關(guān)于行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算績效管理的探討

摘要：2018年9月中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)[2018] 34號），指出要加快我國預(yù)算績效管理體系的建設(shè)，全面提升預(yù)算績效管理水平。根據(jù)《意見》內(nèi)容，財(cái)政部也下發(fā)了相關(guān)的通知文件，要求各行政事業(yè)單位要積極強(qiáng)化預(yù)算管理，通過加強(qiáng)預(yù)算績效管理來促進(jìn)全面預(yù)算的有效落地執(zhí)行，提高預(yù)算管理效能，促使行政事業(yè)單位為社會創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)和社會效益。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位：預(yù)算績效：管理

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題

（一）績效理念尚未牢固樹立

當(dāng)前許多行政事業(yè)單位在預(yù)算績效管理方面缺乏正確的認(rèn)知，片面地認(rèn)為預(yù)算績效管理就是加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行效果的管理，導(dǎo)致預(yù)算績效管理的范圍相對狹窄，頂層設(shè)計(jì)嚴(yán)重不足。一些部門和地方“重投入、輕管理，重支出、輕績效”的意識尚未根本改變，缺乏政府花錢必須講求績效的行動(dòng)自覺。

（二）績效管理廣度和深度不足

績效管理尚未覆蓋所有財(cái)政資金和深度融入預(yù)算管理全過程，部分地區(qū)尚未啟動(dòng)預(yù)算績效管理工作。一些行政事業(yè)單位預(yù)算績效體系機(jī)制不完善，預(yù)算編制方法落后，權(quán)責(zé)不清晰，流程不規(guī)范，導(dǎo)致預(yù)算編制計(jì)劃與執(zhí)行過程存在嚴(yán)重脫節(jié)。

（三）績效管理科學(xué)性有待增強(qiáng)

部分單位項(xiàng)目資金預(yù)算績效管理的意識薄弱、手段滯后，使得資金使用效率較低。缺乏規(guī)范、細(xì)化的預(yù)算績效考核評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，指標(biāo)內(nèi)容相對單一，且過于偏向財(cái)務(wù)指標(biāo)，對其他方面的指標(biāo)內(nèi)容如群眾滿意度等涉及較少。

（四）績效激勵(lì)約束作用不強(qiáng)

績效結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機(jī)制尚未建立，預(yù)算績效管理對優(yōu)化財(cái)政資源配置和提高政府效能的作用沒有充分發(fā)揮。預(yù)算考核往往偏重于事后，在事前缺乏充分的調(diào)研考察，在事中缺乏嚴(yán)格的過程監(jiān)管，沒有形成全過程的預(yù)算績效監(jiān)管機(jī)制。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理改進(jìn)措施

（一）提高預(yù)算績效管理認(rèn)知，完善預(yù)算績效體系建設(shè)

財(cái)政部早在2011年就頒布了《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》等文件，這些文件措施一直作為行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理的最高標(biāo)準(zhǔn)。行政事業(yè)單位的管理人員一定樹立正確的預(yù)算績效管理理念，形成“凡事必問效、問效必監(jiān)督”的規(guī)范管理體系。尤其是行政事業(yè)單位的一把手更要牢固建立預(yù)算績效管理意識，主動(dòng)承擔(dān)預(yù)算績效管理責(zé)任。積極推進(jìn)單位預(yù)算績效管理體系機(jī)制的建設(shè)，為單位在預(yù)算績效的優(yōu)化提供保障。

