基于激勵(lì)相容視角的中央?yún)^(qū)域激勵(lì)政策評(píng)價(jià)研究:以海南省為例

蔣國(guó)洲，饒瓊娟

(1.海南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，海南 ?？?70228;2.?？谑形幕瘡V電出版體育局，海南 ?？?70208)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)歷了非均衡發(fā)展到協(xié)調(diào)發(fā)展兩個(gè)階段，與此相對(duì)應(yīng)，中央?yún)^(qū)域激勵(lì)政策也可以概括為不平衡激勵(lì)(1978—1991年)到整體協(xié)調(diào)激勵(lì)(1992年以后)的演進(jìn)過(guò)程。在不平衡激勵(lì)階段，以創(chuàng)建五個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)為主要標(biāo)志，中央激勵(lì)政策的最大特點(diǎn)是給予受激勵(lì)地區(qū)“自上而下”式的實(shí)質(zhì)性優(yōu)惠政策。在整體協(xié)調(diào)激勵(lì)階段，以批準(zhǔn)成立十個(gè)國(guó)家級(jí)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)為主要標(biāo)志，中央激勵(lì)政策的特點(diǎn)是賦予受激勵(lì)地區(qū)“先行先試權(quán)”而非實(shí)質(zhì)性優(yōu)惠政策。換句話說(shuō)，以前受激勵(lì)地方發(fā)展主要靠爭(zhēng)取中央的政策優(yōu)惠，而現(xiàn)在則主要靠自身創(chuàng)造條件，通過(guò)獲得“先行先試權(quán)”來(lái)創(chuàng)造制度優(yōu)勢(shì)促發(fā)展。

海南雖然不是國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，但無(wú)論第一次興辦特區(qū)還是第二次建設(shè)國(guó)際旅游島，兩次都享受到了中央的優(yōu)惠政策，享受到了“先試先行權(quán)”，具有典型性、代表性。本文以海南為例，分析中央?yún)^(qū)域激勵(lì)政策的相容性和不相容性。

一、文獻(xiàn)綜述

威廉·維克里(William Vickrey)和詹姆斯·米爾利斯(James Mirrlees)在研究企業(yè)與個(gè)人行為特征后，認(rèn)為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，每個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)人都會(huì)按自利的規(guī)則進(jìn)行行為選擇;如果設(shè)計(jì)出一種能使行為人追求個(gè)人利益的行為正好與企業(yè)實(shí)現(xiàn)集體價(jià)值最大化的目標(biāo)相吻合的制度安排，這一制度安排就是“激勵(lì)相容”。在激勵(lì)相容理論引入經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域后，便衍生出了信息不對(duì)稱條件下的委托代理理論。

委托代理理論認(rèn)為，當(dāng)代理人的目標(biāo)函數(shù)與委托人的目標(biāo)函數(shù)不一致時(shí)，便會(huì)出現(xiàn)“代理問(wèn)題”。出現(xiàn)“代理問(wèn)題”時(shí)，委托人要考慮的是如何激勵(lì)代理人選擇對(duì)自己最為有利的行動(dòng)。此時(shí)，委托人面臨著代理人的兩個(gè)約束:一是參與約束(Participation Constraint)，又稱個(gè)人理性約束，即代理人從激勵(lì)中得到的期望效用不能小于他不接受激勵(lì)時(shí)的效用;二是激勵(lì)相容約束(Incentive Compatibility Constraint)，即當(dāng)代理人最終選擇的行為的結(jié)果必須好于他不采取這一行為的結(jié)果時(shí)，他才有動(dòng)力去選擇這一行為。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，央地關(guān)系本質(zhì)上是一種委托代理關(guān)系，中央代表理論中的委托人，而地方政府代表代理人，通過(guò)激勵(lì)相容，同樣可以使中央政策與地方發(fā)展這兩個(gè)目標(biāo)函數(shù)實(shí)現(xiàn)一致化，實(shí)現(xiàn)中央與地方共同的發(fā)展繁榮。

