江蘇政區(qū)2500年變遷

◎姚 樂 沈萌溦 劉佟軍

江蘇現(xiàn)在的政區(qū)面貌并非形成于一朝一夕，它是在漫長的歷史過程中不斷發(fā)展變化而來的，省內(nèi)各自然區(qū)域由離散走向整合，統(tǒng)縣政區(qū)格局由變動不居走向穩(wěn)定，縣治分布由北密南疏走向南北大體均衡，都是經(jīng)歷了上千年的時間。觀察江蘇的現(xiàn)行政區(qū)，我們能夠發(fā)現(xiàn)各個歷史時期留下的印記。

“先王之跡既遠(yuǎn)，地名又?jǐn)?shù)改易”，江蘇省域內(nèi)最早何時有先民活動，何時開始出現(xiàn)國城聚邑，它們又分別有哪些名稱，這些我們現(xiàn)在都尚無法得知，而據(jù)現(xiàn)有的出土材料和傳世的歷史文獻考證，早在夏、商時期，江蘇北部就已出現(xiàn)了具有一定實力的方國。

從古至今，政區(qū)廣泛且深刻的影響著人們的生活。2013年出版的《江蘇建置志》是以“復(fù)原”歷史、服務(wù)當(dāng)代、留存后世為追求，以現(xiàn)代江蘇省域為范圍，記述其古往今來的各級政區(qū)之建置與沿革的一部志書，是二輪《江蘇省志》的重要組成部分，為各級政府理性開展政區(qū)工作提供歷史資鑒，為社會大眾客觀看待政區(qū)顯示提供歷史參考，也對江蘇政區(qū)的未來會有更加明晰與理性的展望。本文以《江蘇建置志》為底本，梳理了自春秋時期至2009年期間江蘇的建置沿革，以饗讀者。

【春秋時期 前486年】

進入周代以后，隨著周人通過分封建國的方式對中國東部沿海地區(qū)的開發(fā)，以及各地原生文明的進一步成熟，一批新的邦國在江蘇及其周邊地區(qū)誕生；產(chǎn)生于江蘇境內(nèi)者，有宜、吳、邗、鐘吾；興起于附近地區(qū)而后勢力范圍延伸入江蘇者，則有徐、楚、越、魯、宋、齊等等。隨著這些國家的發(fā)展，江蘇境內(nèi)城邑的數(shù)量漸次増多：自周初至于戰(zhàn)國，名稱見于文獻的凡有20多個。其中，主要為軍事目的而建者，如吳國的淹城（今常州市境）、越國的越城（今南京市境），在區(qū)域軍事沖突止息后，往往便跟著走向廢敗；而在一定經(jīng)濟基礎(chǔ)上發(fā)展起來的城邑，如姑蘇（位今蘇州市區(qū)）、延陵（位今常州市區(qū)）、彭城（位今徐州市區(qū)）等，則大多保留到了郡縣制時代并成為縣治乃至郡治。

【秦時期 前209年】

公元前2 2 3 年，秦國滅楚，兩年后滅齊，在統(tǒng)一六國的同時也占領(lǐng)了江蘇全境。全面推行郡縣制的秦朝先后至少在江蘇境內(nèi)設(shè)置了29個縣。其中，彭城等13個縣位于淮河以北，吳縣等8縣位于長江以南，廣陵等8縣則位于江淮之間。這些縣分隸于東海、四川、會稽、故鄣、瑯邪5郡，諸郡之中，僅會稽郡治（吳縣）位于江蘇省境內(nèi)，其余均治境外。

【西漢時期 前8年】

進入西漢以后，在和平的政治形勢與相對寬松的賦稅制度下，隨著人口的増殖，江蘇境內(nèi)的縣級政區(qū)（縣及侯國）穩(wěn)步増加，在公元前后其數(shù)目已有近60個，約為秦代縣數(shù)的2倍，也達到了上古時期的高峰，明顯地表現(xiàn)為北重南輕的格局。諸縣所分隸的9個郡級政區(qū)中，會稽、臨淮、楚、廣陵、泗水等5郡（王國）的治所均在江蘇境內(nèi)，郡治的增加，也從一個方面體現(xiàn)出了江蘇開發(fā)程度的提高。

