現(xiàn)在國(guó)土空間規(guī)劃體系中，并明確了這一專項(xiàng)規(guī)劃“由所在區(qū)域或上一級(jí)自然資源主管部門牽頭組織編制，報(bào)同級(jí)政府審批”的基本工作框架。

從自然保護(hù)地體系建設(shè)的視角出發(fā)，現(xiàn)行法律法規(guī)中仍明確存在“風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃”“自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃”等不同類型自然保護(hù)地單元的規(guī)劃，各國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)的總體規(guī)劃已陸續(xù)通過(guò)審批并發(fā)布，相關(guān)研究也就“國(guó)家公園規(guī)劃”建立了基本框架和技術(shù)指南[7-8]，國(guó)家林草局(國(guó)家公園管理局)編制的“國(guó)家公園空間布局”已進(jìn)入征求意見(jiàn)階段，部分省域?qū)用娴摹耙試?guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系規(guī)劃”也已完成戰(zhàn)略框架的構(gòu)建①。

上述內(nèi)容都是自然保護(hù)地規(guī)劃的組成部分，不同層面的探索和研究進(jìn)展顯示出自然保護(hù)地規(guī)劃的內(nèi)容構(gòu)成、技術(shù)路線和制度體系仍然沒(méi)有完全清晰，這給現(xiàn)階段納入國(guó)土空間規(guī)劃體系帶來(lái)了契機(jī)，也帶來(lái)新的要求。

1.4 作為生態(tài)文明制度建設(shè)的國(guó)土空間規(guī)劃和自然保護(hù)地體系建設(shè)

生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來(lái)[9]。2013年十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》被視為新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃改革和自然保護(hù)地改革的肇始性文件。第十四條“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”出現(xiàn)了諸多概念，如空間規(guī)劃體系、國(guó)土空間用途管制、國(guó)家公園、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)等，成為后來(lái)生態(tài)文明制度建設(shè)的主要內(nèi)容。在之后發(fā)布的各類相關(guān)文件中，上述概念也幾乎同時(shí)出現(xiàn)。

2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《生態(tài)文明體制改革總體方案》，是對(duì)生態(tài)文明制度建設(shè)的系統(tǒng)性和整體性部署。該文件明確提出了生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)是建立8項(xiàng)制度，其中不僅明確包括了國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系等對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃明確界定的內(nèi)容，其他如自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系、生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核責(zé)任追究制度等，都與國(guó)土空間規(guī)劃與自然保護(hù)地體系建設(shè)有密切聯(lián)系。

應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，國(guó)土空間規(guī)劃與自然保護(hù)地規(guī)劃都是我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要組成部分[10]，是生態(tài)文明建設(shè)的一種技術(shù)手段，而這種技術(shù)手段能夠更好發(fā)揮作用的前提是建立起順暢、高效的規(guī)劃管理體制。

自然保護(hù)地是生態(tài)重要性最高的國(guó)土空間，也是我國(guó)最美的國(guó)土空間。“生態(tài)文明”體現(xiàn)了人類對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式的重新認(rèn)識(shí)，自然保護(hù)地是生態(tài)文明能否實(shí)現(xiàn)的最核心的物質(zhì)保障。沒(méi)有系統(tǒng)性強(qiáng)、多樣性豐富、質(zhì)量高的自然保護(hù)地體系，生態(tài)文明便成了無(wú)本之木、無(wú)源之水。因此，在國(guó)土空間規(guī)劃中，自然保護(hù)地是生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)保障，自然保護(hù)地規(guī)劃是對(duì)生態(tài)文明制度建設(shè)的直接體現(xiàn)。在認(rèn)識(shí)層面，國(guó)土空間規(guī)劃改革和自然保護(hù)地體系改革都是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，相互關(guān)系緊密、目標(biāo)一致；在空間層面，自然保護(hù)地是國(guó)土空間的一個(gè)組成部分，不同的是因?yàn)橛忻鞔_的保護(hù)目標(biāo)和維護(hù)生態(tài)安全的重要功能，對(duì)空間的要求不同；在管制層面，在相對(duì)統(tǒng)一的空間劃定方法下，每一個(gè)國(guó)土空間單元都需要管制政策和措施，自然保護(hù)地的國(guó)土空間管制應(yīng)特殊對(duì)待。