在我國(guó)，不少學(xué)者已將激勵(lì)理論應(yīng)用于政府治理的研究，主要有:(1)關(guān)于激勵(lì)模式的研究。楊雪冬［1］認(rèn)為，建國(guó)以來(lái)，地方政府運(yùn)行的激勵(lì)機(jī)制經(jīng)歷了“忠誠(chéng)/命令”式的激勵(lì)機(jī)制(改革開(kāi)放前)和“忠誠(chéng)/政績(jī)”式的激勵(lì)機(jī)制(改革開(kāi)放以來(lái))。(2)關(guān)于激勵(lì)因素的研究。尚虎平［2］認(rèn)為，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)中央政府對(duì)地方政府的激勵(lì)要包括經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和(政治)晉升激勵(lì)。學(xué)者們還研究了激勵(lì)與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系。沈立人、戴園晨［3］認(rèn)為稅收激勵(lì)是影響地方行為的重要因素，但李猛、沈坤榮［4］的研究表明，稅收激勵(lì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用并不顯著，因?yàn)榈胤蕉愂樟舫傻脑黾硬⒉荒苤苯拥睾戏ǖ貙儆谀澄还賳T;周黎安［5］認(rèn)為晉升錦標(biāo)賽是將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與官員政治晉升兼容在一起的激勵(lì)模式。李猛、沈坤榮［4］的研究補(bǔ)充證明，直接的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)(官員腐敗)是地方政府短期化行為的重要原因。(3)關(guān)于激勵(lì)難點(diǎn)及其解決途徑的研究。張少軍、劉志彪［6］2010年運(yùn)用選擇偏好的模型分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)以財(cái)政分權(quán)和政治晉升為特征的分權(quán)治理結(jié)構(gòu)存在激勵(lì)不相容性。黃再勝、朱敏軍［7］從合約視角分析了轉(zhuǎn)軌時(shí)期中國(guó)分權(quán)式改革的激勵(lì)難題在于:轉(zhuǎn)軌時(shí)期地方官員行為的激勵(lì)扭曲，根本內(nèi)在于“對(duì)下負(fù)責(zé)”機(jī)制的缺失而導(dǎo)致的晉升激勵(lì)合約執(zhí)行的不完全。進(jìn)而從“立憲”層面構(gòu)建起“對(duì)上負(fù)責(zé)”和“對(duì)下負(fù)責(zé)”相統(tǒng)一的地方官員激勵(lì)約束機(jī)制，是規(guī)范地方官員行為，實(shí)現(xiàn)地方善治的必由之路。

二、激勵(lì)相容的中央與地方關(guān)系條件的理論分析

筆者認(rèn)為，在我國(guó)現(xiàn)行政治體制框架下，中央和地方激勵(lì)相容的關(guān)系，本質(zhì)上就是要使雙方積極性得到充分發(fā)揮，而要達(dá)到激勵(lì)相容，則必須滿足五個(gè)條件，這也是建立央地激勵(lì)相容關(guān)系的基本要求和評(píng)價(jià)區(qū)域激勵(lì)效果的基本尺度。

(一)激勵(lì)目標(biāo)明確，措施合理

中央激勵(lì)目標(biāo)明確與否直接影響激勵(lì)效果。明確的激勵(lì)目標(biāo)是中央檢查和評(píng)判激勵(lì)效果的依據(jù)，也是地方制定相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略和實(shí)施步驟的依據(jù)，還是地方努力的方向。

明確的激勵(lì)目標(biāo)主要包括:目標(biāo)的一致性，即中央給與某一特定地區(qū)的激勵(lì)目標(biāo)要符合國(guó)家總體戰(zhàn)略目標(biāo)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及改革開(kāi)放的總體目標(biāo)與要求;同時(shí)也是地方發(fā)展所需要和追求的。最理想的狀態(tài)是這種激勵(lì)目標(biāo)是地方基于自身的實(shí)際所選擇而又得到中央充分支持的，即“自下而上”的。目標(biāo)的前瞻性，即通過(guò)地方實(shí)踐形成的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)其他地方可帶來(lái)明顯的示范效應(yīng)。目標(biāo)的可評(píng)判性。評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)是看受激勵(lì)的地區(qū)是否取得了高于全國(guó)平均的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步幅度，是否在發(fā)展模式尤其是在制度創(chuàng)新方面取得了值得推廣的經(jīng)驗(yàn)。

一項(xiàng)合理的激勵(lì)措施也應(yīng)該包括三個(gè)方面:一是可操作性，能解決受激勵(lì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的實(shí)際問(wèn)題，促進(jìn)地方發(fā)展。二是創(chuàng)新性，包括兩個(gè)層面:中央要從國(guó)家層面上進(jìn)行制度和體制創(chuàng)新，減少地方創(chuàng)新的制度限制;地方更要大膽創(chuàng)新和試驗(yàn)，并把試驗(yàn)所需要的條件和要求向中央訴明，以得到中央的支持。三是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和政治激勵(lì)兼顧。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)主要表現(xiàn)為行政分權(quán)、財(cái)政包干和各種政策優(yōu)惠;政治激勵(lì)則是指在中央要對(duì)受激勵(lì)地區(qū)的地方官員予以適當(dāng)?shù)穆殑?wù)晉升或政治安排，使其免于因創(chuàng)新試驗(yàn)失誤或失敗而承受不必要的政治風(fēng)險(xiǎn)。

