土地征收范圍之公共利益的界定

張文睿

摘 要：《中華人民共和國(guó)憲法》第十條第三款明確規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并予以補(bǔ)償?！睂?duì)此，《物權(quán)法》和《土地管理法》與憲法的規(guī)定一脈相承，在立法理念上采取了“重公輕私”的立場(chǎng)。但是由于土地征收立法中對(duì)“公共利益”的模糊規(guī)定，導(dǎo)致了土地征收過(guò)程中的一系列尖銳問(wèn)題。因此，如何界定公共利益，以更好地規(guī)范政府的征收行為，保護(hù)土地權(quán)利人的合法利益，成為了當(dāng)下的一大難題。

關(guān)鍵詞：土地征收;公共利益;規(guī)范路徑

引言

在我國(guó)的現(xiàn)行法律規(guī)定中，對(duì)土地進(jìn)行征收的唯一合法理由便是基于公共利益的需要。然而，法律對(duì)于公共利益的概念、類型卻是含糊其辭。政府在征收土地的過(guò)程中權(quán)力過(guò)大，使得農(nóng)地非農(nóng)化范圍逐年擴(kuò)大，土地利用效率低下、結(jié)構(gòu)不合理、集約度不高的情況十分突出。因此，界定“公共利益”的內(nèi)涵與外延，確定土地征收的合理范圍，迫在眉睫。

一、現(xiàn)行法律中對(duì)“公共利益”的界定

在《憲法》、《物權(quán)法》以及《土地管理法》中，都未對(duì)公共利益的概念進(jìn)行明確解釋，只有國(guó)務(wù)院2011年頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中采用“列舉+兜底”式的立法模式，對(duì)于公共利益進(jìn)行了一定程度上的明確。

然而，這種列舉式的說(shuō)明，并不能窮盡對(duì)公共利益的解釋。在生活中，政府征收土地往往是為了提高財(cái)稅收入：據(jù)財(cái)政部的數(shù)據(jù)，土地財(cái)政占了一般公共財(cái)政收入（本級(jí)）的一半，當(dāng)然也包括一些與之相關(guān)的稅種。土地財(cái)政嚴(yán)重制約了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，也給土地資源造成了極大浪費(fèi)。

二、土地征收過(guò)程中因“公共利益”所產(chǎn)生的突出問(wèn)題

（一）公共利益界定缺乏規(guī)范的程序

《物權(quán)法》以及《土地管理法》并未規(guī)定“土地征收的程序”問(wèn)題。因此，如何啟動(dòng)土地征收程序，如何審批征收土地中有關(guān)公共利益的相關(guān)事項(xiàng)，如何對(duì)被征收者進(jìn)行補(bǔ)償以及補(bǔ)償?shù)姆绞剑蓷l款都沒(méi)有給出明確具體的答案。公共利益并沒(méi)有得到法律程序上的保障。

（二）公共利益界定糾紛中司法救濟(jì)的乏力

土地征收屬于行政行為，而在行政領(lǐng)域，被征收人獲得救濟(jì)的方法，只有行政復(fù)議和行政訴訟兩種。然而，在進(jìn)行行政復(fù)議時(shí)，政府又怎會(huì)輕易撤回自己的征收決定？因此土地行政機(jī)關(guān)在處理行政復(fù)議時(shí)一般都以消極的態(tài)度處理。而在行政訴訟的過(guò)程中，由于法律規(guī)定的不明確，法院作為中立的裁判者在面對(duì)土地征收糾紛案件時(shí)也會(huì)消極待之甚至是直接回避。被征收人求助無(wú)門，致使公共利益的界定問(wèn)題一拖再拖。

三、公共利益之規(guī)范路徑

公共利益之界定，直接影響到我國(guó)土地資源的利用效率。為了防止土地資源的浪費(fèi)，更好地保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益，筆者結(jié)合國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)，提出以下幾種規(guī)范路徑：

（一）實(shí)體立法方面

首先，必須在立法上給“公共利益”一個(gè)明確的，符合當(dāng)前實(shí)際的定義以確定其內(nèi)涵與外延。

“公共利益”一詞是一個(gè)常見(jiàn)的法學(xué)概念。想要完全窮盡其內(nèi)涵并制定出一個(gè)完美無(wú)缺的概念是不可能的。但是西方國(guó)家的征收經(jīng)驗(yàn)告訴我們，在堅(jiān)持“最大多數(shù)人最大幸福”的原則之下，通過(guò)判例法和成文法相結(jié)合來(lái)界定公共利益，是一種通行且高效的手段。

