土地財(cái)政與地方政府債務(wù)的實(shí)證研究

章和杰 沈佳

摘 要： 近年來中國地方債務(wù)問題突出，影響地方債務(wù)規(guī)模的因素已成為政策研究焦點(diǎn)。對土地出讓金和土地相關(guān)稅同地方政府債務(wù)規(guī)模關(guān)系進(jìn)行實(shí)證分析的結(jié)果表明：土地出讓金對地方政府債務(wù)規(guī)模有顯著的推動(dòng)作用，但土地相關(guān)稅與地方政府債務(wù)規(guī)模并不具備長期均衡關(guān)系。綜合來看，要想解決當(dāng)前的地方政府債務(wù)問題，需要加快土地出讓金的“費(fèi)用稅收化”，因地制宜逐步建立地方主體稅，同時(shí)加強(qiáng)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制建設(shè)，防患于未然。

關(guān)鍵詞： 土地財(cái)政;地方政府債務(wù);土地出讓金;土地相關(guān)稅

中圖分類號(hào)： F 812

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

Abstract： Local debt has been an urgent problem during recent years， and the factors which can affect local debt has been a hot spot among the research. This paper does a empirical research on the land tax， land transferring fees and local government debt. As shown in the results： Land transferring fees has a definit promoting effects on the scale of local government debt， while land tax has nothing to do with the scale of local government debt in the long run. Thus the following methods should be taken to solve the urgent problem of local governemnt debt： Speed up the process of “make land transferring fess taxation”; Build up major tax according the location; Reinforce risk mechanism of local debt.

Key words： land finance; local government detb; land transferring fees; land tax

1 文獻(xiàn)綜述

由于大部分國家的土地政策和我國有著較大差別，因此相關(guān)文獻(xiàn)并不算豐富，少有的文獻(xiàn)也主要集中在中國土地財(cái)政政策的研究方面，但國外對中國土地財(cái)政政策的研究基本得出了較為一致的結(jié)論。首先，中國土地政策的特色催生了土地市場，為地方政府的基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)提供了收入來源，如Chengri Ding（2003）、Li Tian等（2009）。然而，中國土地供應(yīng)受政府干預(yù)的程度較大，地方政府并非完全公正有效。不少地方政府都會(huì)期望通過增加土地供應(yīng)來獲得更多的地方收入，長此以往，便會(huì)引發(fā)社會(huì)公平、社會(huì)沖突、政府腐敗、賣地競爭等問題，不利于中國的可持續(xù)發(fā)展，如Chengri Ding（2003）、Heran Zheng等（2014）、Li Tian（2015）。此外，不能合理彌補(bǔ)拆遷戶和安排拆遷戶的居住，也是客觀存在的現(xiàn)象。Guangzhong Cao、Changchun Feng、Ran Tao（2008）在分析了中國土地征用和公共租賃體系后，發(fā)現(xiàn)低成本獲得土地是中國城鎮(zhèn)化過程中土地扭曲的根本原因。

在國內(nèi)，相關(guān)的文獻(xiàn)研究可謂汗牛充棟。

目前，國內(nèi)對土地財(cái)政的研究主要集中在以下幾個(gè)方面：一是土地財(cái)政與城市擴(kuò)張的關(guān)系。劉瓊（2014）等人、賈雁嶺（2016）等人的研究均表明土地出讓金對城市擴(kuò)張有較強(qiáng)的推動(dòng)作用，而土地相關(guān)稅對城市擴(kuò)張的抑制作用卻非常微弱。李勇剛、王猛（2016）研究后提出土地出讓金對城市擴(kuò)張其實(shí)是存在倒U形影響的，目前階段，土地出讓金正對城市擴(kuò)張具有強(qiáng)烈的推動(dòng)作用。而長遠(yuǎn)來看，這種土地財(cái)政將會(huì)降低社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率。二是土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系。根據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)典理論可知，土地財(cái)政作為地方政府收入的主要來源，可以被政府用于投向基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)，基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)的提升又能帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，因此土地財(cái)政理論上應(yīng)該對經(jīng)濟(jì)增長有促進(jìn)作用。包括杜雪君（2009）、王曉茵（2013）、岳樹民（2016）等在內(nèi)的很多學(xué)者的研究結(jié)果都證實(shí)了這一點(diǎn)。但是也有不少學(xué)者提出這種促進(jìn)作用是有極限的，不可過度依賴土地財(cái)政，比如張昕（2011）、鄒薇（2015）、葉陳剛（2016）、牛文濤（2016）等。三是土地財(cái)政和房價(jià)的關(guān)系。王猛、李勇剛、王有鑫（2013）的研究發(fā)現(xiàn)，房價(jià)和土地財(cái)政之間存在雙向的影響關(guān)系，房價(jià)上漲會(huì)促進(jìn)政府土地財(cái)政收入的增加，反過來政府土地財(cái)政收入的增加推動(dòng)了房價(jià)的高漲。宮汝凱（2012）的實(shí)證研究結(jié)果表明，土地財(cái)政只是影響房價(jià)的傳遞變量，真正對房價(jià)產(chǎn)生較大影響的是分稅制帶來的財(cái)政分權(quán)。