(二)信息充分對(duì)流

理論研究表明，信息不對(duì)稱是一切委托代理問(wèn)題產(chǎn)生的直接原因，進(jìn)而解決信息不對(duì)稱問(wèn)題便是克服代理問(wèn)題的基本途徑。在激勵(lì)相容的央地關(guān)系中，中央與地方信息對(duì)稱(充分對(duì)流)就是中央要向受激勵(lì)地區(qū)講清楚激勵(lì)的目的是什么，具體的激勵(lì)措施是什么，哪些是中央能做到的，哪些是中央做不到的，哪些是地方必須創(chuàng)新和自主發(fā)揮的。同時(shí)，要積極鼓勵(lì)地方政府有效參與激勵(lì)措施的制定。地方也要向中央講清楚地方真的需要是什么，哪些是地方能做到的，哪些是地方做不到的，在執(zhí)行激勵(lì)政策中出現(xiàn)了什么問(wèn)題，還需要什么樣的后續(xù)激勵(lì)措施，等等。

(三)利益相對(duì)平衡

一方面，要維護(hù)中央權(quán)威、確保中央利益，這是協(xié)調(diào)中央利益和地方利益的關(guān)鍵，也是調(diào)動(dòng)雙方積極性的有效途徑，這已被我國(guó)改革開(kāi)放的實(shí)踐所證明。另一方面，中央要充分考慮地方的利益，這樣中央與地方之間的信任才能得到增強(qiáng)，雙方才有追求互惠互利效果的內(nèi)在動(dòng)力。

當(dāng)然，在總利益既定的情況下，地方利益的增加就意味著中央利益的減少。因此，要做到中央利益與地方利益充分兼顧和完全均衡是不現(xiàn)實(shí)的，主要是找到一個(gè)平衡點(diǎn)，以達(dá)到中央和地方利益的相對(duì)最大化或治理成本最小化［8］。

(四)權(quán)責(zé)相互匹配

所謂的權(quán)責(zé)相互匹配，就是力求實(shí)現(xiàn)中央政府與地方政府之間事權(quán)與財(cái)權(quán)的對(duì)稱性:中央在要求地方承擔(dān)一定事權(quán)時(shí)，要給地方相應(yīng)的財(cái)權(quán)，作為履行事權(quán)的合理保障;反過(guò)來(lái)說(shuō)，地方政府所要求的財(cái)權(quán)也應(yīng)當(dāng)以中央給予地方的事權(quán)的劃分為基礎(chǔ)，做到事權(quán)與財(cái)權(quán)的同步上升。當(dāng)然，事權(quán)與財(cái)政的匹配性并不要求財(cái)權(quán)與事權(quán)完全對(duì)等，否則中央給予地方的每一項(xiàng)事權(quán)都有可能成為地方向中央索取大于承擔(dān)該項(xiàng)事權(quán)的財(cái)權(quán)的借口。

(五)雙向監(jiān)督

央與地之間雙向監(jiān)督的格局有利于保證中央和地方各自利益的實(shí)現(xiàn)，有效促進(jìn)中央與地方關(guān)系的合作性和民主化。一方面中央要對(duì)地方進(jìn)行必要的監(jiān)督，確保中央的激勵(lì)政策在不損害國(guó)家利益和其他地方利益的前提下得到全力執(zhí)行;另一方面，在中央激勵(lì)措施沒(méi)有充分兌現(xiàn)時(shí)，地方有權(quán)向中央提出必要的申訴和質(zhì)疑，以法的形式維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)利不受到中央政府的侵犯，利益不受到無(wú)端的攫取。

在上述五個(gè)條件中，信息充分對(duì)流和利益相對(duì)平衡是前提條件，目標(biāo)明確、措施恰當(dāng)和權(quán)責(zé)相互匹配是基本條件，而雙向監(jiān)督是激勵(lì)相容的保障條件(如圖1所示)。

圖1 “自下而上”式中央與地方激勵(lì)相容條件示意圖

三、海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)的激勵(lì)相容分析

這里以海南省特區(qū)建設(shè)期(1988—2009年)和海南國(guó)際旅游島建設(shè)(2010—)①1988年4月13日，七屆全國(guó)人大一次會(huì)議正式表決通過(guò)的《關(guān)于設(shè)立海南省的決定》和《關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議》標(biāo)志著海南成為我國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)和唯一的省級(jí)特區(qū); 1999年12月31日《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》( 以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》) 發(fā)布，標(biāo)志著海南國(guó)際旅游島建設(shè)正式上升為國(guó)家戰(zhàn)略。為例，結(jié)合本文所構(gòu)建的央地激勵(lì)相容關(guān)系的基本條件，檢驗(yàn)中央激勵(lì)政策的效果。

由于中央和地方之信息對(duì)稱和雙向監(jiān)督需要明確的步調(diào)上的一致性和機(jī)制的流暢性，很難從中央的某項(xiàng)激勵(lì)政策或某一個(gè)地方的實(shí)踐中得出具有顯示度的結(jié)論，本文有關(guān)央地激勵(lì)相容的分析主要從激勵(lì)目標(biāo)和措施、責(zé)權(quán)匹配性兩個(gè)角度展開(kāi)，利益平衡性則綜合體現(xiàn)在激勵(lì)措施和激勵(lì)效果分析中。

