國土空間綜合功能分區(qū)與管制研究

王菊

摘 ?要：近年來，面對“生態(tài)文明”建設(shè)的戰(zhàn)略舉措，國家提出要建立資源與環(huán)境相均衡的國土空間格局，要形成集約高效的生產(chǎn)空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態(tài)空間?？茖W(xué)劃定國土空間是生態(tài)空間管制的基礎(chǔ)。本文從“三生”空間角度出發(fā)，開展以地類圖斑為評價(jià)單元的國土空間綜合功能分區(qū)的技術(shù)方法體系研究，可為科學(xué)編制國土空間規(guī)劃和制訂空間開發(fā)管制策略提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞：國土空間;綜合功能分區(qū);管制

引言

現(xiàn)階段我國國土空間開發(fā)的總體目標(biāo)是“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三生空間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、發(fā)展與資源環(huán)境相均衡。國土空間綜合功能分區(qū)是對國土空間內(nèi)“三生”空間的格局劃分和分區(qū)劃定，明確未來以生產(chǎn)、生活、生態(tài)為主導(dǎo)功能的區(qū)域，即解決區(qū)域開發(fā)建設(shè)內(nèi)容的問題，通過每一個(gè)地類圖斑單元的三生功能適宜度評價(jià)，匯總“三生”功能格局并進(jìn)行適宜度分級，在確定三生功能優(yōu)先次序后，可得出區(qū)域的空間主導(dǎo)功能。通過開展建設(shè)開發(fā)適宜性評價(jià)，可解決開發(fā)布局的問題，建設(shè)開發(fā)適宜性評價(jià)將按照對開發(fā)建設(shè)限制因子的強(qiáng)弱賦值計(jì)算后，綜合得出適宜開發(fā)建設(shè)的分級區(qū)域與絕對禁止建設(shè)的保護(hù)區(qū)域。同時(shí)，在與耕地開發(fā)適宜程度綜合后得出土地資源承載力評價(jià)結(jié)果，對當(dāng)前不同區(qū)域土地資源承載開發(fā)建設(shè)的狀態(tài)判定，為未來不同區(qū)域應(yīng)加強(qiáng)開發(fā)建設(shè)、控制開發(fā)建設(shè)或逐步退出開發(fā)建設(shè)明確開發(fā)限度，解決開發(fā)強(qiáng)度的問題。

一、國土空間綜合功能分區(qū)的目標(biāo)

國土空間規(guī)劃及分區(qū)的目標(biāo)和理念是隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段和區(qū)域?qū)嶋H動(dòng)態(tài)變化的。一個(gè)國家和地區(qū)在不同階段所面臨和待解決的國土空間開發(fā)問題不同，決定了國土空間綜合功能分區(qū)的主導(dǎo)方向和分區(qū)的目的。一般而言，國土空間綜合功能分區(qū)要解決三個(gè)問題：一是，開發(fā)布局和區(qū)位的問題，即在什么區(qū)域可以開發(fā)建設(shè)，什么區(qū)域要保護(hù)生態(tài)而禁止開發(fā);二是，開發(fā)功能和內(nèi)容的問題，即在一定區(qū)域內(nèi)要開發(fā)什么，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)，還是城鄉(xiāng)工業(yè)開發(fā);三是，開發(fā)強(qiáng)度的問題，即，一個(gè)區(qū)域可以開發(fā)到什么程度，要解決開發(fā)閾值和限度的問題。只有明確國土綜合功能區(qū)分的目標(biāo)，才能進(jìn)行科學(xué)有效的管制

二、國土空間綜合功能分區(qū)和關(guān)注的思路

（一）基于土地利用現(xiàn)狀建立“三生”用地分類體系

通過構(gòu)建“三生”空間與土地利用現(xiàn)狀分類銜接體系，將國土空間通過地類逐一歸并，轉(zhuǎn)化劃分為生產(chǎn)空間、生活空間及生態(tài)空間三個(gè)一級空間，耕地生產(chǎn)-生態(tài)空間、園地生產(chǎn)-生態(tài)空間、交通水利生產(chǎn)空間、城鄉(xiāng)生活-生產(chǎn)空間、草地生態(tài)-生產(chǎn)空間、林地生態(tài)空間、水域生態(tài)空間、其他生態(tài)空間等八個(gè)二級空間，并對“三生”空間格局開展分析，為開展土地資源承載力、三生功能評價(jià)及分區(qū)劃定奠定基礎(chǔ)。