國內(nèi)文獻(xiàn)對地方債務(wù)的研究主要集中在以下兩個(gè)方面：第一，地方債務(wù)對經(jīng)濟(jì)的影響。徐長生、程琳、莊佳強(qiáng)（2016）的研究發(fā)現(xiàn)地方政府舉債融資對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長有顯著的促進(jìn)作用，但促進(jìn)作用的大小與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地方，這種促進(jìn)作用越大。項(xiàng)后軍、巫姣、謝杰（2017）利用全國11年31個(gè)省份的面板數(shù)據(jù)對地方債務(wù)與經(jīng)濟(jì)波動(dòng)做實(shí)證研究，結(jié)果表明，如地方債務(wù)發(fā)生波動(dòng)，會(huì)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)生更大幅度的波動(dòng)。第二，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及防范。劉昊、劉志彪（2013）從現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)、潛在風(fēng)險(xiǎn)和引致風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)方面評估了我國當(dāng)前的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。研究結(jié)果表明，由于隱性債務(wù)不易核實(shí)，金融風(fēng)險(xiǎn)較為集中等原因，當(dāng)前地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)被嚴(yán)重低估，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題已十分突出。羅志紅、朱青（2012）通過總結(jié)外國處理地方債務(wù)問題的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出我國應(yīng)該在預(yù)算管理制度、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度、財(cái)政體制等方面進(jìn)行完善。

而遺憾的是，國內(nèi)文獻(xiàn)大多是從土地財(cái)政或地方債務(wù)單方面進(jìn)行切入的，將兩者放入同一框架內(nèi)研究的文獻(xiàn)卻十分匱乏，僅有戴雙興、吳其勉（2016）從全國層面出發(fā)，利用中國1998—2014年的時(shí)間序列數(shù)據(jù)，建立VAR模型。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，土地出讓金和房地產(chǎn)稅（指房地產(chǎn)相關(guān)五稅之和）對地方債務(wù)均有推動(dòng)作用，且前者的推動(dòng)作用大于后者。

2 研究方法與數(shù)據(jù)來源

本文研究的是兩種不同的土地財(cái)政收入，即土地相關(guān)稅和土地出讓金對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響，采用的數(shù)據(jù)為面板數(shù)據(jù)。為了消除價(jià)格因素的影響，本文利用歷年CPI指數(shù)，將各個(gè)變量的數(shù)據(jù)換算成以2000年為基年的相應(yīng)數(shù)據(jù)。另外，為了克服異方差的影響，本文對所有數(shù)據(jù)進(jìn)行了對數(shù)化處理。最終，本文需要研究的基本回歸方程式如下：

lnGDit=β0+β1*lnLRit+β2*lnRTit+uit

本文采用2000—2015年共16年全國30個(gè)省、自治區(qū)和直轄市的數(shù)據(jù)針對土地財(cái)政中的兩種不同的形式，即土地相關(guān)稅和土地出讓金對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響進(jìn)行實(shí)證研究。之所以選擇2000—2015年，理由主要有如下兩點(diǎn)：①重慶于1997年才單獨(dú)成為直轄市，在1997年以前，一直是劃分在四川省;②1999年之前很多省份的統(tǒng)計(jì)年鑒中對土地相關(guān)稅的記錄并不規(guī)范，個(gè)別省份甚至缺少相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)?；谝陨蟽牲c(diǎn)，為了保證數(shù)據(jù)的一致性，最終將時(shí)間跨度定在2000—2015年。另外，因?yàn)槲鞑爻Ｄ耆鄙贁?shù)據(jù)，本文也未將其納入研究范圍中。