1、《憲法》意義上的“公共利益”，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)土地征收的實(shí)際情況，對(duì)這一概念作出原則性的規(guī)定，即在實(shí)體上的，能夠?yàn)楣娝没蛘邽楣彩聵I(yè)所需要的利益。

2、《物權(quán)法草案建議稿》第四十八條中，梁慧星教授已經(jīng)明確了公共利益的大致邊界，以限制土地征收的范圍，防止國(guó)家公權(quán)力過(guò)分的侵害公民私權(quán)，這樣的立法條款應(yīng)當(dāng)予以肯定。

3、最后，應(yīng)當(dāng)有專門的土地征收法，結(jié)合《憲法》和《物權(quán)法》、《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，來(lái)讓立法者明確公共利益的邊界，征收的條件、范圍以及征收程序和補(bǔ)償、救濟(jì)的途徑等等規(guī)范土地征收。通過(guò)制定專門的征收征用法律，立法者可以對(duì)土地征收進(jìn)行更加詳細(xì)、系統(tǒng)以及全面的規(guī)定。

（二）程序立法方面

縱觀世界各國(guó)，當(dāng)代法治國(guó)家土地征收實(shí)踐中公共利益的界定主要有三種模式：議會(huì)審查模式、司法審查模式和行政機(jī)關(guān)審查模式。而在我國(guó)，政府作為征收機(jī)關(guān)，常常集土地使用申請(qǐng)人、征收決定人和行政復(fù)議審查人的角色于一身。

筆者認(rèn)為，想要在我國(guó)現(xiàn)行的制度結(jié)構(gòu)之下尋找一個(gè)公平正義的公共利益界定機(jī)制，就一定要在土地征收的審批程序上引入外力監(jiān)督以形成對(duì)公權(quán)力的制約。最為有效的便是讓公眾參與其中.

至于如何讓公眾參與，可以有以下幾個(gè)辦法：

1、公告制度的改革：我國(guó)的公告制度是在征地方案獲得批準(zhǔn)后，對(duì)該征地信息進(jìn)行公告，且其中并沒(méi)有對(duì)公共利益的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明，很難經(jīng)得起公眾的考驗(yàn)。

因此，吳高盛教授認(rèn)為：首先，公告時(shí)間應(yīng)該修改為征收決定作出之前，而不是在征收方案被批準(zhǔn)之后方才公告;其次，公告形式不應(yīng)僅局限于張貼公告，還應(yīng)該包括通過(guò)報(bào)紙以及網(wǎng)絡(luò)發(fā)布征收消息以使更多的人可以獲悉征收的消息;公告應(yīng)該載明：征收征用的用途、法律依據(jù);關(guān)于征收的聽(tīng)證會(huì)情況及成果;人大對(duì)該建設(shè)項(xiàng)目的審議;征收土地的面積以及地上附著物情況;被征收人的補(bǔ)償情況;被征收人的權(quán)利等等。

2、聽(tīng)證程序的引入：

聽(tīng)證程序是我國(guó)政府合法行政、合理行政的最有效的制約。

我國(guó)應(yīng)當(dāng)在土地征收的過(guò)程中，建立起包括行政機(jī)關(guān)、相關(guān)利益人以及公共利益的代表人在內(nèi)的聽(tīng)證制度。在聽(tīng)證會(huì)上，聽(tīng)證代表人有權(quán)闡述自己的觀點(diǎn)并提交證據(jù)，同時(shí)進(jìn)行辯論，最后出具書面意見(jiàn)等。

結(jié)語(yǔ)

“公共利益”作為法律意義上的典型模糊概念，想要完全窮盡其內(nèi)涵并不現(xiàn)實(shí)，但是我們不能因此而止步不前。對(duì)“公共利益”的界定，直接影響到了國(guó)家公權(quán)力與公民私權(quán)之間的關(guān)系矛盾。妥善的處理這一矛盾，是建設(shè)法治社會(huì)的需要和要求。

而當(dāng)下，我們所能做的，就是隨著時(shí)代的發(fā)展不斷豐富其內(nèi)涵來(lái)為法治的進(jìn)程打下基礎(chǔ)。關(guān)于公共利益的規(guī)制和界定還有許多值得研究的地方，筆者將會(huì)日后的實(shí)踐中進(jìn)行更深入的思考。

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