(一)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)的激勵(lì)相容性

海南島是我國(guó)的國(guó)防前哨地區(qū)，建省前的經(jīng)濟(jì)相當(dāng)落后，是典型的老少邊窮地區(qū)。很顯然，沒(méi)有中央特殊的激勵(lì)措施就不可能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。在1988年建省辦特區(qū)到2010年開(kāi)始建設(shè)國(guó)際旅游島之間的20多年中，在中央政策支持下，海南雖然經(jīng)歷了各種風(fēng)波和曲折，但仍然取得了較好的成績(jī)，為我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立做出了許多有益的探索，并初步實(shí)現(xiàn)了從一個(gè)貧窮落后的邊陲島嶼到初步繁榮的經(jīng)濟(jì)特區(qū)的轉(zhuǎn)變。

1.體制激勵(lì)幅度較大，互動(dòng)性較強(qiáng)

在經(jīng)濟(jì)體制激勵(lì)方面，“海南從建省開(kāi)始，就要按照政治體制改革的要求，堅(jiān)持黨政分開(kāi)、政企分開(kāi)，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，多搞經(jīng)濟(jì)實(shí)體。政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置，要突破其他省、自治區(qū)現(xiàn)在的機(jī)構(gòu)模式，注重精干、高效，實(shí)現(xiàn)‘小政府、大社會(huì)’”②國(guó)務(wù)院，《關(guān)于海南島進(jìn)一步對(duì)外開(kāi)放加快經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)建設(shè)的座談會(huì)紀(jì)要》，1987年12月11日。。這就是要求海南和其他特區(qū)一起承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)體制改革和重任，并率先承擔(dān)起我國(guó)始于80年代末的以行政體制改革為起點(diǎn)的政治體制改革的歷史使命。

中央的經(jīng)濟(jì)體制激勵(lì)在海南得到了積極響應(yīng)，并創(chuàng)造了全國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的多項(xiàng)第一，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革提供了重要參考。

在政治(行政)體制激勵(lì)方面，從1988年建省伊始，海南就積極探索行政管理新體制，努力探索和踐行“小政府、大社會(huì)”的行政管理模式，這是海南在行政體制改革的理念突破。同時(shí)，率先實(shí)行“省管縣”的財(cái)政體制，被認(rèn)為是省級(jí)管理直屬下層的最標(biāo)準(zhǔn)模式［9］。

在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)層激勵(lì)方面，中央選擇臨近退休和已經(jīng)退休的許士杰和梁湘擔(dān)到海南這樣一個(gè)全國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)和最年輕的省份擔(dān)任主要職務(wù)。這是中央對(duì)兩位同志的充分信認(rèn)和莫大激勵(lì)。在2009年媒體組織的有關(guān)海南歷屆領(lǐng)導(dǎo)班子評(píng)價(jià)中，人們把最多的贊譽(yù)給了許、梁二同志。這說(shuō)明中央在建省初期在對(duì)海南主要領(lǐng)導(dǎo)班子的激勵(lì)是有效的。

2.權(quán)責(zé)匹配有所體現(xiàn)

為盡快縮短海南與國(guó)內(nèi)省市的經(jīng)濟(jì)差距，中央給予海南比其他特區(qū)更為優(yōu)惠政策的同時(shí)，賦予了海南諸多自主決策權(quán)。1988年5月國(guó)務(wù)頒發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)投資開(kāi)發(fā)海南島的規(guī)定》，明確指出國(guó)家對(duì)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)行更加靈活開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)政策，授予海南省人民政府更大的自主權(quán)，同時(shí)賦予了海南省一系列的優(yōu)惠政策。最典型的是，建省之初即授予海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)特殊立法權(quán)。從法理上講，特殊立法權(quán)本身算不上優(yōu)惠政策，但它卻可以生產(chǎn)出優(yōu)惠政策來(lái)。從這個(gè)意義上說(shuō)，海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)較大的立法權(quán)，是中央給予海南省最大的優(yōu)惠政策。

(二)中央支持性政策與海南發(fā)展的激勵(lì)不相容性

1.中央激勵(lì)目標(biāo)不甚明確

一是總體定位比較模糊。中央把海南確立為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，并給予了較多的優(yōu)惠政策，有些優(yōu)惠政策雖然比較具體，但不系統(tǒng);中央只說(shuō)明了要在海南實(shí)行特殊政策而未明確特殊政策的類(lèi)別，更未明確實(shí)施特殊政策所需要的體制和機(jī)制。它不像“自由港”、“自由貿(mào)易區(qū)”或“綜合開(kāi)發(fā)區(qū)”、“綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”等那樣具有鮮明的內(nèi)涵。這說(shuō)明，中央對(duì)海南缺少一以貫之的發(fā)展要求和激勵(lì)目標(biāo)。

