“雙一流”建設(shè)背景下學(xué)院內(nèi)部治理的路徑分析

趙穎 洪珊

摘 要：目前，“雙一流”建設(shè)在我國高等教育領(lǐng)域備受關(guān)注，各高校紛紛開啟“雙一流”建設(shè)。在此背景下，學(xué)院內(nèi)部治理作為“雙一流”建設(shè)的核心，凸顯其重要性。通過對學(xué)院治理的現(xiàn)狀問題和世界一流大學(xué)學(xué)院治理的實例分析，提出了“雙一流”建設(shè)背景下，通過擴大自主權(quán)、制度建設(shè)、共同治理及建立有效監(jiān)督機制等路徑，實現(xiàn)大學(xué)學(xué)院內(nèi)部治理的改革。

關(guān)鍵詞：“雙一流”建設(shè);學(xué)院內(nèi)部治理;路徑

隨著《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》等一系列文件的陸續(xù)出臺，“雙一流”建設(shè)全面啟動，其重點在于建設(shè)一流師資隊伍、培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才、提升科學(xué)研究水平、傳承文化創(chuàng)新、著力推進(jìn)成果轉(zhuǎn)化五大方面。2017年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》，明確指出“要健全促進(jìn)高等教育內(nèi)涵發(fā)展的體制機制，依法落實高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，改進(jìn)高等教育管理方式，不斷提升治理能力?！盵1]對于高校而言，優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和完善監(jiān)督機制是提升自主辦學(xué)治校能力的關(guān)鍵，尤其是加強學(xué)院的內(nèi)部治理。因為學(xué)院內(nèi)部治理才是高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重心，是推動“雙一流”建設(shè)的核心。隨著越來越多的高校意識到學(xué)院治理的重要性，學(xué)院逐步獲得更多的自主權(quán)，但在實踐中發(fā)現(xiàn)，有效的治理機制及監(jiān)督機制尚未成型，隨之出現(xiàn)了更多的監(jiān)督盲區(qū)。因此，加強大學(xué)學(xué)院內(nèi)部治理及監(jiān)督機制創(chuàng)新迫在眉睫。

“雙一流”建設(shè)的內(nèi)涵

深刻理解“雙一流”建設(shè)的內(nèi)涵是建設(shè)世界一流大學(xué)和世界一流學(xué)科的基礎(chǔ)和前提。一些學(xué)者認(rèn)為：首先，“雙一流”建設(shè)要以國家戰(zhàn)略目標(biāo)為宗旨?？v觀世界，各國的高等教育發(fā)展方向都與國家發(fā)展戰(zhàn)略緊密相連，宛如國家興衰的一面“鏡子”。我國旨在實現(xiàn)高等教育強國，因此建設(shè)中國特色高等教育就成為了各大學(xué)義不容辭的責(zé)任。其次，大學(xué)精神是“雙一流”大學(xué)建設(shè)的精髓，豐厚的精神底蘊和文化品格是“雙一流”建設(shè)的隱形動力和內(nèi)在追求。世界一流大學(xué)都要將服務(wù)世界、敬畏學(xué)術(shù)、造就英才、自由爭鳴、開放共享、包容失敗、價值多元作為辦學(xué)的宗旨。最后，“雙一流”大學(xué)建設(shè)還須激發(fā)辦學(xué)活力。隨著“雙一流”建設(shè)大幕的拉開，各高校都有必要厘清“雙一流”大學(xué)建設(shè)的困惑，全面分析面臨的挑戰(zhàn)，從根本上尋找“雙一流”大學(xué)建設(shè)的動力，深入探索并準(zhǔn)確把握高等教育發(fā)展的新情況、新使命、新機制，從而全面把握“雙一流”大學(xué)建設(shè)的脈搏，充分激發(fā)“雙一流”大學(xué)建設(shè)的辦學(xué)活力。[2]

