PPP資產(chǎn)證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)

摘 要：基礎(chǔ)資產(chǎn)的選擇關(guān)系到證券化產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)、收益及變現(xiàn)能力，進(jìn)而影響到產(chǎn)品的發(fā)行，因此在PPP資產(chǎn)證券化過程中謹(jǐn)慎選擇基礎(chǔ)資產(chǎn)顯得尤為重要?，F(xiàn)階段我國(guó)PPP項(xiàng)目投資中政府付費(fèi)的比重持續(xù)擴(kuò)大。但對(duì)于政府付費(fèi)所形成的財(cái)政補(bǔ)貼作為基礎(chǔ)資產(chǎn)來說，其還存在多方面的風(fēng)險(xiǎn)問題，本文將進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)資產(chǎn)；政府付費(fèi)；財(cái)政補(bǔ)貼；風(fēng)險(xiǎn)

2016年始國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等部門發(fā)布PPP資產(chǎn)證券化的相關(guān)通知，旨在規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化工作。據(jù)兩部委的文件可進(jìn)行資產(chǎn)證券化的PPP項(xiàng)目基礎(chǔ)資產(chǎn)范圍較大，有使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助等不同的類型，以能夠給項(xiàng)目帶來現(xiàn)金流的收益權(quán)、合同債權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，也可以以符合條件的股權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)。這其中依賴政府付費(fèi)項(xiàng)目的比重正逐漸走高。

政府付費(fèi)的走高，使政府可能面臨高額的支出壓力，一旦無法按時(shí)付費(fèi)，直接導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能力受損以及在建項(xiàng)目投資受損等，優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)隨時(shí)可能變成不良資產(chǎn)。由此，本文主要就政府付費(fèi)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)行具體探析。

1 基礎(chǔ)資產(chǎn)的基本內(nèi)容

“資產(chǎn)證券化”一詞首先是由銀行家Lewis S.Ranieri在1997年率先使用的，繼而有許多國(guó)家都對(duì)資產(chǎn)證券化的概念進(jìn)行過界定，其實(shí)質(zhì)是對(duì)流動(dòng)性缺乏但又擁有現(xiàn)金流的資產(chǎn)進(jìn)行的結(jié)構(gòu)性融資。PPP項(xiàng)目要經(jīng)過嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)收益評(píng)估，必須通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證。并不是所有的PPP項(xiàng)目都可以進(jìn)行資產(chǎn)證券化，持續(xù)穩(wěn)定可預(yù)測(cè)的現(xiàn)金流是PPP資產(chǎn)證券化的基礎(chǔ)和前提。因?yàn)镻PP項(xiàng)目在進(jìn)行資產(chǎn)證券化時(shí)是以PPP項(xiàng)目作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，項(xiàng)目未來所產(chǎn)生的現(xiàn)金流為償付支持。

1.1基礎(chǔ)資產(chǎn)的內(nèi)涵

基礎(chǔ)資產(chǎn)能夠是企業(yè)應(yīng)收款、租賃債權(quán)、信貸資產(chǎn)、信托受益權(quán)、基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)物業(yè)等等不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)收益權(quán)。PPP項(xiàng)目現(xiàn)金流能夠來源于有具體明確依據(jù)的政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、政府補(bǔ)貼等。其中涉及的政府支出或補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)納入年度預(yù)算、中期財(cái)政規(guī)劃。

PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的基礎(chǔ)資產(chǎn)主要有三種類型：收益權(quán)資產(chǎn)、債券資產(chǎn)和股權(quán)資產(chǎn)。其中收益權(quán)資產(chǎn)是PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化最主要的基礎(chǔ)資產(chǎn)類型。包括使用者付費(fèi)模式下的收費(fèi)收益權(quán)、政府付費(fèi)模式下的財(cái)政付款、可行性缺口模式下的收費(fèi)收益權(quán)和財(cái)政補(bǔ)貼。