二是“在實(shí)現(xiàn)祖國(guó)統(tǒng)一中發(fā)揮特殊作用”的定位導(dǎo)向并不能代表設(shè)立特區(qū)的核心要義。雖然中央關(guān)于海南問(wèn)題的決議和政策并沒(méi)有把海南發(fā)展與“祖國(guó)統(tǒng)一”直接結(jié)合起來(lái)，或許是海南地理位置的特殊的國(guó)防意義，海南理論界和決策層總有一些人自覺(jué)或不自覺(jué)地將中央建立海南特區(qū)的目標(biāo)與意義與“一國(guó)兩制”這一政治問(wèn)題結(jié)合在一起，并認(rèn)為這才是設(shè)立海南特區(qū)的核心要義和改革開(kāi)發(fā)的價(jià)值所在。這種基于“政治化”的認(rèn)識(shí)，或多或少束縛了海南人民的手腳，也使海南決策者多少有些左右為難。

三是“行政體制改革中充當(dāng)試驗(yàn)田”的定位缺少足夠支持。由于當(dāng)時(shí)國(guó)家還沒(méi)有明確政治體制改革的具體方向與目標(biāo)，海南首創(chuàng)的“小政府、大社會(huì)”的行政管理理念并沒(méi)有多少推廣價(jià)值和實(shí)際意義，反而部分成為海南發(fā)展的阻礙因素，海南常常因機(jī)構(gòu)設(shè)置與中央建制不對(duì)口而失去許多獲得中央撥款的機(jī)會(huì)。

2.激勵(lì)措施力度不夠

1988年4月14日國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于海南島進(jìn)一步對(duì)外開(kāi)放加快經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)建設(shè)的座談會(huì)紀(jì)要的通知》(以下簡(jiǎn)稱“《紀(jì)要》通知”)明確指出:“……海南島的開(kāi)發(fā)建設(shè)，中央要給予特殊政策，但更重要的是靠海南廣大干部、群眾團(tuán)結(jié)一致，艱苦創(chuàng)業(yè)……”③國(guó)務(wù)院《關(guān)于海南島進(jìn)一步對(duì)外開(kāi)放加快經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)建設(shè)的座談會(huì)紀(jì)要的通知》，1988年4月14日。。自然，海南特區(qū)就無(wú)法從中央得到必要的、直接的資金和物資支持。同時(shí)，海南一開(kāi)始就沒(méi)有充分享受到落后地區(qū)的優(yōu)惠政策(2010年起才開(kāi)始享受西部地區(qū)優(yōu)惠政策)，中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度沒(méi)有考慮海南的特殊情況，加上吸引外資的能力有限，因而經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必須的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)調(diào)整都因資金問(wèn)題無(wú)法真正啟動(dòng)。海南直到建省后的第八年(1995年)，才有了第一條由股份制投資方式修建的全省第一條高速公路(海南東線高速公路)便是顯證。

3.主要領(lǐng)導(dǎo)更迭過(guò)于頻繁

研究表明，我國(guó)地方官員更替與官員任期與當(dāng)朝經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)密切相關(guān)，地方官員更替越頻繁，地區(qū)短期負(fù)面影響就越大，經(jīng)濟(jì)波動(dòng)也越大［10］。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1988年到1998年的十年間，海南省總共換了四屆領(lǐng)導(dǎo)班子，平均三年換一屆。這樣頻繁的主要領(lǐng)導(dǎo)更替不可避免地會(huì)影響到官員的工作動(dòng)力和發(fā)展戰(zhàn)略的形成與實(shí)施。

4.責(zé)任匹配體現(xiàn)得不夠充分

筆者認(rèn)為，在海南特區(qū)建設(shè)中，中央并沒(méi)有做到責(zé)權(quán)統(tǒng)一和匹配。這方面最主要的例子是中央一直未給予海洋資源足夠的開(kāi)發(fā)使用權(quán)。

海南的真正固有優(yōu)勢(shì)在海洋。建省前后，小平同志多次提到南海的石油天然氣資源問(wèn)題，1987年12月批轉(zhuǎn)的《紀(jì)要》通知明確要求，海南“發(fā)展經(jīng)濟(jì)必須立足于開(kāi)發(fā)利用豐富的濕熱帶自然資源、海洋資源、礦產(chǎn)資源和旅游資源”。這說(shuō)明中央一開(kāi)始就注意到了南海資源開(kāi)發(fā)對(duì)海南發(fā)展的重要性。但是，直到今天海南仍然沒(méi)有獲得充足的南海油氣資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)，在只有管轄權(quán)而沒(méi)有資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)的情況下，海南不但在管轄權(quán)行使上無(wú)法真正到位，在開(kāi)發(fā)海洋資源、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面更是難有太大作為。

