論非訴行政執(zhí)行案件在審查程序中的撤回
——內(nèi)蒙古自治區(qū)科爾沁右翼前旗人民法院

(內(nèi)蒙古自治區(qū)科爾沁右翼前旗人民法院 內(nèi)蒙古 興安盟 137400)

非訴行政執(zhí)行案件在審查程序中的撤回，是指在人民法院審查行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行其作出的行政行為期間，行政機(jī)關(guān)撤回強(qiáng)制執(zhí)行申請，人民法院是否準(zhǔn)許的司法活動。目前，大量的非訴行政執(zhí)行案件涌入法院。據(jù)筆者所在單位內(nèi)蒙古自治區(qū)科爾沁右翼前旗人民法院的統(tǒng)計，非訴行政執(zhí)行案件數(shù)量遠(yuǎn)多于行政訴訟案件，甚至多達(dá)好幾倍。對非訴行政執(zhí)行案件的審查已成為行政審判一項繁重的任務(wù),而且審限時間非常短。2018年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(下稱《行政訴訟法解釋》)第一百六十條規(guī)定“人民法院受理行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行其行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)由行政庭對行政行為的合法性進(jìn)行審查，并作出是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定”。據(jù)此，法院審查后的結(jié)案方式僅局限于裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行或裁定不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行兩種方式，并沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)撤回執(zhí)行申請的情況。但在司法實踐中經(jīng)常遇到行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行后，在法院審查期間，發(fā)現(xiàn)自己作出的具體行政行為有重大錯誤，應(yīng)予糾正而申請撤回，有的因撤銷了行政行為而申請撤回執(zhí)行申請或者行政相對人在法院審查的過程中自覺履行了具體行政行為確定的內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)因此向法院申請撤回執(zhí)行申請，還有行政機(jī)關(guān)與行政相對人達(dá)成執(zhí)行和解協(xié)議而申請撤回的情況。

對行政機(jī)關(guān)能否撤回申請執(zhí)行的問題，由于我國行政訴訟法和司法解釋都沒有作出具體的規(guī)定，導(dǎo)致實踐中做法不一，有的裁定準(zhǔn)予撤回申請，有的裁定執(zhí)行終結(jié)，有的裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行或不予強(qiáng)制執(zhí)行。審判實踐中對此問題頗有爭議。到底怎么解決，實踐中主要有兩種意見，第一種意見認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)具體行政行為一經(jīng)作出即具有公定力、拘束力、執(zhí)行力，行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行后，無權(quán)對行政決定隨意處分，不能撤回申請，否則即視為對國家權(quán)利的放棄，構(gòu)成違法；第二種意見認(rèn)為，法院可以裁定準(zhǔn)予撤回執(zhí)行申請。筆者贊同第二種意見。理由如下：第一，準(zhǔn)許撤回執(zhí)行申請具有合法性、合理性、現(xiàn)實性。最高人民法院網(wǎng)上辦案系統(tǒng)中，早就有“撤回申請”這一結(jié)案方式，在審判實踐中，已適用了多年。最高人民法院之所以設(shè)定這種結(jié)案方式，說明這種結(jié)案方式是合法的，合理的，是在全國都普遍適用的。說明需要以這種方式結(jié)案的行政非訴案件在全國范圍內(nèi)是大量存在的，審判實際當(dāng)中是極其需要的。因此，準(zhǔn)許撤回申請是具有合法性、合理性、現(xiàn)實性依據(jù)的。第二，法院對非訴行政執(zhí)行案件審查的目的是對行政權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，如果行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)自己的具體行政行為存在錯誤，本著有錯必糾原則，申請撤回自行糾正或者已經(jīng)糾正應(yīng)予準(zhǔn)許。如果法院再準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行，就是支持了錯誤，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)權(quán)利濫用，喪失了法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的職能。第三，行政相對人自動履行了義務(wù)，法院準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行已無必要。行政機(jī)關(guān)撤回執(zhí)行申請，應(yīng)予準(zhǔn)許。在法院審查過程中，如果行政相對人已自覺履行了義務(wù)，生效具體行政行為確定的內(nèi)容已得到實現(xiàn)，就沒有必要浪費有限的審判資源繼續(xù)審查下去，同時也節(jié)省了執(zhí)行資源。如審判實踐當(dāng)中的治安、草原、土地類行政處罰案件，行政相對人在法院審查期間自動履行了罰款義務(wù)，或恢復(fù)了植被，法院再裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行已無必要和實際意義。第四，行政機(jī)關(guān)與行政相對人達(dá)成和解協(xié)議，且不損害國家利益和社會公德的，行政機(jī)關(guān)撤回執(zhí)行申請，應(yīng)予準(zhǔn)許。比如在罰款類行政處罰案件中，行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政相對人的生產(chǎn)、經(jīng)營、收入、疾病等實際情況，在不損害國家利益、社會公德的情況下，與行政相對人達(dá)成分期付款協(xié)議；又比如在恢復(fù)植被類案件中，在冬季，筆者所在地內(nèi)蒙古科右前旗的氣溫低達(dá)零下30℃左右，冰天雪地，無法實現(xiàn)種草、植樹等，恢復(fù)植被的勞動只能等到來年春季氣候轉(zhuǎn)暖再種草、植樹。在這種情況下，行政機(jī)關(guān)與被處罰人達(dá)成協(xié)議，在季節(jié)、氣候條件允許時被處罰人再恢復(fù)植被。在上述兩種案件類型中，行政機(jī)關(guān)如若要求撤回執(zhí)行申請的，人民法院應(yīng)裁定準(zhǔn)許撤回申請，而不是作出準(zhǔn)予執(zhí)行或不準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。再如行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制拆遷類案件，往往都是矛盾已經(jīng)激化，涉及群體性案件。強(qiáng)制拆遷，會使矛盾更升級，可能造成人身傷亡、財產(chǎn)毀損、導(dǎo)致上訪告狀，無止無休，影響社會和諧穩(wěn)定。如果行政機(jī)關(guān)與被征收人達(dá)成了和解協(xié)議，那么行政機(jī)關(guān)申請撤回強(qiáng)制執(zhí)行申請，人民法院應(yīng)予準(zhǔn)許。第五、允許行政機(jī)關(guān)撤回執(zhí)行申請也提高了行政效率和司法效率。因此，筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)因此申請撤回執(zhí)行申請，法院可以準(zhǔn)許。但應(yīng)當(dāng)符合下列條件：1、行政機(jī)關(guān)撤回執(zhí)行申請的理由不得違反現(xiàn)行法律、法規(guī)的強(qiáng)制性或禁止性規(guī)定；2、撤回執(zhí)行申請的事由：①行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政行為有錯誤應(yīng)予糾正；②行政機(jī)關(guān)撤銷了行政行為；③行政相對人已自覺履行了具體行政行為內(nèi)容，或者繼續(xù)履行行政義務(wù)在事實上或法律上已成為不可能或不必要；④行政機(jī)關(guān)與行政相對人達(dá)成和解協(xié)議；3、行政機(jī)關(guān)撤回執(zhí)行申請不得損害國家利益、公共利益和他人合法權(quán)益。