當(dāng)前，學(xué)院內(nèi)部治理是“雙一流” 大學(xué)建設(shè)的核心任務(wù)。原因主要在于：首先，建設(shè)一流大學(xué)的關(guān)鍵是建設(shè)一流學(xué)科，學(xué)院是大學(xué)內(nèi)部學(xué)科建設(shè)發(fā)展的重要組織[3]，學(xué)院對學(xué)科發(fā)展建設(shè)的重視程度直接影響著“雙一流”建設(shè)的效果;其次，學(xué)院是學(xué)?！昂喺艡?quán)”的主要對象，唯有將 “放權(quán)”深入到大學(xué)基層單位—學(xué)院，才能實現(xiàn) “雙一流”建設(shè)的目標(biāo);最后，大學(xué)使命是人才培養(yǎng)，而“雙一流”建設(shè)的重要任務(wù)是培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才，學(xué)院作為開展教育教學(xué)的基層單位，可有針對性地根據(jù)國家和世界對人力和專業(yè)的需求，選擇性地確定人才培養(yǎng)方向。因此，在學(xué)院開展科學(xué)的內(nèi)部治理是為實現(xiàn)一流人才培養(yǎng)、開展一流學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和保障。

我國大學(xué)學(xué)院治理的現(xiàn)狀

一直以來，關(guān)于我國大學(xué)內(nèi)部治理的理論研究，學(xué)者們更多地關(guān)注學(xué)校層面的治理結(jié)構(gòu)、治理體系以及大學(xué)治理的變革等方面內(nèi)容，在實踐上主要是關(guān)于學(xué)校職能部門在教學(xué)、科研、財務(wù)、資產(chǎn)及后勤保障等領(lǐng)域管理的改革和舉措。但在學(xué)院治理層面，無論是理論研究還是實踐探索都較少涉及，對照“雙一流”大學(xué)建設(shè)的目標(biāo)和要求，學(xué)院治理目前還存在以下三個不足：

第一，學(xué)院的辦學(xué)自主權(quán)非常有限。伴隨著大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改革，各大學(xué)紛紛意識到向?qū)W院放權(quán)的必要性，逐漸降低學(xué)校層級的治理力度，將治理重心向?qū)W院下移，激發(fā)學(xué)院自主管理的積極性。但實際上，一些“核心權(quán)力”和“管理重心”并未真正到達(dá)學(xué)院，特別是在人事、財務(wù)、科研、教學(xué)、辦學(xué)等方面，這必然影響學(xué)院辦學(xué)的積極性。

第二，書記與院長的權(quán)責(zé)交叉，導(dǎo)致政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力制約的失衡。目前，大學(xué)學(xué)院實行的是黨務(wù)和行政分工協(xié)作的管理原則。在理論上和現(xiàn)實中比較明確的是，學(xué)院黨委書記主管黨建、廉政、師生意識形態(tài)、學(xué)生事務(wù)、師生群團組織等工作，同時，還要主持學(xué)院黨委會、黨政聯(lián)席會;學(xué)院院長主管學(xué)院的學(xué)科建設(shè)、教學(xué)、科研、人才引進(jìn)等工作，在學(xué)院中具有行政主體地位。在現(xiàn)實中，院長一般都是學(xué)術(shù)帶頭人，在本領(lǐng)域很有影響力;書記是既從事專業(yè)科研教學(xué)又具有黨政管理經(jīng)驗的“雙肩挑”干部，或者書記是專職管理干部。如果院長比較專注于學(xué)術(shù)，書記行使的權(quán)力較多，包括黨委、學(xué)術(shù)和行政權(quán)力;如果院長性格作風(fēng)比較強勢，就形成“大院長、小書記”的局面。政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力的失衡，會對學(xué)院發(fā)展帶來不良的影響。例如：教學(xué)與科研是學(xué)院工作的核心，從事教學(xué)與科研的人員有時卻在學(xué)院多項事務(wù)中缺少發(fā)言權(quán)和決策權(quán)。一些學(xué)術(shù)人員的需求得不到滿足，反映需求的渠道不通暢，從而導(dǎo)致部分科研與教學(xué)人員喪失了研究的動力，一些教授則放棄了學(xué)術(shù)研究，改為力爭在行政管理工作中占領(lǐng)一席之地，這很大程度上削減了教學(xué)及科研的實力，造成人才浪費、甚至對學(xué)院發(fā)展尤其是在學(xué)科建設(shè)與發(fā)展方面造成了損失。因此，處理好學(xué)院政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系，讓它們各得其所，各顯其長，各盡其能，各司其職，是保障學(xué)院高效優(yōu)質(zhì)運行的一個十分重要的條件。