【東漢時期 140年】

兩漢之際的戰(zhàn)亂導(dǎo)致了各地人口的下降，基于此，東漢朝廷在平定天下后便對國內(nèi)政區(qū)作了大幅度的省并，江蘇境內(nèi)也有多縣（主要位于淮河以北）被裁撤。此后，江蘇的縣級政區(qū)數(shù)目長期保持穩(wěn)定，東漢末年時省境共有48縣（侯國），其中淮北22個，淮南、江東各13個，諸縣分屬的8個郡級政區(qū)中則有6個治于江蘇境內(nèi)。

【魏吳對峙時期 262年】

三國時期，曹魏、孫吳兩國沿江對峙，江淮之間的縣大多因戰(zhàn)爭而荒棄。江蘇省境處在曹魏控制下的淮北地區(qū)以及淮南沿淮一帶，在魏末共置有21縣（侯國）5郡（王國），諸郡分隸徐州與豫州。同時，孫吳控制的江南地區(qū)及江北沿江一帶共置有12個縣級政區(qū)（縣、侯國、典農(nóng)都尉），分屬揚州管內(nèi)的3個郡（典農(nóng)校尉）。在孫吳的統(tǒng)治之下，江蘇長江以南的縣數(shù)雖較東漢有所減少，但當(dāng)?shù)氐拈_發(fā)程度卻在不斷提高，基于人口和聚落的増加，結(jié)束分裂局面的西晉朝廷在該地區(qū)共設(shè)置了22個縣，江南在縣數(shù)上首次超越了淮北（共21縣）。

【西晉時期 281年】

西晉統(tǒng)一后的和平環(huán)境與政府頒布的優(yōu)惠政策，則促使部分江東百姓遷入江淮之間居住，三國初年被撤并的江淮郡縣因此大體得到了恢復(fù)，西晉晚期，當(dāng)?shù)乜h數(shù)重增至13個?？h級政區(qū)數(shù)量回升的同時，江蘇地區(qū)的郡級建置也在増加，諸縣凡分屬于12郡（王國、公國），其中9個郡國治于省境。西晉江蘇的高層政區(qū)格局則較過去無明顯變化，各郡國仍分屬揚、徐、豫3州。

【南齊北魏對峙時期 497年】

永嘉之亂以后，中原人民大量南遷，江蘇的淮南、江南地區(qū)作為移民的集中流入地，其間僑置了大量的州、郡、縣。東晉末年，江蘇全境政區(qū)可考者竟達7州44郡158縣。進入南北朝以后，隨著移民浪潮的減弱和“土斷”政策的深入推行，江蘇的郡、縣數(shù)量整體呈減少趨勢，然而州數(shù)依然處在增長之中。到隋朝建立前夕，江蘇境內(nèi)共有11州34郡84縣，州以領(lǐng)2到3郡者居多，而郡至有僅領(lǐng)1縣者，各級政區(qū)行政幅度的嚴(yán)重畸化已使得政區(qū)改革迫在眉睫。

【隋時期 612年】

這場改革自隋開皇三年（583）起開始施行，開皇九年隋滅陳后被推廣到江蘇全境，其內(nèi)容一方面是大力省并政區(qū)，另一方面是調(diào)整行政層級，將原先的州——郡——縣三級制簡化為州——縣二級制。經(jīng)改革，江蘇境內(nèi)凡余37縣，其中淮北14縣、淮南10縣，較北朝晚期各減少了40%多；江南余13縣，較南朝末期減少了近60%。至于統(tǒng)縣之州則初為10多個，大業(yè)三年（607）改州為郡后降至8個，基本恢復(fù)到了東漢時的水平。

