PPP助推國家治理能力現(xiàn)代化

摘 要：推進國家治理能力現(xiàn)代化是實現(xiàn)全面深化改革目標的必然要義。PPP模式作為一種新型社會制度，將政府、市場、社會三者聯(lián)系在一起，創(chuàng)新了投融資制度，精準定位市場需求，培育專業(yè)化人才，在提升風險管控能力的同時提高了公共服務(wù)質(zhì)量效率。此外，PPP立足新視角劃分政府市場職能界限，實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化，助力國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，進而PPP在助推國家治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮了極大的作用和實踐價值。

關(guān)鍵詞：PPP ?國家治理能力 ?現(xiàn)代化

隨著經(jīng)濟社會改革深化，PPP這種新型制度手段，在助推國家治理能力現(xiàn)代化方面的作用凸顯。20世紀80年代末至90年代初，許多地方政府為提供公共服務(wù)籌措資金，曾大量發(fā)行地方債，但由于管理不善，出現(xiàn)了很多問題，此外，民間資本不具備自發(fā)推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，實現(xiàn)全面建成小康社會的條件。在此背景下，傳統(tǒng)銀行、信托等融資手段已經(jīng)難以滿足建設(shè)資金的需要，而政府與社會資本合作（PPP）模式不僅有效化解了地方政府債務(wù)危機，同時其將政府、市場、社會三者合一的融資優(yōu)勢，更體現(xiàn)了國家治理能力現(xiàn)代化。

聯(lián)合國開發(fā)計劃署將PPP定義為，政府、營利性企業(yè)和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關(guān)系的形式。中國對于PPP并沒有準確的定義，從廣義上理解，PPP是指政府與私營部門為提供公共物品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為特征，主要包括BOT（建設(shè)—運營—移交）、TOT（移交—運營—移交）、ROT（重整—運營—移交）、BOO（建設(shè)—擁有—運營）等模式;狹義的PPP與BOT相似，但是前者更突出公共部門的全程合作。目前，人們普遍將PPP理解為政府與社會資本的合作，該合作建立在政府與社會雙重意義的成本與收益之上，同時雙方對公共項目風險共擔、收益共享，形成PPP項目命運共同體。

當前，中國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，需要創(chuàng)新發(fā)展，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的PPP模式不僅是一種制度創(chuàng)新，更代表了一種新型生產(chǎn)關(guān)系。PPP貫徹以人為本的理念，對應(yīng)新時代社會主要矛盾，創(chuàng)新投融資制度，提高資金配置效率，精準定位市場需求，提升了應(yīng)對風險的能力。同時，助力“一帶一路”、“京津冀”協(xié)同發(fā)展等，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系。我國需以高起點、高標準、高質(zhì)量的原則統(tǒng)籌推進PPP建設(shè)，實現(xiàn)“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險”的宏觀目標，提高國家治理能力，實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化。

一、創(chuàng)新投融資制度，提高資金配置效率

PPP拓寬了投融資模式創(chuàng)新。在原來政府主導(dǎo)的領(lǐng)域（基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程、公共服務(wù)）引入社會資本，以契約為紐帶，吸引大量閑散社會資金，極大提高了資金利用率，實現(xiàn)了政府與社會資本的合作共贏。我國面臨經(jīng)濟發(fā)展“新常態(tài)”，正加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投資，經(jīng)濟發(fā)展乏力亟需資金支持?；诖耍琍PP融資模式將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，自負盈虧，有效克服了將地方政府債務(wù)隱性轉(zhuǎn)為中央政府債務(wù)的弊端。

政府和社會資本的合作，提高了社會資本在公共基建上的參與度，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，通過PPP項目將政府、市場和社會聯(lián)系在一起，形成命運共同體。這種模式介于政府大包大攬與絕對市場化的中間，多元化的融資渠道，有效降低成本，提高資金配置效益，但是需要明確一點，公共產(chǎn)品的市場化要有一定的界限，需要將政府資源和市場機制相結(jié)合的市場化。在“新時代”大背景下，PPP作為一種投融資創(chuàng)新制度，立足平等、互利、透明、高效原則，發(fā)揮市場的決定性作用，符合國家治理能力現(xiàn)代化的要義。PPP模式的運用不僅拓寬了投融資渠道，其對社會閑散資金的充分利用，更是一種管理創(chuàng)新。

二、精準定位市場需求，提高公共服務(wù)質(zhì)量

PPP模式使供給主體多元化，利益相關(guān)者增多，彼此信息相互滲透，精準定位市場需求。新時代我國社會的主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，隨著中國進入“中等收入階段”，人民對美好生活的追求空間被釋放出來，同時對公共服務(wù)的需求倍增，此外，由于供需信息不對稱，公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給總是偏離實際需求，造成大量資源錯配。而PPP項目實施包含多重契約關(guān)系，政府、社會、市場三者相互影響，可以最大限度地掌握實際需求，減少無效供給，助力于社會主要矛盾的解決。