2 國(guó)土空間規(guī)劃中自然保護(hù)地規(guī)劃之定位

2.1 功能定位：以自然保護(hù)為首要目標(biāo)

我國(guó)土地利用規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃的基本出發(fā)點(diǎn)是如何更好地開(kāi)發(fā)和利用土地或自然資源，通過(guò)科學(xué)確定自然資源承載力來(lái)確定土地的開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度[11]。這一邏輯與自然保護(hù)的潛在矛盾在于，自然資源承載力高的地方，往往能夠提供更多的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，其自然保護(hù)的價(jià)值也是最高的。因此在土地利用決策上傾向于保護(hù)還是開(kāi)發(fā)依然不能明晰。而主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的劃定，總體上也依據(jù)已有自然保護(hù)地劃定，并無(wú)新增自然保護(hù)地的功能。

《意見(jiàn)》指出“在資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上”，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局各類國(guó)土空間。其中的“資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)”和“國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)”即為“雙評(píng)價(jià)”②?！半p評(píng)價(jià)”的意義在于國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)利用要與資源環(huán)境承載能力相匹配，重點(diǎn)在于提升土地的效率和效益。而從“雙評(píng)價(jià)”相關(guān)技術(shù)指南提供的方法來(lái)看，一方面，對(duì)生態(tài)重要性評(píng)價(jià)的基本邏輯是基于現(xiàn)狀而非面向未來(lái)的，即沒(méi)有從生物遷徙、擴(kuò)散的需求來(lái)考慮未來(lái)自然保護(hù)所需空間；另一方面，遵循市縣級(jí)評(píng)價(jià)若沒(méi)有詳細(xì)數(shù)據(jù)則遵循上一級(jí)評(píng)價(jià)結(jié)果的原則，相當(dāng)多的市縣將不再進(jìn)行評(píng)價(jià)，而我國(guó)和全球一樣，生物多樣性的本底數(shù)據(jù)嚴(yán)重不足[12]，則更加劇了無(wú)法從生物多樣性保護(hù)的角度提出評(píng)價(jià)方法、技術(shù)路線和基本結(jié)論的局面。可見(jiàn)，在新一輪國(guó)土空間規(guī)劃的基本技術(shù)路徑中，仍然缺乏以自然保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)的邏輯建構(gòu)。

以自然保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)，側(cè)重的是如何滿足自然的需求，不在于如何從人的需求角度出發(fā)對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行合理開(kāi)發(fā)和利用，而在于如何為國(guó)土空間留下最真實(shí)的自然和最美的空間。

因此，要強(qiáng)調(diào)自然保護(hù)地規(guī)劃的功能定位是“以自然保護(hù)為首要目標(biāo)的專項(xiàng)規(guī)劃”，提出自然保護(hù)的規(guī)模總量、空間布局和空間管制要求，從而為整個(gè)國(guó)土空間“人與自然和諧”天平的自然一端增添砝碼。