使用者付費(fèi)模式下的基礎(chǔ)資產(chǎn)是原始權(quán)益人在特定區(qū)域、特定期間內(nèi)提供相關(guān)商品或服務(wù)而享有的收費(fèi)收益權(quán)，這類PPP項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的商品或服務(wù)具有需求穩(wěn)定、現(xiàn)金流可預(yù)測(cè)性高、波動(dòng)小的特點(diǎn)。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)所產(chǎn)生的收費(fèi)權(quán)本身沒法轉(zhuǎn)讓，只能向資產(chǎn)支持證券的SPV轉(zhuǎn)讓收益權(quán)，即基于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)所產(chǎn)生的未來收入現(xiàn)金流。

可行性缺口模式下下的基礎(chǔ)資產(chǎn)是原始權(quán)益人在特定區(qū)域、特定時(shí)間提供相關(guān)商品或服務(wù)而享有的收費(fèi)收益權(quán)和地方政府財(cái)政補(bǔ)貼。這一模式下的PPP項(xiàng)目多為財(cái)務(wù)效益不太好的并且是向最終用戶直接供給服務(wù)，收費(fèi)沒有辦法覆蓋投資和運(yùn)營(yíng)回報(bào)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

政府付費(fèi)是指社會(huì)資本取得投資回報(bào)的資金來源于政府支付的費(fèi)用，此種模式下的基礎(chǔ)資產(chǎn)是原始權(quán)益人在特定區(qū)域、特定期間內(nèi)提供相關(guān)商品或服務(wù)而享有的地方政府的財(cái)政付款。在此種模式下，PPP項(xiàng)目公司不直接向最終用戶提供服務(wù)，例如垃圾焚燒發(fā)電、市政污水處理、水源凈化，或市政道路等不具備收益性的項(xiàng)目。

對(duì)于可行性補(bǔ)助和政府付費(fèi)都涉及政府財(cái)政資金的使用，因此這類PPP項(xiàng)目中財(cái)政資金的使用還需要符合預(yù)算法和物有所值論證和財(cái)政可承受能力論證的要求。在基礎(chǔ)資產(chǎn)選擇上，不僅PPP項(xiàng)目本身需要合規(guī)，財(cái)政資金的使用也要合規(guī)。

1.2基礎(chǔ)資產(chǎn)的性質(zhì)

據(jù)基礎(chǔ)資產(chǎn)定義，其應(yīng)具備形式合法、獨(dú)立可特定化、可預(yù)測(cè)性、可轉(zhuǎn)讓性的特征。

1.2.1形式合法

基礎(chǔ)資產(chǎn)在形式和類型上必須建立在相關(guān)法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，原始權(quán)益人獲得相應(yīng)資質(zhì)，多為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，其可依法取得并且能夠控制基礎(chǔ)資產(chǎn)。PPP項(xiàng)目收益權(quán)符合《資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)管理規(guī)定》等法規(guī)政策中的規(guī)定，且不在《負(fù)面清單》內(nèi)。財(cái)政補(bǔ)貼在PPP項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后在符合績(jī)效等的情形下應(yīng)持續(xù)穩(wěn)定的支出。

1.2.2獨(dú)立且可特定化

基礎(chǔ)資產(chǎn)應(yīng)該是可與原始權(quán)益人的其他財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)利相區(qū)分的，在法律層面上是獨(dú)立權(quán)利的狀態(tài)，而且不應(yīng)當(dāng)附帶抵押、質(zhì)押等權(quán)利限制。與此同時(shí)，基礎(chǔ)資產(chǎn)應(yīng)產(chǎn)生具有相對(duì)獨(dú)立且封閉的流動(dòng)路徑的現(xiàn)金，對(duì)于PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的基礎(chǔ)資產(chǎn)中的財(cái)政補(bǔ)貼而言，其是納入財(cái)政預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃的?？商囟ɑ侵福A(chǔ)資產(chǎn)作為一項(xiàng)內(nèi)容和范圍具有確定性的財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)利，可以在法律上做出明確地界定。PPP資產(chǎn)證券化中，基礎(chǔ)資產(chǎn)大部分情況下與政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)緊密相關(guān)。司法實(shí)踐中特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的質(zhì)押不被認(rèn)可，且我國(guó)法規(guī)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓主體有非常嚴(yán)格的準(zhǔn)入要求，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)難以作為證券化的基礎(chǔ)資產(chǎn)被轉(zhuǎn)讓，在PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化中運(yùn)營(yíng)管理權(quán)和收益權(quán)將發(fā)生分離。