首先，政府相對于非政府力量的優(yōu)勢是具有全局眼光，可以統(tǒng)籌兼顧，具有極強的組織領(lǐng)導(dǎo)能力，保障項目的實施;其次，企業(yè)更加注重參與后的回報，所以企業(yè)的微觀管理能力相對政府來說較強;最后，基于PPP長期合作的可能性，民間資本自然會被吸引。多方位的供給主體在統(tǒng)籌各自的立場、專業(yè)與管理等因素的基礎(chǔ)上對需求進行綜合分析，會使服務(wù)更加接近社會實際，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，保證效益。當前，物質(zhì)文化需求已經(jīng)得到滿足，如何更好的把握“美好生活需求”的內(nèi)涵是供給的關(guān)鍵，PPP供給模式立足政府、市場、社會三者形成的立體關(guān)系利益網(wǎng)，高效分析公共服務(wù)領(lǐng)域極具個性化需求，既有效避免了政府舉措脫離實際，又充分發(fā)揮了市場優(yōu)勢，有利于深入推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，供給高質(zhì)量的產(chǎn)品或服務(wù)。

三、培育PPP專業(yè)化人才，提升項目風險管控能力

隨著信息技術(shù)的推廣，經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的風險增多，提升應(yīng)對風險能力，是國家宏觀調(diào)控的目標之一。PPP模式操作復(fù)雜，在項目識別、準備、采購、實施等階段涉及方案編制、物有所值評價、周期項目管理、財政承受能力論證等內(nèi)容，項目執(zhí)行需要大量專業(yè)理論知識支撐，同時需要專業(yè)機構(gòu)與人才的保障，在規(guī)避風險的同時實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展。PPP模式被廣泛應(yīng)用于能源、交通、醫(yī)療、教育等眾多公共服務(wù)領(lǐng)域，由于各行各業(yè)的發(fā)展各具特色，所以對于PPP的推進沒有一概而論，做到了具體問題具體分析，在加大對PPP監(jiān)管力度之下，增加了項目數(shù)量與投資額，提高了社會資本參與度。

政府將社會資金引入公共服務(wù)領(lǐng)域，基于以科斯為代表的新制度經(jīng)濟學(xué)中的交易費用理論，在降低成本的同時，有效消除風險隱患，強化監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，防范化解了地方政府債務(wù)風險、違法違規(guī)舉債、擔保行為減少。PPP模式打破以往利用“二分法”分析政府與市場行為的思維，對在商業(yè)性與公益性之間難以找到明確邊界的公共領(lǐng)域，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑸鐣?、市場三者之間的具體關(guān)系，推進了供給機制市場化，實現(xiàn)了風險共擔，提升了項目風險管控能力。大力發(fā)展專業(yè)理論與人才，確保PPP項目更加規(guī)范透明，應(yīng)對風險的能力顯著提高，符合國家治理能力現(xiàn)代化的要求。

四、明晰政府職能邊界，實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化

政府作為國家的載體，其在公共產(chǎn)品與公共服務(wù)方面的宏觀調(diào)控能力是衡量國家治理能力現(xiàn)代化的標準。因此，應(yīng)該堅持公平、公正、普惠、透明、高效的原則，打破政府是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)唯一供給主體的觀念，不斷提升政府的公眾影響力，提高政府服務(wù)人民的質(zhì)量。但是，這絕不和政府吸引民間資本相排斥，一是政府的職責需要對社會資本規(guī)范引導(dǎo)，二是政府提供公共服務(wù)需要社會資本的大力支持。

PPP模式并沒有模糊政府與市場職能界限的劃分，相反，其利益共享、風險共擔模式更利于明確政府職能。人們對于公共服務(wù)的需求極具個性化，僅憑政府一己之力難以滿足人民實際需求，加強政府建設(shè)，提升政府綜合治理能力尤為重要，應(yīng)該持續(xù)深化“放管服”改革，把該“放”的徹底放開、該“管”的管住管好、該“服”的盡可能服務(wù)好，加快轉(zhuǎn)變政府職能，減少微觀監(jiān)管指導(dǎo)、直接干預(yù)行為，注重加強宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管以及公共服務(wù)。通過對相關(guān)者的利益衡量，PPP模式突破了傳統(tǒng)上對于政府職能僅是相對于領(lǐng)域來劃分的思維，將“風險—收益”界定為處理政府與市場職能的新選擇，同時利用大數(shù)據(jù)、云計算等信息化手段，創(chuàng)新發(fā)展方式，實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化。

五、助力國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建現(xiàn)代經(jīng)濟體系

我國經(jīng)濟已由高速增長逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展階段，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新發(fā)展動力，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的必經(jīng)之路?，F(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展需保證質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動經(jīng)濟發(fā)展變革，提高全要素生產(chǎn)率，構(gòu)建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟體系，增強我國的經(jīng)濟實力。

從某種意義上來講，PPP模式是一種手段，在現(xiàn)代化發(fā)展進程中，其內(nèi)涵不斷被豐富完善，所以它不僅僅服務(wù)于地方政府融資，緩解地方債務(wù)危機。今后應(yīng)該深入認識發(fā)揮PPP優(yōu)勢，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，服務(wù)區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略，推進西部大開新格局，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)機制。加大PPP在“一帶一路”倡議、“京津冀”協(xié)同發(fā)展、自由貿(mào)易港、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、新舊動能轉(zhuǎn)換等參與力度，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。

現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)需要加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，PPP模式有助于廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，激發(fā)各類市場主體活力，助力國企混改。并且創(chuàng)新宏觀調(diào)控機制，深化投融資體制改革，充分發(fā)揮投融資優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用，建立權(quán)責清晰的政府市場合作模式，進一步提高國家治理能力。

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作者簡介：姚震（1983-），男，漢族，江蘇省睢寧縣人，博士后，副研究員，主要從事資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究。

張晶晶，女（1994-），山東省寧津縣人，山東財經(jīng)大學(xué)碩士研究生，研究方向為金融理論與實務(wù)。