第三，欠缺多維協(xié)調(diào)互動的內(nèi)部治理和監(jiān)督體系。上級監(jiān)督、同級監(jiān)督和下級監(jiān)督是完善的監(jiān)督體系中必不可少的部分。如今學(xué)院內(nèi)部治理中的監(jiān)督尚不能形成一個有效的體系，主要原因在于：一是上級監(jiān)督無暇顧及，學(xué)校的紀(jì)檢監(jiān)察和審計部門受到人力和時間的限制，無法對學(xué)院事務(wù)進(jìn)行實時監(jiān)督;二是同級監(jiān)督難以實施，大多數(shù)學(xué)院由學(xué)院副職或辦公室主任兼任紀(jì)檢委員，同級監(jiān)督基本上形同虛設(shè);三是下級監(jiān)督意識欠缺，教職工和學(xué)生是下級監(jiān)督的最佳人選，但是通常教職工和學(xué)生對學(xué)院的事務(wù)知之甚少，再加上缺乏監(jiān)督主體意識，從而導(dǎo)致下級參與學(xué)院治理和監(jiān)督的渠道不暢通。[4]

學(xué)院治理的實現(xiàn)路徑

目前，學(xué)院內(nèi)部實行“黨政分工合作，共同負(fù)責(zé)”的領(lǐng)導(dǎo)體制，其治理主體是從事學(xué)院決策和管理等活動的人員和組織，包括學(xué)院基層黨組織、行政組織、學(xué)術(shù)組織和師生群體[5]。隨著學(xué)校逐步下放辦學(xué)自主權(quán)到學(xué)院，在建立健全制度的保障下，學(xué)院各主體應(yīng)該明確職權(quán)和責(zé)任分工，各司其職，共同參與治理，才能實現(xiàn)“雙一流”建設(shè)學(xué)院治理的預(yù)期效果。主要實現(xiàn)路徑如下：

第一，擴大學(xué)院辦學(xué)自主權(quán)。“雙一流”建設(shè)背景下，管理重心的下移是一個顯著的趨勢，從政府放權(quán)到大學(xué)、從大學(xué)下放到學(xué)院。但實際上，一些“核心權(quán)力”和“管理重心”并未真正到達(dá)學(xué)院，如人事、財務(wù)、科研、教學(xué)等，這嚴(yán)重影響到學(xué)院辦學(xué)的積極性[6]。對照美國大學(xué)，在學(xué)校宏觀監(jiān)管下，各學(xué)院擁有教學(xué)、科研、人事、財務(wù)、物質(zhì)資源等多方面自主管理權(quán)，如美國密歇根大學(xué)（University of Michigan）的學(xué)校章程中明確了學(xué)院作為基層辦學(xué)的主體地位，學(xué)院內(nèi)部的行政體系與學(xué)術(shù)體系相得益彰，共同商議學(xué)院的人事、教學(xué)、財務(wù)等重大事項的決策，體現(xiàn)權(quán)力充分下放學(xué)院的治理特點。因此，我國大學(xué)應(yīng)積極采取措施落實簡政放權(quán)政策，而不是把放權(quán)當(dāng)作一個口號空喊，使學(xué)院真正擁有更多的辦學(xué)自主權(quán)。

第二，建立健全公開的學(xué)院規(guī)章制度。健全公開的學(xué)院規(guī)章制度是平衡各學(xué)科發(fā)展方向的依據(jù)，是平衡各利益相關(guān)者之間的紐帶。目前，我國大學(xué)已有的內(nèi)部管理制度，尚不能有效地對學(xué)院層級的權(quán)、責(zé)、利進(jìn)行明確、合理分配。隨著學(xué)院擁有更多的自主權(quán)，權(quán)力濫用的現(xiàn)象有可能出現(xiàn)，更有必要在學(xué)校制度框架下，經(jīng)過充分討論且通過教代會、學(xué)代會審議，建立比較完善的規(guī)章制度，作為依據(jù)對學(xué)院內(nèi)部權(quán)力運行進(jìn)行管理和監(jiān)督。