實(shí)現(xiàn)以自然保護(hù)為首要目標(biāo)的專項(xiàng)規(guī)劃這一定位，在技術(shù)路徑上需要滿足的基本要求之一是能夠以自然保護(hù)為目標(biāo)劃定最需要保護(hù)的國(guó)土空間，這也是自然保護(hù)地體系規(guī)劃應(yīng)該著力解決的問(wèn)題。從目前的研究成果來(lái)分析，至少有3條路徑可以實(shí)現(xiàn)。其一，充分整合已有各類自然保護(hù)地和已有各類生態(tài)保護(hù)相關(guān)的空間。自然保護(hù)地體系建設(shè)范疇內(nèi)的國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園等，還包括各類“世界級(jí)”的稱號(hào)所覆蓋的國(guó)土空間，如世界遺產(chǎn)、人與生物圈保護(hù)區(qū)、世界地質(zhì)公園、國(guó)際重要濕地等；其他各類生態(tài)保護(hù)相關(guān)的空間，主要包括生態(tài)紅線范圍、水源地、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)修復(fù)區(qū)等國(guó)土空間。這一路徑的優(yōu)勢(shì)在于，可以系統(tǒng)梳理各類涉及自然保護(hù)地國(guó)土空間的重疊交叉，系統(tǒng)性解決自然保護(hù)地體系的問(wèn)題，理清自然保護(hù)地和其他具有保護(hù)功能的用地的關(guān)系；但弊端在于，可能存在漏洞，即可能存在應(yīng)該被保護(hù)但在已有各類保護(hù)類用地中尚未出現(xiàn)的區(qū)域。

其二，荒野研究?！盎囊啊钡亩x在一定程度上契合我們對(duì)“自然保護(hù)目標(biāo)”的界定，即那些尚未被人類干擾或很小程度的干擾，但自然本身仍發(fā)揮著絕對(duì)主導(dǎo)作用的地方，是應(yīng)該受到保護(hù)的[13]。目前荒野制圖研究也已經(jīng)能夠初步顯示以自然保護(hù)為主要目標(biāo)的空間分布[14-15]。但目前研究的弊端在于對(duì)生物多樣性的考慮仍顯不足。

其三，從保護(hù)生物學(xué)的視角，分析動(dòng)植物適宜棲息空間，包括其遷徙廊道，從而劃定需要受到保護(hù)的國(guó)土空間。相關(guān)研究成果已經(jīng)可以明確顯示部分物種的適宜棲息地或關(guān)鍵廊道尚未受到保護(hù)[16-17]。這些國(guó)土空間最有可能是在“資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)”中適宜建設(shè)的空間，或已經(jīng)被破壞而需要生態(tài)修復(fù)或恢復(fù)的空間，應(yīng)該納入自然保護(hù)地體系，或在城鎮(zhèn)空間中明確用途管制內(nèi)容。但這類研究不僅總體上受制于數(shù)據(jù)的可獲得性，如前文所述，在國(guó)土空間規(guī)劃體系中，尚無(wú)法識(shí)別這類區(qū)域。

因此，以自然保護(hù)為首要目標(biāo)的功能定位的必要性從上述分析中可見(jiàn)一二，其實(shí)現(xiàn)尚需要嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)研究和切實(shí)的整合路徑。

2.2 層次定位：貫穿三級(jí)規(guī)劃體系

《意見(jiàn)》明確指出“分級(jí)分類建立國(guó)土空間規(guī)劃”，國(guó)家和省域?qū)用鎮(zhèn)戎貞?zhàn)略指導(dǎo)、規(guī)模管控、指標(biāo)下達(dá)，市縣層面?zhèn)戎刂笜?biāo)傳導(dǎo)和落地實(shí)施。自然保護(hù)地規(guī)劃在國(guó)土空間規(guī)劃中應(yīng)貫穿整個(gè)規(guī)劃體系，并貫徹國(guó)家、省域和市縣三級(jí)規(guī)劃體系的基本原則。