5.海南自主創(chuàng)新乏力

激勵(lì)理論告訴我們，要達(dá)到最佳的激勵(lì)效果，除了有效的激勵(lì)措施外，受激勵(lì)者的主動(dòng)性和創(chuàng)新性同樣重要，甚至在某種意義上是決定性的。筆者認(rèn)為，如果說(shuō)中央激勵(lì)政策效果不盡人意，其根本的原因還在于海南自主創(chuàng)新乏力。

(1)行政體制創(chuàng)新成效有限 作為率先實(shí)行“小政府”模式和全國(guó)最小的陸地省，1998年海南省級(jí)政府工作部門(mén)比國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后的部委還多出4個(gè)(不包括國(guó)防部、國(guó)防科工委)。專家從海南省的地域、人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的角度進(jìn)行過(guò)比較，1997年底海南的政府機(jī)構(gòu)比福建省、河南省還臃腫。同時(shí)，“小政府、大社會(huì)”的體制往往成為各級(jí)政府官員不作為或效率低下的借口［11］。

(2)法制創(chuàng)新力度不夠 一是立法的前瞻性不夠。比如，在1992和1993年上半年房地產(chǎn)最熱時(shí)，海南理應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范來(lái)引導(dǎo)房地產(chǎn)業(yè)向著健康的方向發(fā)展，但當(dāng)時(shí)海南并未在立法上及時(shí)作出反應(yīng)，結(jié)果房地產(chǎn)熱很快演變成嚴(yán)重的房地產(chǎn)泡沫［12］。二是立法盲點(diǎn)不少。比如，海南私彩盛行，但直到今天，仍未出臺(tái)一部正式的規(guī)范私彩行為的法律法規(guī)。此外，法規(guī)規(guī)章之間改廢立不協(xié)調(diào)、法規(guī)相互沖突的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，例如，《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資綜合補(bǔ)償條例》廢止后，卻在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)及時(shí)彌補(bǔ)這方面的空白［12］。

(3)金融創(chuàng)新后勁不足 海南建省之初，金融業(yè)率先異軍突起，典當(dāng)行業(yè)在全國(guó)一支獨(dú)秀，信用社如雨后春筍，八大金融公司叱咤風(fēng)云，在海南的國(guó)有銀行也異?；钴S，企業(yè)上市更是出盡風(fēng)頭。但由于管理欠規(guī)范，從1993年下半年起，海南很快在國(guó)人心目中成了一個(gè)“金融重災(zāi)區(qū)”的印象，金融業(yè)改革開(kāi)放停滯不前，地方金融發(fā)展緩慢(直到2011年12月海南省才成立首家農(nóng)村商業(yè)銀行)。

(4)發(fā)展戰(zhàn)略搖擺不定 在國(guó)際旅游島發(fā)展戰(zhàn)略出臺(tái)以前，海南曾嘗試過(guò)以經(jīng)貿(mào)為龍頭、以旅游業(yè)為龍頭超前發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、一省兩地、生態(tài)立省、“大企業(yè)進(jìn)入、大項(xiàng)目帶動(dòng)”、“兩大一高”等具有某些特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，但每種戰(zhàn)略都時(shí)效甚短，各領(lǐng)風(fēng)騷三五年。由于人們對(duì)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展定位缺乏明確、統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，使海南缺少一種矢志不渝的主攻目標(biāo)及因應(yīng)措施。

四、建設(shè)國(guó)際旅游島——中央與地方激勵(lì)相容的新探索

建設(shè)國(guó)際旅游島是繼建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)之后，中央給予海南力度最大、范圍最廣的一次激勵(lì)，是新形勢(shì)下建立激勵(lì)相容的央地關(guān)系的新探索。

(一)建設(shè)國(guó)際旅游島——中央和海南共同選擇

(1)建設(shè)國(guó)際旅游島是海南發(fā)展思路的重大提升與創(chuàng)新 黨的十七大前后，在重新審視自身優(yōu)勢(shì)，客觀判斷世界和我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，海南把建設(shè)國(guó)際旅游島確定為發(fā)展的方略，并不斷爭(zhēng)取中央的支持。2008年3月，國(guó)務(wù)院函復(fù)海南省政府，賦予了海南在旅游業(yè)對(duì)外開(kāi)放和體制機(jī)制創(chuàng)新上的先行先試權(quán)。2009年12月31日，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)。“國(guó)際旅游島”這個(gè)由海南創(chuàng)造性提出的區(qū)域發(fā)展理念，經(jīng)歷近十年的努力，得到中央的認(rèn)可，并上升為國(guó)家戰(zhàn)略。由此，海南省實(shí)現(xiàn)了發(fā)展思路的重大提升和創(chuàng)新。