縱觀世界一流大學(xué)的學(xué)院治理，幾乎所有大學(xué)都擁有科學(xué)合理的大學(xué)章程及規(guī)章制度，做到有法可依、問責(zé)可循，而且在章程中明確指出賦予學(xué)院哪些權(quán)力，以及學(xué)院各崗位負(fù)責(zé)人的權(quán)責(zé)要求。以密歇根大學(xué)為例，大學(xué)章程涵蓋學(xué)院治理的制度規(guī)則、權(quán)力分配及操作程序等，明確了行政管理者、教師、學(xué)生等群體的權(quán)責(zé)關(guān)系，也對學(xué)院各委員會的責(zé)任與義務(wù)進(jìn)行了明確規(guī)定。同時，提出學(xué)院對各項事務(wù)的決策要采取公開的方式，使全院教職工享有知情權(quán)及監(jiān)督權(quán)，保證學(xué)院所有人的相關(guān)利益。因此，只有建立健全明晰權(quán)責(zé)和權(quán)力制衡的規(guī)章制度和行為細(xì)則，才能使學(xué)院治理有序運行[7]。

第三，采取內(nèi)外共同治理方式。大學(xué)共同治理主要強調(diào)學(xué)院內(nèi)外部主體的共同參與。國外大學(xué)治理模式是不同利益相關(guān)者的共同治理，利益相關(guān)者有政府官員、企業(yè)、校友、教授和學(xué)生等。美國大學(xué)的治理模式是董事會、行政人員、教職工和學(xué)生四個相關(guān)利益群體共同參與。美國賓夕法尼亞州立大學(xué)（Pennsylvania State University）董事會成員由州長在州參議院的授權(quán)下遴選產(chǎn)生，州長或副州長、校長通常是董事會成員，其他成員有地方法官、企業(yè)家等。這些政府官員及企業(yè)家的加盟，為學(xué)校的發(fā)展提供了更多機會。在德國波恩大學(xué)（University of Bonn），學(xué)院最重要的決策機構(gòu)是學(xué)院代表大會和學(xué)院參議會，前者主要由院長、教授、講師、學(xué)生等人員組成，其目的是維護師生的合法權(quán)益，共同決策重大問題;后者則由學(xué)院內(nèi)部與外部人員共同組成。

我國大學(xué)的治理與國外有很大不同，是基于“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”的管理體制。但我國學(xué)院治理，可以更多地吸取國外大學(xué)共同治理的精髓，來實現(xiàn)學(xué)院治理中黨委權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力為主的三元權(quán)力結(jié)構(gòu)共同治理的目標(biāo)。黨委權(quán)力以黨委會為最高權(quán)力機構(gòu)，其權(quán)責(zé)是保證黨的路線和方針的執(zhí)行，領(lǐng)導(dǎo)思想政治和德育工作等。行政權(quán)力是以院長為代表的執(zhí)行管理職能的權(quán)力，主要負(fù)責(zé)學(xué)院的學(xué)科建設(shè)、人事人才改革、教學(xué)科研管理、財務(wù)管理、國際交流、招生就業(yè)等事項。學(xué)術(shù)權(quán)力是大學(xué)作為學(xué)術(shù)機構(gòu)而產(chǎn)生的權(quán)力，主要包括在學(xué)科建設(shè)、發(fā)展規(guī)劃、科研教學(xué)、職稱評定和學(xué)位授予等事項的決策權(quán)。[8]

第四，建立明確權(quán)責(zé)分工的監(jiān)督機制。明確的職責(zé)定位和權(quán)責(zé)關(guān)系可以起到相互監(jiān)督和制衡的作用。美國加州大學(xué)伯克利分校（University of California， Berkeley）文理學(xué)院，院長負(fù)責(zé)學(xué)院整體發(fā)展，同時設(shè)有多名副院長及助理院長，在不同領(lǐng)域上分別配合院長完成學(xué)院的各項管理工作。學(xué)院下設(shè)若干系，系是最基層的教學(xué)科研單位，系主任主要負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)方面的管理，對教師聘任、職稱晉升、教學(xué)設(shè)置、科研項目的申請及實施等，同時系主任要接受學(xué)院的管理與監(jiān)督。正是學(xué)院治理中職責(zé)定位、各層級間責(zé)權(quán)利明晰，相互間協(xié)作，分工管理學(xué)院事項，使學(xué)院管理效率和成效得以顯著提高[9]。