模型中使用到的變量如下：（1）被解釋變量GD為地方政府債務(wù)規(guī)模。由于地方政府債務(wù)屬于政府不方便透露的重要數(shù)據(jù)，且其中包含的隱性債務(wù)也不易核查。因此，目前學(xué)術(shù)界在對地方債務(wù)研究時(shí)都采用替代變量。長期以來，主要有如下三種主流的衡量方法：一是利用城投債數(shù)據(jù)來替代。但是事實(shí)上，城投債在中國起步較晚，并且數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)極度不規(guī)范。二是由張藝東、李彥霖（2013）最先提出的使用市政領(lǐng)域的固定資產(chǎn)投資和政府可用收入倒推出地方政府債務(wù)。這種方法相對科學(xué)，但依然存在可研究年限較短的弊端。三是利用城市建設(shè)資金中的國內(nèi)貸款和債券的總和來衡量。比較之下，這種方法不僅科學(xué)，而且得到了很多學(xué)者的肯定。但是從2001—2010年的全時(shí)期數(shù)據(jù)來看，債券相對不發(fā)達(dá)，僅占地方資金總額的0. 51%。而且考慮到筆者會(huì)進(jìn)行對數(shù)化，所以本文舍棄債券，直接用城市建設(shè)資金中的國內(nèi)貸款來衡量GD，國內(nèi)貸款數(shù)據(jù)來源于《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。（2）解釋變量LR為土地出讓金，數(shù)據(jù)來源于《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》。（3）RT為土地相關(guān)稅，由耕地占用稅、土地增值稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅等五個(gè)稅種之和表示，數(shù)據(jù)來源于各省的統(tǒng)計(jì)年鑒。

3 計(jì)量結(jié)果與分析

考慮到中國幅員廣闊，不同地區(qū)差異巨大，同時(shí)中央已經(jīng)明確提出將中國的經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分為四大地區(qū)，為了使本文結(jié)論更具有政策參考價(jià)值，本文將從全國和四大地區(qū)驗(yàn)證兩種土地財(cái)政收入與地方政府債務(wù)規(guī)模的關(guān)系。

3.1 平穩(wěn)性檢驗(yàn)

由于時(shí)間序列容易存在非平穩(wěn)單位根，使得計(jì)量的結(jié)果可能會(huì)出現(xiàn)“偽回歸”的現(xiàn)象，所以常常在對時(shí)間序列研究前需要做單位根檢驗(yàn)。而面板數(shù)據(jù)實(shí)際上既包含了時(shí)間維度，又包含了橫截面維度，所以一般也是要做單位根檢驗(yàn)的。但如果面板數(shù)據(jù)明顯屬于短面板，則有時(shí)可以免去單位根檢驗(yàn)。

由于全國范圍的面板數(shù)據(jù)屬于短面板，在此免去它的單位根檢驗(yàn)。采用EViews 8.0針對四大地區(qū)做單位根檢驗(yàn)，結(jié)果分別選取相同單位根假設(shè)LLC和不同單位根假設(shè)Fisher-ADF的兩種檢驗(yàn)方法的結(jié)果。結(jié)果可見表1（△代表相應(yīng)的一階差分，△△代表相應(yīng)的二階差分）。

單位根檢驗(yàn)的結(jié)果顯示，無論是哪個(gè)區(qū)域，都呈現(xiàn)出一樣的特點(diǎn)，即LR和GD同階單整，但RT和GD并非同階單整。這說明，LR和GD可能具備長期均衡關(guān)系，而RT和GD并不具備長期均衡關(guān)系。這可能是由土地出讓金和土地相關(guān)稅的性質(zhì)造成的。土地出讓金一次性征收若干年的費(fèi)用，可以對之前年份遺留下來的地方政府債務(wù)起到快速彌補(bǔ)的作用，這對地方政府決策者有很強(qiáng)的吸引力。而在彌補(bǔ)遺留的地方政府債務(wù)之后，地方政府又重新?lián)碛辛送ㄟ^舉債搞基建的強(qiáng)大動(dòng)力，而后又產(chǎn)生較多的地方政府債務(wù)。相比之下，土地相關(guān)稅單次征收的金額較小，且征收程序更加規(guī)范，所以對地方政府決策者而言，通過土地相關(guān)稅彌補(bǔ)地方政府債務(wù)的吸引力并不強(qiáng)。表1結(jié)果具體而言，東部、中部、西部地區(qū)都是LR和GD水平值同階單整，RT經(jīng)過一階差分后才達(dá)到平穩(wěn)。而東北地區(qū)則是LR和GD一階差分后同階單整，但RT需要經(jīng)過二階差分后才能達(dá)到平穩(wěn)。以上判斷均以5%的顯著水平為標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 固定效應(yīng)模型（FEM）