1.2.3可預(yù)測(cè)性

基礎(chǔ)資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)證券化必備可預(yù)測(cè)性的現(xiàn)金流?？深A(yù)測(cè)性指的是，經(jīng)明確、合理的測(cè)算方法，并且對(duì)歷史數(shù)據(jù)以及各種風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行綜合全面的分析，能夠?qū)A(chǔ)資產(chǎn)在未來一定時(shí)期內(nèi)產(chǎn)生現(xiàn)金流的情況進(jìn)行具有較高的確定性的評(píng)估及預(yù)測(cè)。對(duì)現(xiàn)金流進(jìn)行預(yù)測(cè)一般應(yīng)當(dāng)綜合PPP項(xiàng)目收益權(quán)所涉及的歷史現(xiàn)金情況，現(xiàn)金流對(duì)政策、法律、公共事件、環(huán)境等外部因素的敏感度以及相關(guān)合同簽署情況等多角度考量。

1.2.4可轉(zhuǎn)讓性

可轉(zhuǎn)讓性是針對(duì)基礎(chǔ)資產(chǎn)“真實(shí)出售”而言的，如果基礎(chǔ)資產(chǎn)不具備可轉(zhuǎn)讓性，其不能實(shí)現(xiàn)“真實(shí)出售”?？赊D(zhuǎn)讓性具體包含兩個(gè)方面，即基礎(chǔ)資產(chǎn)的可流通性與可處分性。前者是指只有法律規(guī)定可以流通的財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)利，后者是相應(yīng)財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)利可以被原始權(quán)益人自由處置。

PPP項(xiàng)目的收益權(quán)可與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，具有一定的相對(duì)獨(dú)立性。對(duì)其性質(zhì)，學(xué)界目前有物權(quán)說、權(quán)能說、將來債權(quán)說等幾種觀點(diǎn)，主流觀點(diǎn)認(rèn)為其屬于特殊債權(quán)即將來債權(quán)。對(duì)于財(cái)政補(bǔ)貼來說，政府是按照社會(huì)資本在運(yùn)營(yíng)期間內(nèi)的實(shí)際績(jī)效并按約定的期限對(duì)其進(jìn)行支付。其債權(quán)實(shí)現(xiàn)等也具有不確定性。

中國(guó)將來債權(quán)的定義以及其讓與行為還未進(jìn)行法律層面的界定，但一些司法解釋和部門規(guī)章中對(duì)將來債權(quán)的質(zhì)押有所規(guī)定，但這些規(guī)定層級(jí)太低且十分零散。而在實(shí)踐中特別是在資產(chǎn)證券化領(lǐng)域，將來債權(quán)早已成為可進(jìn)行證券化的基礎(chǔ)資產(chǎn)。綜上，PPP項(xiàng)目收益權(quán)作為將來債權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性并不能得到法律層面的支撐，也就使PPP項(xiàng)目收益權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)存在適格性的瑕疵，這樣可能會(huì)影響真實(shí)出售的效力，從而給投資者帶來投資風(fēng)險(xiǎn)，使PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化存在風(fēng)險(xiǎn)。

2 財(cái)政補(bǔ)貼作基礎(chǔ)資產(chǎn)的分析

對(duì)于PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化中政府付費(fèi)下的財(cái)政補(bǔ)貼作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，在《負(fù)面清單》中已明確。但是在一般資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)中財(cái)政補(bǔ)貼難以作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，PPP資產(chǎn)證券化中的財(cái)政補(bǔ)貼作為基礎(chǔ)資產(chǎn)有何特殊性？其是否適合作為基礎(chǔ)資產(chǎn)？下面將對(duì)其作為基礎(chǔ)資產(chǎn)的信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行具體分析。