我國學(xué)院實行黨政分工合作運行機制，學(xué)院黨委會行使政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，院長是學(xué)院行政負(fù)責(zé)人，主要負(fù)責(zé)學(xué)院教學(xué)科研和行政工作。教師代表大會是教職工參與學(xué)院治理與監(jiān)督的重要渠道，教代會有權(quán)對學(xué)院規(guī)章制度的制定、修訂、學(xué)院發(fā)展規(guī)劃、教職工隊伍建設(shè)、教學(xué)改革等事項提出意見和建議，同時監(jiān)督學(xué)院規(guī)章制度和決策的落實情況。學(xué)院在重大事項決策時，采取信息公開方式向全體教職工通報，并邀請教師、學(xué)生代表共同參與決策，強化多維度監(jiān)督方式。教授委員會負(fù)責(zé)學(xué)院學(xué)術(shù)事務(wù)，在學(xué)科建設(shè)和科研規(guī)劃、專業(yè)設(shè)置、職稱評定等學(xué)術(shù)事項上擁有決策權(quán)。黨務(wù)體系、行政體系和學(xué)術(shù)體系進(jìn)行共同治理，各有分工，各有側(cè)重，又能夠相互監(jiān)督，形成有效的權(quán)力平衡機制。

有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必受監(jiān)督。問責(zé)制作為監(jiān)督手段，實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任合理配比與制約，有利于實現(xiàn)教育公平，促進(jìn)學(xué)院的健康發(fā)展。美國亞利桑那州立大學(xué)（Arizona State University）問責(zé)制內(nèi)容包括：教師聘任、招生工作，科研評估、獎學(xué)金評審，課程設(shè)置、教學(xué)評價、學(xué)生學(xué)業(yè)評估等。把問責(zé)制作為學(xué)院內(nèi)部治理的監(jiān)督手段，是從預(yù)防的角度實現(xiàn)了權(quán)責(zé)統(tǒng)一，以確保管理目標(biāo)的實現(xiàn)。學(xué)院內(nèi)部問責(zé)可包含課程與教學(xué)、學(xué)術(shù)與科研、教師與學(xué)生、學(xué)院學(xué)術(shù)和行政組織機構(gòu)運行質(zhì)量等內(nèi)容。實施問責(zé)的途徑可把原來主要針對學(xué)校層面的內(nèi)部審查、內(nèi)部評估、內(nèi)部審計及自愿問責(zé)等用于學(xué)院。因此，問責(zé)制也是對學(xué)院科學(xué)研究、教育教學(xué)質(zhì)量和日常行政管理進(jìn)行監(jiān)督的有效機制[10]。

2018年1月，我國世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)高校及建設(shè)學(xué)科名單公布，這標(biāo)志著全面建設(shè)高等教育強國的新征程正式開始。我們在深刻理解“雙一流”建設(shè)內(nèi)涵時，應(yīng)充分認(rèn)識到“雙一流”建設(shè)需進(jìn)一步完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，尤其是學(xué)院內(nèi)部治理的改革創(chuàng)新。

隨著我國大學(xué)治理機制改革的深入展開，很多研究型大學(xué)開始探索下放部分辦學(xué)自主權(quán)給學(xué)院的模式，大學(xué)內(nèi)部治理在學(xué)院層面將會有更大的運行空間。研究者應(yīng)進(jìn)一步關(guān)注相關(guān)改革動向，隨著新的學(xué)院權(quán)力運行機制的完善，將學(xué)院內(nèi)外部監(jiān)督納入到大學(xué)整體內(nèi)部監(jiān)督機制中來。

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（作者單位：北京航空航天大學(xué)紀(jì)委辦公室監(jiān)察處）

[責(zé)任編輯：苑聰雯]