(2)建設(shè)國(guó)際旅游島是符合海南省情的正確道路 海南具備發(fā)展現(xiàn)代旅游業(yè)的天然條件和優(yōu)勢(shì)，且有一定的發(fā)展基礎(chǔ)。事實(shí)證明，以旅游業(yè)為龍頭的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)是海南最具特色和競(jìng)爭(zhēng)力、最具潛力和發(fā)展前景的產(chǎn)業(yè)。在突出以旅游業(yè)為龍頭的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)主導(dǎo)地位的同時(shí)，海南還可以利用其獨(dú)特的資源優(yōu)勢(shì)，在發(fā)展熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、新型工業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、海洋經(jīng)濟(jì)等方面有所作為。

(3)建設(shè)國(guó)際旅游島與國(guó)家總體發(fā)展戰(zhàn)略高度契合 發(fā)展以旅游業(yè)為龍頭的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)符合科學(xué)發(fā)展的要求。《意見(jiàn)》將“加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力”作為實(shí)施戰(zhàn)略的第一條，并從“嚴(yán)格實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”、“加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)”、“大力推進(jìn)節(jié)能減排”、“強(qiáng)化環(huán)境污染防治”四個(gè)方面，提出了明確要求。目前，海南正努力成為我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展、清潔能源和新能源開(kāi)發(fā)利用的示范地區(qū)，這正是海南國(guó)際旅游島建設(shè)在全國(guó)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式中的獨(dú)特價(jià)值所在。

(4)建設(shè)海南國(guó)際旅游島是重大的國(guó)家戰(zhàn)略 海南地處祖國(guó)的最南端，管轄著200萬(wàn)平方公里的海域及3萬(wàn)多平方公里的島礁，臨近東南亞諸多國(guó)家，扼守著通往印度洋的交通要道，蘊(yùn)藏著十分豐富的自然資源，在保衛(wèi)國(guó)家安全、捍衛(wèi)國(guó)家主權(quán)、開(kāi)發(fā)南海資源、發(fā)展海洋運(yùn)輸、推進(jìn)睦鄰友好等方面，都具有極其重要的戰(zhàn)略意義。同時(shí)，建設(shè)海南國(guó)際旅游島是新時(shí)期國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要部署，以“綠色崛起”為主基調(diào)的國(guó)際旅游島建設(shè)也是國(guó)家內(nèi)涵式發(fā)展戰(zhàn)略的生動(dòng)范例。因此，建設(shè)海南國(guó)際旅游島不僅僅事關(guān)海南省的發(fā)展，而且事關(guān)國(guó)家的整體利益、根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，因而更多能充分調(diào)動(dòng)雙方的積極性，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容的效果。

(二)建設(shè)國(guó)際旅游島是中央對(duì)海南最充分的激勵(lì)

1.激勵(lì)目標(biāo)明確 中央激勵(lì)海南建設(shè)國(guó)際旅游島目標(biāo)的明確性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是明確的定位目標(biāo)。在海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的目標(biāo)定位上，要將海南打造成具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的旅游勝地，同時(shí)打造具有海南特色、達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平的旅游產(chǎn)業(yè)體系，從而使海南成為世界一流的海島休閑度假旅游目的地、國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作和文化交流的重要平臺(tái)。二是明確的核心目標(biāo)。在《意見(jiàn)》中，中央要求海南省要緊緊圍繞國(guó)際旅游島建設(shè)這一核心目標(biāo)，明確了“三地(世界一流的海島休閑度假旅游目的地、南海資源開(kāi)發(fā)和服務(wù)基地、國(guó)家熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地)、兩區(qū)(我國(guó)旅游業(yè)改革創(chuàng)新的試驗(yàn)區(qū)、全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū))、一平臺(tái)(國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作和文化交流的重要平臺(tái))”的戰(zhàn)略定位，對(duì)海南的生態(tài)文明建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及社會(huì)事業(yè)建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行了科學(xué)規(guī)劃和科學(xué)設(shè)計(jì)，同時(shí)也獲得了中央迄今為止相對(duì)于其他經(jīng)濟(jì)特區(qū)和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略而言最全面、最得力、最充分的政策支持。三是明確的階段性目標(biāo)。在階段性發(fā)展目標(biāo)上，中央要求海南到2015年，旅游管理、營(yíng)銷(xiāo)、服務(wù)和產(chǎn)品開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)化、國(guó)際化水平顯著提升;到2020年，旅游服務(wù)設(shè)施、經(jīng)營(yíng)管理和服務(wù)水平與國(guó)際通行的旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)全面接軌，初步建成世界一流的海島休閑度假旅游勝地。此外，中央對(duì)如何發(fā)展海南的旅游業(yè)及與旅游相關(guān)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、促進(jìn)服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)方面都提出了明確的要求。

2.激勵(lì)措施具體，操作性強(qiáng) 《意見(jiàn)》從政策(包括融投資、財(cái)稅、土地、開(kāi)放等)、資金、項(xiàng)目等方面給予全方位的特殊扶持，使海南獲得了建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)以來(lái)第二次重大的發(fā)展機(jī)遇。比如，將海南省增列為《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)目錄》執(zhí)行省份，允許試行境外旅客購(gòu)物離境退稅和離島旅客免稅購(gòu)物，都是實(shí)實(shí)在在的激勵(lì)措施。