2.1政府的法人地位對(duì)政府付費(fèi)的影響

特許經(jīng)營(yíng)法律關(guān)系屬于官民之間的法律關(guān)系，PPP模式設(shè)計(jì)的法律關(guān)系包括但不限于特許經(jīng)營(yíng)法律關(guān)系。根據(jù)財(cái)政部和發(fā)改委的PPP合同指南規(guī)定，兩部委側(cè)重主張PPP實(shí)行民事合同制度。政府進(jìn)入民事領(lǐng)域訂立合同須有一個(gè)合法的身份，我國(guó)民法規(guī)定政府締結(jié)合同只能以機(jī)關(guān)法人的身份，且此機(jī)關(guān)法人承擔(dān)民事責(zé)任主要依靠其經(jīng)費(fèi)即其“獨(dú)立財(cái)產(chǎn)”，根據(jù)預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定，機(jī)關(guān)法人的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)僅指“部門預(yù)算或單位預(yù)算經(jīng)費(fèi)”，這種民事法人的身份不可能來承擔(dān)PPP項(xiàng)目的法律責(zé)任，政府在PPP項(xiàng)目中的支付責(zé)任，是以項(xiàng)目支出分年度納入部門預(yù)算的，和該部門的機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)不同。這對(duì)于社會(huì)資本來說是一個(gè)非常大的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于資產(chǎn)證券化的投資者來說也當(dāng)然是非常大的風(fēng)險(xiǎn)。但是如果不是以機(jī)關(guān)法人的身份來訂立合同，而是以政府自己的名義來簽訂合同，首先，無法律依據(jù)，會(huì)導(dǎo)致政府的合同承諾本身違法，合同無效，那么政府也不需要遵守，則政府付費(fèi)無從談起，這也使得社會(huì)資本以及資產(chǎn)證券化都存在風(fēng)險(xiǎn)。另外，按照現(xiàn)有文件規(guī)定，政府以自己的名義訂立合同，就等于說以國(guó)庫(kù)來承擔(dān)無限民事責(zé)任，但現(xiàn)行法律之規(guī)定政府可以做機(jī)關(guān)法人，只能以自己的經(jīng)費(fèi)來承擔(dān)有限責(zé)任。所以，現(xiàn)在的嚴(yán)重問題就在于，如果政府不是以機(jī)關(guān)法人的身份來訂立，會(huì)有兩種后果：合同無效；合同有國(guó)庫(kù)來承擔(dān)無限責(zé)任。

綜合上述內(nèi)容，本文認(rèn)為，簽訂PPP合同應(yīng)以政府的名義，應(yīng)在民法層面對(duì)政府法人地位加以明確，從民法層面上進(jìn)行突破，在PPP項(xiàng)目中，簽約政府至少應(yīng)以其本級(jí)預(yù)算收入承擔(dān)責(zé)任，甚至上級(jí)機(jī)關(guān)也應(yīng)該以其預(yù)算承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任，從而保障投資人的利益，也使PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的基礎(chǔ)資產(chǎn)來源適格。

2.2政府付費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)

在依靠地方政府付費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益的PPP項(xiàng)目中，地方財(cái)政能力、地方政府信用等對(duì)資產(chǎn)支持證券的流動(dòng)性、投資人的信心等非常重要。因此，在實(shí)施PPP項(xiàng)目過程中，政府方是否誠(chéng)信履約、依法將政府付費(fèi)義務(wù)納入中期財(cái)政規(guī)劃及當(dāng)年度人大預(yù)算并按期支付等應(yīng)是在做PPP資產(chǎn)證券化產(chǎn)品設(shè)計(jì)時(shí)重點(diǎn)考慮的問題。《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》中的第五條規(guī)定，財(cái)政承受能力論證的結(jié)果有兩種，即‘通過論證’和‘未通過論證’。如果是第一種，即項(xiàng)目‘通過論證’，應(yīng)當(dāng)于編制年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，把該項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任歸入預(yù)算中做統(tǒng)籌安排；如果是第二種結(jié)果，即項(xiàng)目‘未通過論證’，就不適合采用PPP模式。在第二十五條中規(guī)定了“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級(jí)財(cái)政部門可根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體比例，并報(bào)財(cái)政部備案，同時(shí)對(duì)外公布”，由于這類項(xiàng)目的基礎(chǔ)資產(chǎn)是地方政府的財(cái)政付款，因此地方政府的財(cái)力水平、預(yù)算程序至關(guān)重要，是這類資產(chǎn)證券化項(xiàng)目的關(guān)鍵所在。