為了更好地完善預(yù)算績效管理，行政事業(yè)單位需要做好以下兩個(gè)方面工作。首先，通過科學(xué)進(jìn)行預(yù)算編制，行政事業(yè)單位要對當(dāng)前所實(shí)行的預(yù)算定額和項(xiàng)目庫的預(yù)算管理模式進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。改變傳統(tǒng)的增量預(yù)算編制方法，結(jié)合單位的預(yù)算支出特點(diǎn)科學(xué)地選擇零基預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算、彈性預(yù)算等多元化的預(yù)算編制方法。對單位的不同部門，以其實(shí)際承擔(dān)的業(yè)務(wù)功能來測算預(yù)算支出，然后再按照人員及工資標(biāo)準(zhǔn)確定基本支出定額。對于大額的項(xiàng)目預(yù)算支出，要采用集體討論和論證評審制度，對項(xiàng)目進(jìn)行排序，投資風(fēng)險(xiǎn)更小、收益更高的項(xiàng)目。同時(shí)，要嚴(yán)格區(qū)分基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算，嚴(yán)禁隨意挪用或預(yù)算超支。在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，要嚴(yán)格遵循“兩上兩下”的基本流程，做好前期單位各個(gè)業(yè)務(wù)部門預(yù)算數(shù)據(jù)的采集和分析工作，對各個(gè)部門提交的初步預(yù)算進(jìn)行審核，按照“績效優(yōu)先”的原則進(jìn)行預(yù)算分配，酌情針對以往年度預(yù)算執(zhí)行效果不佳的部分或項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，減少或不予安排預(yù)算資金。其次，單位要推動(dòng)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，建立健全全面預(yù)算管理制度。行政事業(yè)單位為了促進(jìn)其績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，單位要結(jié)合自身服務(wù)特點(diǎn)，建立公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫。制定相應(yīng)的財(cái)政國庫管理以及國庫集中支付有關(guān)制度和辦法，明確各個(gè)預(yù)算管理環(huán)節(jié)的部門及崗位的經(jīng)濟(jì)管理責(zé)任。將管理會計(jì)的工具方法應(yīng)用到單位預(yù)算績效管理中，包括全面預(yù)算管理、目標(biāo)成本管理、成本控制管理等，為預(yù)算績效管理提供更為準(zhǔn)確、可靠的參考依據(jù)。

（二）強(qiáng)化專項(xiàng)資金授權(quán)審批，完善預(yù)算項(xiàng)目庫管理

資金管理是預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。行政事業(yè)單位要強(qiáng)化專項(xiàng)資金授權(quán)審批，提高業(yè)務(wù)部門對專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌能力。盤活單位的存量資金，控制增量資金，積極轉(zhuǎn)變當(dāng)前財(cái)政撥款“頭重腳輕”的局面，有效遏制行政事業(yè)單位年底“突擊花錢”現(xiàn)象。

行政事業(yè)單位可利用現(xiàn)代化的信息技術(shù)手段建立和完善預(yù)算項(xiàng)目庫，項(xiàng)目庫主要突出開放性、滾動(dòng)性以及分類性三大特征：開放性指的是要保證下級各部門有足夠的預(yù)算編制時(shí)間，充分對各個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行分析預(yù)算：滾動(dòng)性指的是要結(jié)合實(shí)際財(cái)政能力，根據(jù)項(xiàng)目的先后順序統(tǒng)籌安排項(xiàng)目預(yù)算;分類性指的是按照政府重點(diǎn)項(xiàng)目、單位信息化項(xiàng)目、辦公用房項(xiàng)目等不同的預(yù)算項(xiàng)目類型進(jìn)行分類入庫，相關(guān)部門對項(xiàng)目的預(yù)算績效進(jìn)行合理性評估，并最終建立預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)考核體系。將項(xiàng)目庫同單位的預(yù)算管理系統(tǒng)、財(cái)政一體化平臺、國庫支付系統(tǒng)等進(jìn)行數(shù)據(jù)對接，利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)擴(kuò)大項(xiàng)目數(shù)據(jù)的范圍和內(nèi)容采集，為單位預(yù)算績效提供更為全面、完整的數(shù)據(jù)支撐。同時(shí)形成長效的預(yù)算績效評價(jià)改善機(jī)制，擴(kuò)大預(yù)算績效管理的廣度和深度，提高單位的公共服務(wù)質(zhì)量。