3.權(quán)責(zé)匹配得到了較為充分的體現(xiàn) 建設(shè)國(guó)際旅游島，中央不但繼續(xù)給予了優(yōu)惠政策和實(shí)質(zhì)性的財(cái)力支持，而且給予了較多先行先試權(quán)。這不但符合中央?yún)^(qū)域激勵(lì)政策的基本走向，也符合激勵(lì)相容的央地關(guān)系中責(zé)權(quán)相互匹配這一基本條件和要求。

從責(zé)任方面看，中央在進(jìn)一步提升海南在我國(guó)改革發(fā)展總體格局中的地位和作用的同時(shí)，也賦予了海南在我國(guó)新一輪改革開(kāi)放中進(jìn)一步發(fā)揮“試驗(yàn)田”、“排頭兵”作用的歷史使命。一是在要求海南在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化及發(fā)展方式轉(zhuǎn)變方面發(fā)揮示范作用;二是要求海南充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)優(yōu)勢(shì)，先行試驗(yàn)，積極探索，在旅游業(yè)及相關(guān)服務(wù)業(yè)的在改革開(kāi)放和科學(xué)發(fā)展方面走在全國(guó)前列;三是要求海南建成全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū);四是要求海南對(duì)外開(kāi)放排頭兵的作用，全方位開(kāi)展區(qū)域性、國(guó)際性經(jīng)貿(mào)和文化合作，使海南成為我國(guó)立足亞洲、面向世界的重要國(guó)際交往平臺(tái)。

從權(quán)力方面看，《意見(jiàn)》中中央給予海南在政策(包括融投資、財(cái)稅、土地、開(kāi)放等)、資金、項(xiàng)目等激勵(lì)措施，這不僅是海南實(shí)現(xiàn)國(guó)際旅游島建設(shè)目標(biāo)的重要條件，也是海南完成新一輪改革開(kāi)放“試驗(yàn)田”和“排頭兵”歷史使命的重要保障。

五、結(jié) 語(yǔ)

作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，海南較好地完成了充當(dāng)我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)改革的試驗(yàn)田、對(duì)外開(kāi)放的排頭兵的作用。但設(shè)立特區(qū)20多年，海南省并沒(méi)有取得與其他特區(qū)同步的建設(shè)成就，作為中國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)的海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)依然緩慢，且與全國(guó)平均水平和部分中西部省市的差距越拉越大④1988年海南人均地區(qū)生產(chǎn)總值超過(guò)全國(guó)人均水平，高于中部地區(qū)，排在全國(guó)第十四位，屬于中等偏上水平，1995年歷史性地上升至全國(guó)第十位;但從2000年起，人均地區(qū)生產(chǎn)總值排名開(kāi)始落后于全國(guó)人均水平，2009年排名降至全國(guó)第24位。，醫(yī)療衛(wèi)生、教育科技等社會(huì)事業(yè)依然落后，對(duì)國(guó)家的整體貢獻(xiàn)也相對(duì)有限。

海南特區(qū)實(shí)踐的“得”與“失”，充分說(shuō)明了中央?yún)^(qū)域激勵(lì)政策本身是一個(gè)發(fā)展創(chuàng)新、不斷完善的動(dòng)態(tài)過(guò)程，“自上而下”式的、以政策優(yōu)惠為主要特征的區(qū)域激勵(lì)政策具有明顯的激勵(lì)性，但也顯示出許多激勵(lì)不相容。這種激勵(lì)不相容的根本性的原因在于:特區(qū)建設(shè)是在中國(guó)缺少對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往經(jīng)驗(yàn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制只具雛形、政治體制改革剛剛起步、國(guó)內(nèi)法律體系不健全的背景下進(jìn)行的。當(dāng)國(guó)內(nèi)國(guó)際形勢(shì)發(fā)生變化，特別是當(dāng)改革進(jìn)入“深水區(qū)”的攻堅(jiān)階段時(shí)，必然要求中央調(diào)整區(qū)域激勵(lì)政策，實(shí)現(xiàn)由“自上而下”式為主的激勵(lì)到“自下而上”式為主的激勵(lì)的轉(zhuǎn)變。

兩年多來(lái)，海南省按照《意見(jiàn)》所確定的戰(zhàn)略定位，全力深入推進(jìn)“兩區(qū)、四地、一平臺(tái)”建設(shè)，六大戰(zhàn)略定位實(shí)施不斷取得新的進(jìn)展，中央支持性政策的激勵(lì)與海南發(fā)展的相容性得到了初步體現(xiàn)。當(dāng)然，由于國(guó)際旅游島建設(shè)時(shí)間尚短，其激勵(lì)相容效果還有待于時(shí)間和歷史的檢驗(yàn)。

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