【唐時期 741年】

唐朝江蘇的州、縣數(shù)與隋代基本相當(dāng)，省境在唐末共有9州40縣：淮北地區(qū)12縣，淮南11縣，江南17縣，江南的縣數(shù)再次躍居諸區(qū)首位；9個州的治所均在江蘇境內(nèi)，這意味著江蘇省域各地在行政上已愈發(fā)獨立于周邊地區(qū)。唐朝政府還以戶口多寡與事務(wù)繁簡為參考排定了天下州縣的等第，截至盛唐，江南諸州的等第已普遍超越江北各州；到晚唐時，江南除了自然地理位置相對偏僻的金壇（今金壇）、義興（今宜興）等縣外，其余諸縣已幾乎清一色地升為望縣，縣等水平遠(yuǎn)在淮南之上，更非頻遭戰(zhàn)禍的淮北地區(qū)可比。

【南唐吳越后周峙立時期 954年】

五代十國時期，江蘇省境曾為多方勢力所分據(jù)，徐州（今徐州）一帶遞屬梁、唐、晉、漢、周等中原王朝，蘇州（今蘇州）屬吳越國，其余地區(qū)則先后為楊吳和南唐的領(lǐng)土。作為楊吳等割據(jù)政權(quán)的腹心地帶，省境的淮南、江南部分得到了更深入的開發(fā)，兩地的縣數(shù)也較唐末有所增加，淮南凡增5縣，江南亦增2縣。省境統(tǒng)縣政區(qū)（府、州、軍）的數(shù)量也有所增長，在五代末年共達12個。

【北宋時期 1111年、南宋金朝對峙時期 1208年】

北宋時，由于政治改革的影響，江蘇縣數(shù)較五代末年略有減少；南宋時，受宋金、宋蒙戰(zhàn)爭的沖擊，兩淮地區(qū)的縣治發(fā)生過一些變化，然一旦形勢穩(wěn)定下來，則又會恢復(fù)到戰(zhàn)前的局面。兩宋時期江蘇的州數(shù)較五代有所增加，統(tǒng)縣政區(qū)的平均行政幅度隨而縮小，位于淮南的揚州、通州、真州，長期僅領(lǐng)2縣。在州之上，宋代以“路”作為準(zhǔn)高層政區(qū)，為了遏制地方割據(jù)的勢頭，同時也是出于保障漕運效率等經(jīng)濟方面的考慮，兩宋的路分與自然的山川形勢嚴(yán)重相違，治于江蘇境內(nèi)的淮南路（淮南東路）卻在淮北轄有多個州，即是典型的事例。

【元時期 1330年】

元代江蘇境內(nèi)的縣治格局較之兩宋時期變化不大，然而統(tǒng)縣政區(qū)的設(shè)置則陷入了嚴(yán)重的混亂，其間有以路領(lǐng)府者，有以路領(lǐng)州者，又有以府領(lǐng)州者，層級關(guān)系極為錯綜復(fù)雜。新出現(xiàn)的高層政區(qū)行省，雖治所、轄區(qū)屢變，但其區(qū)劃總體是逐漸走向合理：元末，江蘇江北地區(qū)歸河南江北行省統(tǒng)轄，江南地區(qū)則屬江浙行省管理。

【明時期 1582年】

有明一代，江蘇境內(nèi)較元末新增了4處縣治，其中3縣在江南，1縣在江北，余處變化不大。明末，江蘇境內(nèi)的47個縣及散州凡分屬于7府1直隸州，各府、直隸州均在同一個高層政區(qū)亦即南京（南直隸）的統(tǒng)管之下。明代政區(qū)邊界與自然山川的犬牙相錯較宋、元更甚，不僅高層政區(qū)南直隸地跨長江、黃河，作為統(tǒng)縣政區(qū)的應(yīng)天府（今南京市）也是兼領(lǐng)長江南北之縣。