在國(guó)家層次上，有2個(gè)方面的內(nèi)容應(yīng)納入國(guó)土空間規(guī)劃：國(guó)家公園空間布局和自然保護(hù)地體系規(guī)劃。國(guó)家公園強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)家代表性的體現(xiàn)，是能夠代表國(guó)家重要意義的大面積生態(tài)系統(tǒng)和大尺度生態(tài)過(guò)程的國(guó)土空間[18-19]。國(guó)家公園空間布局應(yīng)經(jīng)過(guò)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C，從符合我國(guó)國(guó)家公園定義的角度提出空間布局方案，其篩選過(guò)程總體上應(yīng)是自上而下的。因此應(yīng)將國(guó)家公園空間布局整體納入國(guó)土空間規(guī)劃，作為戰(zhàn)略性指導(dǎo)和規(guī)模管控要求。自然保護(hù)地體系規(guī)劃強(qiáng)調(diào)以自然保護(hù)為首要目標(biāo)的國(guó)土空間的劃定，包括重要生態(tài)系統(tǒng)、重要物種棲息地、關(guān)鍵和大型生態(tài)廊道、重要生態(tài)系統(tǒng)或棲息地生態(tài)修復(fù)等，確保生態(tài)系統(tǒng)的完整性保護(hù)，同樣應(yīng)該進(jìn)行科學(xué)論證、整體布局，將總體規(guī)模和空間布局納入國(guó)土空間規(guī)劃。

在省域?qū)哟紊?，?yīng)編制“以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系規(guī)劃”，根據(jù)各省不同情況，落實(shí)各類自然保護(hù)地的規(guī)模總量，確定各類自然保護(hù)地單元的空間邊界，明確各類自然保護(hù)地用途管制正面清單和負(fù)面清單，明確用地指標(biāo)總量要求。應(yīng)在省級(jí)國(guó)土空間中考慮生態(tài)空間與生產(chǎn)、生活空間的配比和騰挪，在省域國(guó)土空間規(guī)劃中綜合考慮國(guó)家重大交通和能源等基礎(chǔ)設(shè)施的落地及其與自然保護(hù)地的關(guān)系，應(yīng)在省域?qū)用鎱f(xié)調(diào)自然保護(hù)地邊界與基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)發(fā)展控制線的具體關(guān)系，確保生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性保護(hù)。

在市縣層次上，自然保護(hù)地規(guī)劃負(fù)責(zé)落實(shí)省域自然保護(hù)地規(guī)劃提出的空間布局，具體刻畫(huà)自然保護(hù)地邊界，協(xié)調(diào)自然保護(hù)地邊界與基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)發(fā)展控制線的關(guān)系，對(duì)用地指標(biāo)進(jìn)行精確化處理和空間落位，落實(shí)各類空間用途管制政策。

圖1 自然保護(hù)地體系規(guī)劃在國(guó)土空間規(guī)劃中的定位(作者繪)Fig.1 The positioning of natural protected area planning in national spatial planning

各類自然保護(hù)地單元的總體規(guī)劃，是對(duì)上述國(guó)家公園空間布局、自然保護(hù)地體系規(guī)劃、省域?qū)用妗耙試?guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系規(guī)劃”的具體落實(shí)，同時(shí)也是對(duì)市縣層次上的國(guó)土空間規(guī)劃的支撐，兩者在空間劃分和用途管制上需保持一致。

2.3 時(shí)序定位：國(guó)家和省域?qū)用媲爸?/h3>

《意見(jiàn)》指出，“國(guó)土空間總體規(guī)劃要統(tǒng)籌和綜合平衡各相關(guān)專項(xiàng)領(lǐng)域的空間需求?！嚓P(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要遵循國(guó)土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容”。而鑒于自然保護(hù)地規(guī)劃的特殊性，在國(guó)家和省域?qū)用鎽?yīng)為前置的專項(xiàng)規(guī)劃，即國(guó)家公園空間布局、國(guó)家層面自然保護(hù)地體系規(guī)劃、省域?qū)用妗耙試?guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系規(guī)劃”應(yīng)分別在國(guó)家和省域?qū)用鎳?guó)土空間規(guī)劃編制之前完成，并在國(guó)土空間規(guī)劃中系統(tǒng)反映出來(lái)。在市縣層面，落實(shí)省域“以國(guó)家公園為主體自然保護(hù)地體系規(guī)劃”的工作和國(guó)土空間規(guī)劃編制工作協(xié)同進(jìn)行，在國(guó)土空間規(guī)劃編制過(guò)程中，應(yīng)對(duì)保護(hù)地的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)修正和微調(diào)，其修正和調(diào)整應(yīng)該遵循嚴(yán)格的制度程序，確保這種調(diào)整是在技術(shù)層面的精確處理，而非利益或政治博弈的產(chǎn)物。

