試論國(guó)家公園建設(shè)過程中存在問題及其法律建議

陳浩浩 王育才

摘 要：經(jīng)過一個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，國(guó)家公園在國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源管理中發(fā)揮著重要作用，是被證明了一種保護(hù)自然資源的重要手段。就我國(guó)而言，中國(guó)的國(guó)家公園體系仍處于探索階段，我國(guó)現(xiàn)行法律體制無論在立法中體系中，還是在具體的管理實(shí)踐當(dāng)中，都還存在著對(duì)國(guó)家公園保護(hù)不足的問題。這主要是因?yàn)閲?guó)家公園法律缺失、自然資源權(quán)屬不清、立法目的不協(xié)調(diào)、國(guó)家公園相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)缺失等原因所導(dǎo)致。本文通過研究我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)過程中存在的問題，分析現(xiàn)有法律制度在國(guó)家公園自然資源保護(hù)方面存在的困境和不足，提出了改進(jìn)建議和對(duì)策，以期為國(guó)家公園的建設(shè)提供法律助力。

關(guān)鍵詞：國(guó)家公園;法律;建議

中圖分類號(hào)：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）20-0116-02

作者簡(jiǎn)介;陳浩浩（1992-），男，陜西渭南人，西北農(nóng)林科技大學(xué)，2016級(jí)環(huán)境法碩士研究生，主要研究方向：生態(tài)環(huán)境保護(hù);王育才（1959-），男，北京人，西北農(nóng)林科技大學(xué)，教授，環(huán)境法學(xué)碩士生導(dǎo)師，主要研究方向：投資與環(huán)境。

作為國(guó)際上最受歡迎的自然保護(hù)形式之一，國(guó)家公園在一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展中相對(duì)完善，它更好地處理了發(fā)展和保護(hù)的關(guān)系，成為世界自然保護(hù)的典范。黨的十八屆三中全會(huì)提出要加快生態(tài)文明建設(shè)，提出建立國(guó)家公園體系，這表明國(guó)家公園體系建設(shè)已經(jīng)開始集中實(shí)施，作為中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)重要舉措[1]。隨著國(guó)家公園系統(tǒng)試點(diǎn)和體制改革的推進(jìn)，由于我國(guó)國(guó)家公園法律制度的缺失已經(jīng)成為阻礙國(guó)家公園可持續(xù)發(fā)展，如何為國(guó)家公園設(shè)立和管理提供有效的法治保障已成為當(dāng)前一項(xiàng)重大而緊迫的任務(wù)。

一、國(guó)家公園的涵義

“國(guó)家公園”的概念起源于美國(guó)，興起于美國(guó)早期自然保護(hù)運(yùn)動(dòng)。1872年建立了世界上第一個(gè)國(guó)家公園——黃石公園，它在實(shí)踐中取得了顯著成果，已經(jīng)為世界其他國(guó)家的自然保護(hù)提供了很好的范例。但是，中國(guó)國(guó)家公園的建設(shè)仍處于試點(diǎn)階段，中國(guó)對(duì)國(guó)家公園沒有相關(guān)的法律定義，這樣就容易影響相關(guān)研究的進(jìn)展，在研究和探索其他國(guó)家國(guó)家公園建設(shè)理論和實(shí)踐基礎(chǔ)上，根據(jù)中國(guó)的國(guó)情和實(shí)際工作，應(yīng)提出符合中國(guó)實(shí)際的國(guó)家公園的定義：國(guó)家公園由國(guó)家批準(zhǔn)，設(shè)立和管理，以保護(hù)代表該國(guó)的自然和人文資源及其景觀，它結(jié)合了科研、教育、游憩等綜合功能，實(shí)現(xiàn)特定區(qū)域的有效保護(hù)和合理利用[2]。

二、依法規(guī)范國(guó)家公園建設(shè)的必要性

黨的十八大以來，為了推動(dòng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化適應(yīng)新時(shí)期中國(guó)發(fā)展需要，國(guó)家體制各方面都進(jìn)行了深刻的變革，為此中共中央全面推進(jìn)法治建設(shè)，提出了重大改革于法有據(jù)的基本要求。國(guó)家公園試點(diǎn)工作的開展需要法律加以規(guī)制，但是，中國(guó)沒有完整的國(guó)家公園相關(guān)法律規(guī)范，這些法律規(guī)范的缺失必然導(dǎo)致國(guó)家公園建設(shè)的緩慢，它對(duì)保護(hù)自然資源和可以持續(xù)發(fā)展更加不利。相比之下，有著成熟國(guó)家公園建設(shè)的國(guó)家，特別是美國(guó)、日本、新西蘭和英國(guó)等國(guó)，可以從這些自然保護(hù)地的形成和發(fā)展歷程看出，其有關(guān)法律法規(guī)通常同步建立，這些規(guī)定為國(guó)家公園的持續(xù)健康的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)可靠的法律基礎(chǔ)和制度保障。