本文之所以選取固定效應(yīng)模型而非隨機(jī)效應(yīng)模型來研究，主要基于以下兩個(gè)原因：本文選取的數(shù)據(jù)是全國范圍內(nèi)的所有省份，這不是從一個(gè)更大的樣本中隨機(jī)抽取的;分地區(qū)研究時(shí)，地區(qū)面板數(shù)據(jù)都是長面板，根據(jù) Judge等人（1985）在《Introduction to the Theory and Practice of Econometrics》一書中對固定效應(yīng)和隨機(jī)效應(yīng)選擇的建議，“如果T較大而N較小，則通過FEM和REM估計(jì)的參數(shù)值之間很可能沒什么差別。這時(shí)的選擇依據(jù)就是基于計(jì)算上的便利了。在這種情況下，F(xiàn)EM可能更加可取”。

同時(shí)需要說明的是，根據(jù)上述單位根檢驗(yàn)的結(jié)果，分地區(qū)研究時(shí)，所有地區(qū)的RT均與相應(yīng)的GD不同階單整，所以在下文中筆者只將LR和GD放入方程中進(jìn)行估計(jì)。為了便于和前人學(xué)者結(jié)論比較，在此將全國范圍的數(shù)據(jù)既進(jìn)行兩個(gè)變量的方程回歸，也進(jìn)行三個(gè)變量的方程回歸。

以上FEM回歸估計(jì)的結(jié)果表明：①相伴概率均小于1%，說明整體估計(jì)的效果較好。從擬合優(yōu)度上看，所有回歸方程的均大于0.55，考慮到這是面板數(shù)據(jù)，可以看出方程的解釋力度較大。②無論是全國層面還是各個(gè)地區(qū)層面，土地出讓金對地方政府債務(wù)規(guī)模的系數(shù)均大于0.45，表現(xiàn)出明顯的正向影響。③不同地區(qū)的土地出讓金對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響也存在差異。具體而言，東北地區(qū)和西部地區(qū)的土地出讓金對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響最大，分別為每多征收1%的土地出讓金，就會(huì)增加0.54%的地方政府債務(wù);中部地區(qū)的系數(shù)位居其次，每多征收1%的土地出讓金，就會(huì)增加0.50%的地方政府債務(wù);東部地區(qū)的土地出讓金對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響相對最弱，每多征收1%的土地出讓金，就會(huì)增加0.47%的地方政府債務(wù)。這也說明土地出讓金對地方政府債務(wù)的影響和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是相關(guān)的。西部地區(qū)地形復(fù)雜，天氣惡劣，降水稀少，人口密度小，不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展，更沒有工業(yè)基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足，歷史上一直是公認(rèn)的欠發(fā)達(dá)區(qū)域。東北地區(qū)在改革開放前依仗著毗鄰蘇聯(lián)的地理優(yōu)勢發(fā)展重工業(yè)，獲得國家大量的投資，然而改革開放后，國家逐漸把發(fā)展重心改為發(fā)展輕工業(yè)，大批重工業(yè)項(xiàng)目和軍工項(xiàng)目下馬，而東北地區(qū)卻沒有適時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（包括“振興東北”戰(zhàn)略提出來后也沒有正確調(diào)整），故而東北經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重受挫。另一方面，由于此前東北地區(qū)一直劃屬于東部地區(qū)，和東部沿海省份一樣承擔(dān)著扶持西部的重任，所以東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)際上早已掉隊(duì)。中部地區(qū)資源豐富、氣候適宜，擁有一定工業(yè)基礎(chǔ)，很多省會(huì)城市更是連接?xùn)|西部的交通樞紐。在國家“中部崛起”的戰(zhàn)略下，中部地區(qū)積極承接?xùn)|部城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，經(jīng)濟(jì)向好發(fā)展。東部地區(qū)大多沿海，地理優(yōu)勢明顯，容易獲得外資，在改革開放后民營經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理，人才吸引力大，站穩(wěn)了中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的前列。結(jié)合以上實(shí)證結(jié)果，越是經(jīng)濟(jì)水平高的地方，地方政府獲得資金的來源就越多，越能擺脫以土地出讓金平衡地方政府債務(wù)的困境。④全國層面將LR和RT均納入方程的回歸估計(jì)系數(shù)，表明土地出讓金與土地相關(guān)稅相比，對地方政府債務(wù)規(guī)模的帶動(dòng)作用更為明顯。