前置的目的在于保證“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”價(jià)值觀的實(shí)現(xiàn)。在國(guó)土層次上，以保護(hù)的邏輯，確定最重要的國(guó)土斑塊，確定最重要的廊道或緩沖區(qū)，首先讓自然保護(hù)地形成布局合理、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、總量充足的面狀網(wǎng)絡(luò)體系，再考慮生產(chǎn)、生活空間如何與之協(xié)調(diào)，從而保證以自然保護(hù)為首要目標(biāo)的國(guó)土空間的相關(guān)剛性要求可以被貫徹、傳導(dǎo)和落實(shí)。

2.4 地類定位：新設(shè)一類“生態(tài)用地”

我國(guó)目前使用的用地分類，主要有土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、綠地系統(tǒng)規(guī)劃和風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃等內(nèi)容中規(guī)定的地類。正在開(kāi)展的國(guó)土空間規(guī)劃試點(diǎn)中，湖南省已經(jīng)納入了生態(tài)用地類型，但只是簡(jiǎn)單地把原土地利用規(guī)劃用地分類中的“未利用地”重新命名為生態(tài)用地。

《意見(jiàn)》提出“按照‘多規(guī)合一’要求，……修訂完善國(guó)土資源現(xiàn)狀調(diào)查和國(guó)土空間規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)”。因此，基于對(duì)生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)空間布局的需求，應(yīng)設(shè)定“生態(tài)用地”類型，支持自然保護(hù)地這類特殊的生態(tài)空間納入國(guó)土空間，同時(shí)，也為國(guó)土空間中的生產(chǎn)和生活空間中的自然要素，找到合理的用地形態(tài)，在用地層面界定國(guó)土空間管制政策和指標(biāo)。

新設(shè)“生態(tài)用地”應(yīng)為一個(gè)大類，與目前建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地并列；“生態(tài)用地”大類中，可按資源類型的不同設(shè)置小類。對(duì)于某一自然保護(hù)地而言，其主要地類應(yīng)為生態(tài)用地中的某些類型，但也會(huì)因?yàn)楣芾碛梅?、訪客設(shè)施等的存在而設(shè)有建設(shè)用地大類中的某些類型。而在農(nóng)業(yè)空間或生活空間中，也可設(shè)置生態(tài)用地大類中的某些地類，以支撐農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間中的生物多樣性保護(hù)。

新設(shè)“生態(tài)用地”的意義有以下3個(gè)方面。其一，在認(rèn)識(shí)上，扭轉(zhuǎn)“用地都是資源，而資源都要用來(lái)開(kāi)發(fā)”的普遍理解，強(qiáng)調(diào)生態(tài)用地的保護(hù)目標(biāo)，這類用地的基本功能是滿足自然本身的需求。其二，在規(guī)劃操作上，只有獨(dú)立出生態(tài)用地類型，才能給這類用地以不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不同于一般農(nóng)用地類型中的林地、草地等以其生產(chǎn)力為基本評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也不同于未利用地等以其適宜開(kāi)發(fā)的程度，或能否轉(zhuǎn)化為其他用地的能力為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)用地評(píng)價(jià)的基本準(zhǔn)則和邏輯起點(diǎn)應(yīng)為其自然原真性。其三，在用途管制上，可以為生態(tài)用地制定單獨(dú)的用途管制政策，包括人類活動(dòng)的行為約束和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等方面。圖1反映了本文對(duì)自然保護(hù)地規(guī)劃如何納入國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)容、層次、時(shí)序、地類等問(wèn)題的基本構(gòu)想。