我國(guó)自然保護(hù)體系起步較晚，國(guó)家公園的發(fā)展建設(shè)也十分緩慢，更不用說國(guó)家公園有關(guān)法律法規(guī)發(fā)展。雖然我國(guó)的保護(hù)地法律在數(shù)量上是驚人的，但受制于舊的行政體制和立法理念，以及分散立法的弊端，各部門利益糾纏不清，管理權(quán)上重疊，難以為國(guó)家公園的建設(shè)提供有效的法律支撐[3]。

三、我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)過程存在的問題

（一）自然資源權(quán)屬不清

根據(jù)中國(guó)憲法有關(guān)規(guī)定，中國(guó)自然資源是國(guó)家所有制和集體所有制，這反映了中國(guó)社會(huì)主義公有制的基本制度。但是，在中國(guó)行使自然資源所有權(quán)的實(shí)際效果并不令人滿意。在實(shí)際運(yùn)作中，國(guó)有土地的行政管理權(quán)由縣級(jí)以上的政府部門行使，由于法律將所有權(quán)的內(nèi)容規(guī)定較為籠統(tǒng)，不同級(jí)別的政府行使權(quán)利時(shí)也較為模糊，實(shí)際情況是誰占有誰所有的情況，這造成了國(guó)家權(quán)力的架空。由于所有權(quán)不明確，必然會(huì)導(dǎo)致自然資源管理發(fā)展的混亂。一如我國(guó)秦嶺地區(qū)的違法建筑問題。秦嶺是中國(guó)南北地理界限，它在國(guó)家生態(tài)安全、水源安全和文化建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用。然而秦嶺違法建設(shè)這種破壞自然環(huán)境的情況卻時(shí)有發(fā)生，這已經(jīng)嚴(yán)重破壞了秦嶺生態(tài)環(huán)境，損害著全體國(guó)民的利益。這其中就涉及到土地資源的權(quán)屬問題，一些不法企業(yè)打著投資村辦企業(yè)的名號(hào)，卻將流轉(zhuǎn)來的土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。國(guó)家公園也一樣，由于土地權(quán)屬的不清，導(dǎo)致國(guó)家在國(guó)家公園的建設(shè)過程中遇到各種阻力，這天然的束縛將導(dǎo)致國(guó)家公園建設(shè)的緩慢。

（二）國(guó)家公園相關(guān)法律位階較低

在國(guó)家公園體系發(fā)展相對(duì)完善的國(guó)家，國(guó)家公園相關(guān)立法位階普遍比較高。例如，美國(guó)國(guó)家公園法律體系完善且具有較高的法律位階，由國(guó)家公園基本法，授權(quán)法，單行法，部門法規(guī)構(gòu)成美國(guó)的國(guó)家公園法律體系對(duì)國(guó)家公園的建設(shè)運(yùn)行中能夠起到較好的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。與這些國(guó)家相比，中國(guó)國(guó)家公園的相關(guān)立法工作似乎相對(duì)滯后[4]。

在中國(guó)目前保護(hù)區(qū)的專門立法中，國(guó)家公園法缺失中央立法，最高法律效力層級(jí)的是地方國(guó)家公園法規(guī)，一些省份在國(guó)家公園的試點(diǎn)過程中開展了地方性法規(guī)的立法實(shí)踐。例如，云南省、福建省、湖北省均已頒布或試行國(guó)家公園管理?xiàng)l例。由于法律位階較低，這些地方性法規(guī)很難實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園建設(shè)的有效指導(dǎo)。

（三）現(xiàn)行法律制度缺乏整體性

在我國(guó)立法早期階段，國(guó)家行政機(jī)關(guān)權(quán)力的實(shí)際行使在合法授權(quán)之前，經(jīng)常發(fā)生部門權(quán)益法律化?，F(xiàn)行法律制度的形成更多的是涉及部門利益，“自然保護(hù)區(qū)條例”“風(fēng)景名勝區(qū)條例”“國(guó)家城市濕地公園管理辦法”“國(guó)家級(jí)森林公園管理辦法”“國(guó)家濕地公園管理辦法”“水利風(fēng)景區(qū)管理辦法”等條例及辦法各自成體例，立法缺乏整體性。

其次，從現(xiàn)行的中國(guó)國(guó)家公園相關(guān)的法律規(guī)范中來看，其立法目的與國(guó)家公園的建設(shè)理念不盡相同，這些法規(guī)在立法過程首要考慮的是管理和建設(shè)問題，注重這些保護(hù)區(qū)給當(dāng)?shù)卣畮淼慕?jīng)濟(jì)利益，卻忽視了國(guó)家公園的生態(tài)價(jià)值，這與國(guó)家公園的設(shè)立初衷是相違背的。例如中國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例規(guī)定了保護(hù)區(qū)設(shè)立目標(biāo)：為了保護(hù)自然環(huán)境和自然資源。然而在實(shí)際施行過程中卻并非如此，地方政府往往顧及到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)行一些開礦或旅游活動(dòng)，這與國(guó)家公園的“嚴(yán)格保護(hù)”主義是不相適應(yīng)的。