（三）細(xì)化預(yù)算績效考核指標(biāo)，健全預(yù)算績效評價(jià)體系

在設(shè)計(jì)預(yù)算指標(biāo)時(shí)，包括共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)兩個(gè)方向的指標(biāo)內(nèi)容。共性指標(biāo)是行政事業(yè)單位所共有的，標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化的考核指標(biāo)，通常為可進(jìn)行縱橫比較的指標(biāo)項(xiàng)目。個(gè)性指標(biāo)則更多是結(jié)合單位自身的業(yè)務(wù)預(yù)算特點(diǎn)，有針對性地編制預(yù)算項(xiàng)目，以滿足事業(yè)單位實(shí)際的預(yù)算管理需求。單位要進(jìn)一步細(xì)化指標(biāo)內(nèi)容，明確績效的考核方向和范圍，緊扣單位的業(yè)務(wù)重點(diǎn)，對不同的指標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)行賦權(quán)，量化指標(biāo)考核體系。另外，行政事業(yè)單位要積極討論建立多層次的預(yù)算績效考核評價(jià)體系，通過自評與外部評價(jià)綜合考量單位預(yù)算資金管理與相關(guān)政策的落地實(shí)施效果。自評主要是指單位的預(yù)算管理部門對各項(xiàng)年初的預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)，外部評價(jià)則是借助各級財(cái)政部門的預(yù)算績效評價(jià)機(jī)制，由獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)管部門或者第三方機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者參與進(jìn)行單位的預(yù)算績效評價(jià)。

（四）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督保障，強(qiáng)化預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)用

行政事業(yè)單位要將內(nèi)控監(jiān)管同預(yù)算績效監(jiān)管進(jìn)行有效融合，依靠單位的內(nèi)部審計(jì)部門，以“提質(zhì)增效”為內(nèi)控目的加強(qiáng)監(jiān)督管理。嚴(yán)格按照政府采購制度、國庫集中支付制度等強(qiáng)化預(yù)算控制，對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算支出異常并采取有效的糾偏措施。單位各個(gè)部門加強(qiáng)協(xié)作配合，充分發(fā)揮預(yù)算的聯(lián)動(dòng)控制作用。如單位的固定資產(chǎn)管理部門要配合好財(cái)務(wù)部門的預(yù)算管理工作，對于不在預(yù)算編制范圍內(nèi)的固定資產(chǎn)支出不予審批，并將信息反饋到國庫支付等部門，有效規(guī)避不合規(guī)購買行為。

預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用是有力推進(jìn)全面預(yù)算管理制度實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一?？冃Э己私Y(jié)果的應(yīng)用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，通過預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果為單位的預(yù)算編制提供更為科學(xué)、可靠的編制依據(jù)，對于預(yù)算績效表現(xiàn)良好的給予鼓勵(lì)和支持，對于績效相對較差的部門，通過調(diào)整和取消預(yù)算的方式，合理地安排預(yù)算資金。第二，將績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用到預(yù)算執(zhí)行過程中，通過對上一周期預(yù)算執(zhí)行偏差的產(chǎn)生原因進(jìn)行分析，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，強(qiáng)化預(yù)算信息反饋。第三，將預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用到獎(jiǎng)懲機(jī)制中，建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，本著“誰花錢，誰負(fù)責(zé)”的基本原則，根據(jù)評價(jià)結(jié)果實(shí)施獎(jiǎng)懲。可通過將評價(jià)結(jié)果與相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)辦人員的考核評優(yōu)及職位升遷等掛鉤，進(jìn)一步提高單位整體預(yù)算管理意識，鼓勵(lì)單位全員參與預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算管控效果。

三、結(jié)束語

綜上所述，行政事業(yè)單位一定要加強(qiáng)對相關(guān)政策理論的研究和學(xué)習(xí)，不斷地改進(jìn)和優(yōu)化單位的預(yù)算績效管理體系，促進(jìn)單位實(shí)現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展目標(biāo)。

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作者簡介：

丁配泉.安徽省淮北市人民路190號淮北市財(cái)政局（國資委），安徽淮北。