另外，財(cái)政部《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)文”）出臺(tái)后，一些人的觀點(diǎn)是政府付費(fèi)型PPP項(xiàng)目不能再實(shí)施，更甚者認(rèn)為PPP模式將會(huì)因此而漸漸被禁止。按照財(cái)政部和發(fā)改委的相關(guān)文件的定義，政府購(gòu)買服務(wù)歸屬于PPP的一種，在財(cái)金2014年76號(hào)文中規(guī)定了PPP模式的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買服務(wù)、在發(fā)改委2231號(hào)文中明確了PPP模式主要包括兩類，即特許經(jīng)營(yíng)和政府購(gòu)買服務(wù)，另外依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，對(duì)于地方政府來說，除了能夠通過政府債券方式來進(jìn)行舉債，鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等的方式，加入到城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)的投資、運(yùn)營(yíng)等當(dāng)中去，社會(huì)資本能夠舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。但是，隨著政府購(gòu)買服務(wù)政策的出臺(tái)，由于購(gòu)買服務(wù)支出不作為政府債務(wù)、不受PPP項(xiàng)目不超過一般公共預(yù)算支出10%的限制、手續(xù)相對(duì)簡(jiǎn)便（多采用單一來源采購(gòu)方式），政府購(gòu)買服務(wù)模式在實(shí)際運(yùn)作中被迅速擴(kuò)大應(yīng)用范圍，融資規(guī)模大幅超過PPP模式。

3 政府付費(fèi)下的基礎(chǔ)資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

上面對(duì)PPP資產(chǎn)證券化中政府付費(fèi)模式下的財(cái)政補(bǔ)貼作為基礎(chǔ)資產(chǎn)存在的風(fēng)險(xiǎn)，主要是政府財(cái)政支出的信用風(fēng)險(xiǎn)以及政府付費(fèi)本身與《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》是否沖突的問題進(jìn)行了探討。本部分將對(duì)其信用風(fēng)險(xiǎn)提出應(yīng)對(duì)措施和建議。

3.1政府購(gòu)買服務(wù)與政府付費(fèi)

上文提到，“87號(hào)文”出臺(tái)后，一些人的看法是政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目不能再實(shí)施，更甚者認(rèn)為PPP模式將因此而漸漸被禁止。該觀點(diǎn)并未有效區(qū)分政府購(gòu)買服務(wù)模式與PPP模式。對(duì)此，本文認(rèn)為，“87號(hào)文”要求嚴(yán)格按照規(guī)定范圍實(shí)施的政府購(gòu)買服務(wù)，有別于規(guī)范運(yùn)作的PPP模式。

3.1.1狹義上的政府購(gòu)買服務(wù)與政府付費(fèi)的PPP內(nèi)涵不同

“87號(hào)文”規(guī)范的“政府購(gòu)買服務(wù)”屬于狹義范圍上的政府購(gòu)買服務(wù)，針對(duì)的是政府新增或臨時(shí)性、階段性的服務(wù)事項(xiàng)，依據(jù)一定的方式和程序，交給具備條件的社會(huì)主體和事業(yè)單位來承擔(dān)。而PPP是在基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)領(lǐng)域吸引社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等，以提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力與效率的一種模式。政府付費(fèi)是PPP模式的回報(bào)機(jī)制之一，因此采用政府付費(fèi)回報(bào)機(jī)制的PPP項(xiàng)目，屬于廣義上的“公共產(chǎn)品和公共服務(wù)”范圍，有別于“87號(hào)文”規(guī)范的政府購(gòu)買服務(wù)。