（二）土地生產(chǎn)與生活功能評估

以2015年現(xiàn)狀地類圖斑為單元開展建設(shè)開發(fā)適宜性評價(jià)和耕地生產(chǎn)開發(fā)適宜性評價(jià)。通過構(gòu)建建設(shè)開發(fā)及耕地開發(fā)適宜性評價(jià)的因子指標(biāo)體系并賦值計(jì)算，得出適宜建設(shè)開發(fā)與耕地生產(chǎn)的圖斑單元，并按照適宜程度進(jìn)行分級分區(qū)，在分別與縣（區(qū)）范圍內(nèi)的現(xiàn)狀建設(shè)用地及耕地進(jìn)行空間布局與規(guī)模比對后，測算現(xiàn)狀開發(fā)布局匹配度與開發(fā)強(qiáng)度，得出耕地開發(fā)壓力與建設(shè)用地開發(fā)壓力，綜合判定各縣土地資源承載狀態(tài)評價(jià)結(jié)果。

（三）開展基于圖斑單元的“三生”功能適宜度判定

對圖斑分別進(jìn)行指標(biāo)賦值開展生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能適宜度分級評定。其中，生產(chǎn)功能通過耕地開發(fā)適宜度判定，生活功能通過建設(shè)開發(fā)適宜度判定，生態(tài)功能通過生態(tài)服務(wù)價(jià)值評估模型測算得出。

（四）國土空間綜合功能區(qū)劃分

采用三維魔方法對圖斑單元的三生功能進(jìn)行優(yōu)先次序排定，得出每一個(gè)圖斑單元的主導(dǎo)功能，通過GIS空間分析技術(shù)輔助，綜合得出三生功能格局劃分，并綜合對比主體功能區(qū)規(guī)劃，對各圖斑進(jìn)行合理性評判，確定最終分區(qū)結(jié)果。

三、“三生”空間分類體系構(gòu)建原則

（一）以“生態(tài)”功能為優(yōu)先的原則

綜合考慮眾多研究成果中對土地利用功能普遍共識性的功能識別界定、實(shí)際土地利用特點(diǎn)及區(qū)域主體功能定位等因素，確定土地利用類型對應(yīng)的三生功能。

（二）以土地類型功能空間排他性為原則

有學(xué)者考慮到土地具有多功能性，將每一種土地從生產(chǎn)、生活、生態(tài)三個(gè)層面分別建立分類體系，并根據(jù)每一類土地在某一功能上的強(qiáng)弱劃分三個(gè)等級并賦值，如耕地兼具生產(chǎn)和生態(tài)功能，在三類功能體系中分別劃為“半生產(chǎn)用地”、“半生態(tài)用地”、“非生活用地”，分別賦值3、3、0，（按照功能強(qiáng)弱三級賦值規(guī)則：5、3、0），這是一種較為科學(xué)、系統(tǒng)的分類體系，但土地利用的多功能性決定了同一用地類型可能兼具不同強(qiáng)度的多種功能，這將導(dǎo)致空間劃分的重疊。本文從兼顧多功能、空間不重疊的角度，提出同一地類功能空間的排他性原則。如，耕地兼具生產(chǎn)、生態(tài)功能，但以耕種生產(chǎn)功能為主，將耕地劃為生產(chǎn)-生態(tài)空間，歸為生產(chǎn)空間。

（三）以土地類型功能空間主導(dǎo)性為原則

生態(tài)用地分類已基本形成統(tǒng)一共識，但關(guān)于生活、生產(chǎn)功能的劃分始終未形成一致認(rèn)識。生活、生產(chǎn)功能和空間上的交叉復(fù)合性難以真正區(qū)分。如，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村是城鄉(xiāng)居民的生活空間，同時(shí)也是生產(chǎn)集聚空間，特別是城市，人口的集聚、二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展共同推動(dòng)了城市的形成與發(fā)展。在鄉(xiāng)村，民居與畜禽飼養(yǎng)、生產(chǎn)工具堆放，糧食晾曬等同屬于村莊用地空間，生活與生產(chǎn)的功能很難在空間上明確區(qū)分。特別是在生存條件嚴(yán)酷的西部高寒地區(qū)，許多城市和小城鎮(zhèn)原本就是依礦而建，人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，主要工業(yè)開發(fā)區(qū)依托城鎮(zhèn)而建，在地類上同屬于城鎮(zhèn)用地。

四、結(jié)束語

本文根據(jù)生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”功能適宜度分級賦值結(jié)果，構(gòu)建判定規(guī)則，進(jìn)行主導(dǎo)功能和優(yōu)先次序的判定，但這種規(guī)則的確定仍然是以“生態(tài)保護(hù)”為優(yōu)先的原則進(jìn)行的主觀判斷，基本邏輯符合當(dāng)前生態(tài)文明的要求及主體功能的定位，但隨著發(fā)展理念的變化，主觀判斷依據(jù)也不可避免地需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整，因此，在方法的適用上依然存在一定的局限性，今后還需進(jìn)一步探討和完善。

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