2.5 法定地位：明確法律保障

“立法為本”是空間治理體系現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。在我國(guó)目前的法律體系中，各類自然資源均有立法保護(hù)，但其出發(fā)點(diǎn)是資源利用[20-21]。而“自然保護(hù)”的相關(guān)理念還沒(méi)有在法律中占據(jù)應(yīng)有的地位，一些自然保護(hù)的有利之舉尚未得到法律支持，與國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)且最為明顯的問(wèn)題則是自然保護(hù)地管理權(quán)在一定程度上受制于自然資源所有權(quán)權(quán)屬。因此，提高自然保護(hù)在我國(guó)法律體系中的地位，明確自然保護(hù)的“公共利益”屬性，是實(shí)現(xiàn)“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”這一理念主流化的重中之重。

在上述前提下，自然保護(hù)地專項(xiàng)規(guī)劃的地位應(yīng)該在法律中予以明確體現(xiàn)。在自然保護(hù)地法律體系中，明確國(guó)家級(jí)、省級(jí)自然保護(hù)地體系專項(xiàng)規(guī)劃的法定地位，明確該專項(xiàng)規(guī)劃以保護(hù)為首要目標(biāo)的功能定位。在國(guó)土空間相關(guān)法律法規(guī)中，明確其前置性、貫穿性特征，明確以自然保護(hù)需求為主要特征的規(guī)劃目標(biāo)和指標(biāo)的強(qiáng)制性。在各項(xiàng)涉及自然資源管理的法律中，逐步修正與建立自然保護(hù)地體系相悖的制度或法律約束。

與上述內(nèi)容相關(guān)的《自然保護(hù)地法》《國(guó)土空間規(guī)劃法》等內(nèi)容已經(jīng)納入自然資源部2019年立法計(jì)劃或立法儲(chǔ)備計(jì)劃，相關(guān)自然資源管理法律的修訂也明確提出了要求。因此，在上述法律中明確自然保護(hù)地專項(xiàng)規(guī)劃在國(guó)土空間規(guī)劃中的法定地位已經(jīng)迫在眉睫也順理成章。

3 結(jié)語(yǔ)

自然保護(hù)地規(guī)劃之“專”，首先在于認(rèn)識(shí)上恪守生態(tài)優(yōu)先理念，保護(hù)最重要和最美的國(guó)土；其次在于集中發(fā)力于自然生態(tài)保護(hù)方面的規(guī)劃技術(shù)進(jìn)步；最后，但同樣重要的是，在充分融入國(guó)土空間規(guī)劃，成為其中一部分的同時(shí)，也應(yīng)對(duì)自然保護(hù)地之外的國(guó)土空間的生態(tài)保護(hù)目標(biāo)提供愿景、政策建議和技術(shù)支持。

國(guó)土空間規(guī)劃體系重塑的新要求，使多學(xué)科的進(jìn)一步整合成為必然。國(guó)土、城鄉(xiāng)、農(nóng)業(yè)、自然保護(hù)、生態(tài)環(huán)境乃至文化遺產(chǎn)，在面臨國(guó)土空間規(guī)劃的新任務(wù)和高標(biāo)準(zhǔn)時(shí)都無(wú)法獨(dú)善其身。坦誠(chéng)合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、技術(shù)共享、平臺(tái)共建、不懈創(chuàng)新才是恪守生態(tài)優(yōu)先理念、踐行生態(tài)文明的治國(guó)理政之正道坦途。

注釋：

① 清華大學(xué)國(guó)家公園研究院開(kāi)展的“內(nèi)蒙古自治區(qū)國(guó)家公園與自然保護(hù)地體系戰(zhàn)略規(guī)劃研究”已經(jīng)完成，提出了內(nèi)蒙古自治區(qū)構(gòu)建“以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”的戰(zhàn)略和行動(dòng)建議，其中包括自然保護(hù)地體系總體規(guī)模、空間布局、分類體系和國(guó)家公園建設(shè)等內(nèi)容。

② 此前，《資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間適宜性評(píng)價(jià)技術(shù)指南(征求意見(jiàn)稿)》已由自然資源部發(fā)布。