4 研究結(jié)論及政策建議

本文試圖為土地財(cái)政對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響提供一個(gè)比較完整的分析框架。本文從兩種不同土地財(cái)政收入（土地相關(guān)稅和土地出讓金）和地方政府債務(wù)規(guī)模的現(xiàn)實(shí)情況入手，對土地財(cái)政和地方債務(wù)的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行了梳理，之后利用全國30個(gè)省份11年的面板數(shù)據(jù)測算了土地出讓金和土地相關(guān)稅對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響。主要結(jié)論如下：

（1）無論是全國層面還是地區(qū)層面，土地出讓金和地方政府債務(wù)規(guī)模之間都存在長期均衡關(guān)系，并且土地出讓金對地方政府債務(wù)規(guī)模有明顯的推動(dòng)作用。這就告誡我們，雖然土地出讓金已成為大部分省份的“第二財(cái)政”，但地方政府不應(yīng)該長期過度依賴土地出讓金，因?yàn)橥恋爻鲎尳鸬脑鲩L會(huì)助長已成困局的地方債務(wù)。

（2）從地區(qū)層面看，土地相關(guān)稅和地方政府債務(wù)規(guī)模之間并不存在長期均衡關(guān)系。土地相關(guān)稅相對于土地出讓金的收取更為透明和規(guī)范，并且也不會(huì)帶來地方債務(wù)規(guī)模的必然增長。因此，針對房地產(chǎn)的收入，以“稅收”而非“費(fèi)用”進(jìn)行是更為合適的方式。

（3）不同地區(qū)的土地出讓金對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響也存在差異。越是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的地區(qū)，相同的土地出讓金，對地方政府債務(wù)產(chǎn)生的推動(dòng)效果越強(qiáng)烈。這可能與經(jīng)濟(jì)水平落后地區(qū)融資方式相對匱乏，經(jīng)濟(jì)水平發(fā)達(dá)地區(qū)融資方式相對多樣化有關(guān)。

針對以上的實(shí)證結(jié)論，結(jié)合本文研究過程中發(fā)現(xiàn)的一些問題，本文提出一些具體的政策建議：

（1）加快土地出讓金的“費(fèi)用稅收化”，使之成為稅收的一部分。一方面，目前階段，土地相關(guān)稅與土地出讓金存在重復(fù)征稅的情況，比如城鎮(zhèn)土地使用稅與土地出讓金，一個(gè)為稅，一個(gè)為費(fèi)，但它們都是針對住房的土地征收的，本質(zhì)上沒有太大差別。因此，中央應(yīng)在正式推出房地產(chǎn)稅之前，將土地出讓金合理的“費(fèi)用稅收化”，避免在房地產(chǎn)稅推出后，民眾依然承受不合理的雙重課稅。另一方面，正如本文結(jié)論所示，無論何種層面，土地出讓金對地方政府債務(wù)都有著明顯的推動(dòng)作用，地方政府長期過度依賴土地出讓收入將進(jìn)一步惡化地方政府債務(wù)，土地出讓金的“費(fèi)用稅收化”有助于跳出這樣的惡性循環(huán)。

（2）因地制宜，逐步設(shè)立地方主體稅。連年急速增長的土地財(cái)政和居高不下的地方政府債務(wù)規(guī)模很大程度上是由于中國缺少地方主體稅。在國外，大部分的先進(jìn)國家都擁有地方主體稅。地方主體稅的設(shè)立，有助于地方政府獲得穩(wěn)定的政府收入，不用擔(dān)心“寅吃卯糧”。但是中國幅員遼闊，各個(gè)地區(qū)的差異較為明顯，這種差異不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)水平上，更體現(xiàn)在自然稟賦、人才、教育等各個(gè)方面。各個(gè)地區(qū)應(yīng)該結(jié)合自身的優(yōu)勢，利用自然稟賦等，合理地設(shè)立地方主體稅。同時(shí)，應(yīng)該注意到目前經(jīng)濟(jì)水平相對落后的地區(qū)，還是大量依靠著土地出讓金維持地方政府收入和減少地方政府債務(wù)，土地出讓金對地方債務(wù)的影響也更為突出。如若不加考慮地在短時(shí)期內(nèi)大幅砍掉土地出讓金，勢必會(huì)引起當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)大幅波動(dòng)。因此，在進(jìn)行地方主體稅改革時(shí)，仍應(yīng)逐步進(jìn)行。

（3）建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，增強(qiáng)地方債務(wù)透明度。目前，地方政府債務(wù)中的隱性債務(wù)不易被察覺與核實(shí)，這使得很多研究報(bào)告都低估了地方政府債務(wù)。債務(wù)透明化有助于加強(qiáng)地方政府的風(fēng)控意識(shí)，規(guī)范地方政府的融資舉債行為，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

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