【清時期 1820年】

這樣的區(qū)劃基本被后世沿用了下去，江蘇省最初即是由江南省亦即明南直隸縱向分割而來。清順治十八年（1661），原通管江南全省的江南左、右布政使司劃區(qū)而治，康熙六年（1667）兩司分別更名江蘇布政使司與安徽布政使司，標(biāo)志江蘇省的基本形成。清末的江蘇省凡設(shè)有8府、3直隸州、1直隸廳，下轄62縣、3散州、4散廳，盡管政區(qū)種類較明代有所増多，但行政層級已確定為省——府(直隸州、廳)——縣(散州、廳)三級制這一種，復(fù)式統(tǒng)轄關(guān)系的消亡是清代江蘇政區(qū)的又一明顯變化。

【中華民國北京政府時期1915年】

中華民國初年，江蘇省的建制已完全成熟，時北京政府推行省——道——縣三級管理體制，江蘇管內(nèi)凡有5道60縣，其轄境與清代基本相同。南京政府廢除各道，以江蘇省直領(lǐng)諸縣，同時又將一些大型城市單獨劃出，設(shè)立名為“市”的政區(qū)，其中個別市因政治或經(jīng)濟地位的優(yōu)異而交由中央直轄，南京市與上海市遂被劃出江蘇省外，江蘇的省會也由南京遷往了鎮(zhèn)江。民國38年(1949)時，江蘇共置有62縣與2個省轄市。

【中華民國南京政府時期 1948年】

自1937年抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)起，隨著國土淪喪，國民政府所控制的江蘇省境也在不斷收縮，最終連江蘇省政府也流亡到了省境之外；而中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的抗日武裝，則在廣大的農(nóng)村地區(qū)開辟了敵后根據(jù)地，與日偽勢力堅持斗爭。1949年6月江蘇全境解放時，江蘇省的建置已不存在，而是由蘇北、蘇南2個行署區(qū)代替，加上南京市，共有3個省級政區(qū)；在省級行署區(qū)之下，凡設(shè)有8個專區(qū)與1個行署直轄市；縣級單位則有70多個，比南京政府時期多出10余新縣，總之，江蘇的政區(qū)面貌發(fā)生了相當(dāng)劇烈的變化。

【中華人民共和國成立后 1976年】

中華人民共和國成立后，隨著國內(nèi)局勢走向穩(wěn)定，為了行政管理和經(jīng)濟建設(shè)的便利而作的區(qū)劃調(diào)整逐漸增多，一些不成熟的縣、市遭到裁撤，省級政區(qū)也進行了合并，1953年初，南京市、蘇南行署區(qū)和蘇北行署區(qū)重新并為江蘇省，省會定于南京。此后，江蘇與周邊各省市的邊界又發(fā)生過多次變化，1955年盱眙、泗洪縣由安徽劃入江蘇，同時江蘇的碭山、蕭縣割與安徽，1958年江蘇的川沙、松江、崇明等7縣劃歸上海市，在縣級以上精度，江蘇的新省境就此確定了下來。

【改革開放后 1999年、2009年】

改革開放后，為加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，中共中央在1982年發(fā)出了改革地區(qū)體制、實行市管縣制度的指示，并首先在江蘇省試點。1983年1月，江蘇省全面推行新體制，地區(qū)全部撤銷，各縣級單位劃由南京、無錫等11個省轄市(地級市)領(lǐng)導(dǎo)。1996年7月，隨著泰州、宿遷市分別從揚州和淮陰市中分出，轄1 3 個設(shè)區(qū)市的格局終于形成。在縣級層面上，江蘇的政區(qū)調(diào)整還要頻繁得多。1999年底，江蘇凡有44個市轄區(qū)、31個縣級市、33個縣，2009年底的江蘇則共有市轄區(qū)55個，縣級市26個，縣25個。截至2018年底，江蘇共有13個設(shè)區(qū)市，96個縣（市、區(qū)）。通過縣級政區(qū)的變化，可以窺見近年來江蘇省各地城市化程度的不斷提高。