撤回執(zhí)行申請的法律適用問題。有人認(rèn)為，應(yīng)適用民事訴訟法執(zhí)行程序的規(guī)定，裁定終結(jié)執(zhí)行。但筆者認(rèn)為應(yīng)適用《行政訴訟法解釋》第一百零一條第一款第(十五)項的規(guī)定，裁定準(zhǔn)予撤回申請。理由為：1、非訴行政執(zhí)行審查有著類似訴訟審理的程序。根據(jù)《行政訴訟法解釋》第一百六十條的規(guī)定，法院對非訴行政執(zhí)行案件的審查是由行政庭對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。與行政訴訟案件相比，非訴行政執(zhí)行審查只不過少了一個開庭審理的程序。審判實踐中，多數(shù)情況下，對非訴行政執(zhí)行案件審查要舉行聽證，在聽證會上由行政機(jī)關(guān)說明作出具體行政行為所認(rèn)定的事實、適用的法律依據(jù)及作出具體行政行為的程序合法，再由行政相對人陳述、辯解，這種聽證制度有著很強(qiáng)的“訴訟審理”色彩。2、非訴行政執(zhí)行審查所處的階段特殊。非訴行政執(zhí)行審查與強(qiáng)制執(zhí)行是有區(qū)別的。對非訴行政執(zhí)行審查是法院是否立案執(zhí)行的必經(jīng)程序，這也是非訴行政執(zhí)行案件區(qū)別于民事執(zhí)行案件的重要標(biāo)志。執(zhí)行立案的重要條件之一是應(yīng)當(dāng)有執(zhí)行依據(jù)(生效的法律文書)，民事案件的執(zhí)行依據(jù)是生效的民事判決書、調(diào)解書等，非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行依據(jù)是法院審查后作出的法律文書(行政裁定書)，而非行政機(jī)關(guān)的行政決定。因此，對行政機(jī)關(guān)在法院審查過程中撤回非訴行政執(zhí)行申請法律適用問題，應(yīng)適用審理程序中的法律規(guī)定，而不是執(zhí)行程序中的法律規(guī)定。《行政訴訟法解釋》第一百零一條第一款第(十五)項“裁定適用于下列范圍：……(十五)其他需要裁定的事項”的規(guī)定，正是“審理與判決”程序之中的規(guī)定。該條款作為解決法律問題的兜底條款，可以作為準(zhǔn)許行政機(jī)關(guān)撤回執(zhí)行申請的法律依據(jù)。既然最高人民法院網(wǎng)上辦案系統(tǒng)早就設(shè)定了準(zhǔn)許“撤回申請”這一結(jié)案方式，希望能夠盡早通過司法解釋予以明確，以解決審判實務(wù)中的困惑。