3.1.2項(xiàng)目的預(yù)算資金及項(xiàng)目合作期限不同

根據(jù)“87號(hào)文”，政府購(gòu)買服務(wù)是先進(jìn)行預(yù)算，然后購(gòu)買服務(wù)，是政府方的當(dāng)期政府購(gòu)買服務(wù)支出責(zé)任，并且政府購(gòu)買服務(wù)的期限嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃期限內(nèi)；對(duì)于PPP項(xiàng)目來說，是先進(jìn)行采購(gòu)，然后納入預(yù)算，但每一年度所有PPP項(xiàng)目在一般公共預(yù)算支出中所占的比例應(yīng)當(dāng)不超過10%，其是在政府方中長(zhǎng)期的支付責(zé)任的范疇中，且合作期限一般在10年到30年之間。

3.1.3政府購(gòu)買服務(wù)模式與PPP模式的功能定位不同

政府購(gòu)買服務(wù)模式的目的是增強(qiáng)和創(chuàng)新對(duì)社會(huì)管理，改良政府提供公共服務(wù)方式，加快服務(wù)型政府的建設(shè)。而PPP是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的重要舉措，圍繞增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，吸引社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目的投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力與效率。

所以說，“87號(hào)文”禁止的是不規(guī)范的政府購(gòu)買服務(wù)，和以政府付費(fèi)為回報(bào)機(jī)制的PPP并不一樣，所以說，“87號(hào)文”并未禁止政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，采用政府付費(fèi)回報(bào)機(jī)制的PPP項(xiàng)目也不屬于“87號(hào)文”規(guī)定的調(diào)整對(duì)象。

3.2政府付費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于政府付費(fèi)模式下的財(cái)政補(bǔ)貼作為PPP資產(chǎn)證券化的基礎(chǔ)資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，主要來自于政府財(cái)政水平和預(yù)算程序。對(duì)于此風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避，PPP資產(chǎn)證券化的管理人應(yīng)當(dāng)關(guān)注PPP項(xiàng)目前期的財(cái)政承受能力論證環(huán)節(jié)。上文也提到，應(yīng)財(cái)政部相關(guān)文件的要求，對(duì)于地方政府而言，其每一年度所有PPP項(xiàng)目在一般公共預(yù)算支出中所占的比例應(yīng)當(dāng)不超過10%，這一點(diǎn)是財(cái)政承受能力論證的中心環(huán)節(jié)。但實(shí)際情況是很多地區(qū)已經(jīng)突破了這個(gè)“紅線”，對(duì)于負(fù)債率已經(jīng)很高的地區(qū)，如果在項(xiàng)目財(cái)承論證環(huán)節(jié)避重就輕，比如僅論證一個(gè)項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任而不是論證地區(qū)整體項(xiàng)目的支出責(zé)任，即使是依法走完程序的PPP項(xiàng)目，其地方支付能力也是堪憂的。除此之外，在某些項(xiàng)目中，政府支出責(zé)任分散在市、縣兩級(jí)政府，需要對(duì)每個(gè)付費(fèi)主體的能力都進(jìn)行評(píng)估。這些都應(yīng)該密切關(guān)注。

4 結(jié)語(yǔ)

PPP模式下政府付費(fèi)項(xiàng)目數(shù)量的持續(xù)走高，使政府可能面臨高額的支出壓力，同時(shí)，政府付費(fèi)模式下的財(cái)政補(bǔ)貼可以成為PPP資產(chǎn)證券化的基礎(chǔ)資產(chǎn)，如果政府不按時(shí)付費(fèi)，將直接導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能力受損以及在建項(xiàng)目投資受損等，資產(chǎn)證券化將會(huì)受阻，所以此基礎(chǔ)資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)問題不容忽視。

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作者簡(jiǎn)介：

張?chǎng)?，女，河北邢臺(tái)人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院碩士，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法學(xué)。