糧食安全的政策效應(yīng)與保障策略探討

郭恬 盧俊瑋

[摘要】糧食安全是基本民生和國家安全的重要內(nèi)容，保障糧食安全是許多國家的基本國策。本文利用1949-2017年的農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)面板數(shù)據(jù)資源，分析我國農(nóng)業(yè)政策對(duì)糧食安全的保障效應(yīng)，在此基礎(chǔ)上探討保障糧食安全公共政策的需求，提出保障糧食安全的實(shí)施策略：藏糧于地、藏糧于技、藏糧于民。

[關(guān)鍵詞】糧食安全;政策效應(yīng);面板數(shù)據(jù);政策需求;策略

黨的十九大報(bào)告明確提出，要“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。糧食安全關(guān)系我國社會(huì)穩(wěn)定、國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國民生活水平的提高，隨著我國經(jīng)濟(jì)城鄉(xiāng)居民生活水平、城鎮(zhèn)化水平等的不斷提高以及人口的快速增長，我國糧食的需求量也在不斷增長。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國與糧食消費(fèi)大國，糧食安全問題顯得尤為重要。我國糧食產(chǎn)量雖然在不斷提高，但是也面臨不少挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了生產(chǎn)量、進(jìn)口量、庫存量“三量齊增”的現(xiàn)象。生產(chǎn)成本過高，糧食價(jià)格全面高于國際糧食價(jià)格，競(jìng)爭力低下，我國糧食存儲(chǔ)還存在庫存糧食多、庫存設(shè)施水平不高、收儲(chǔ)方式不精細(xì)等短板。對(duì)于我國這樣一個(gè)擁有十幾億人口的大國而言，未來糧食供求的結(jié)構(gòu)性矛盾仍將存在。為確保我國的糧食安全，要健全和規(guī)范國家糧食儲(chǔ)備體系，建立糧食生產(chǎn)與安全供求預(yù)警體系，放開糧食市場(chǎng)，建立健全國家宏觀調(diào)控下的統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭、有序的糧食市場(chǎng)體系，建立區(qū)域平衡與協(xié)調(diào)的糧食安全體系，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、集約農(nóng)業(yè)，提高資源利用率，提高科技貢獻(xiàn)率。本文以1949-2017年的農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)面板數(shù)據(jù)資源為切入點(diǎn)，分析我國農(nóng)業(yè)政策對(duì)糧食安全的保障效應(yīng)，探討保障糧食安全公共政策的需求。1 糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的政策效應(yīng)分析

1949-2017年我國糧食總產(chǎn)量變化見圖1。中華人民共和國成立以來，我國糧食生產(chǎn)總量不斷增加，1949年全國糧食總產(chǎn)量11 318萬噸，2017年為61 791萬噸，達(dá)到1949年的5.5倍，實(shí)現(xiàn)了“中國用7%的耕地養(yǎng)活世界22%的人口”。糧食產(chǎn)量的持續(xù)上升，主要源于科技進(jìn)步和政策引導(dǎo)，本文主要分析糧食安全的政策效應(yīng)。

1.1 “以糧為綱”帶來的增產(chǎn)效應(yīng)

中華人民共和國成立之初，黨和國家高度重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，出臺(tái)一系列支持糧食生產(chǎn)的政策，重點(diǎn)解決全國人民的溫飽問題，包括農(nóng)業(yè)互助組、初級(jí)合作社、高級(jí)合作社等，以期推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。1958年，毛澤東同志正式提出“以糧為綱、全面發(fā)展”的口號(hào)，將解決農(nóng)民溫飽和社會(huì)糧食需求問題提到了國策層面?！叭昀щy時(shí)期”之后，針對(duì)糧食供應(yīng)緊張的現(xiàn)實(shí)，黨和國家對(duì)糧食生產(chǎn)投入了更多的關(guān)注。1960年，《關(guān)于全國農(nóng)機(jī)工作會(huì)議的報(bào)告》指出：我國社會(huì)主義建設(shè)已進(jìn)入一個(gè)新的階段，在這個(gè)新階段，我國的農(nóng)業(yè)應(yīng)當(dāng)以糧為綱，“糧、棉、油、菜、糖、果、煙、茶、絲、麻、藥、雜”12個(gè)字統(tǒng)一安排，全面發(fā)展多種經(jīng)營。這是“以糧為綱、全面發(fā)展”作為黨指導(dǎo)農(nóng)工作的重要方針被正式寫入中央文件[1]?！耙约Z為綱”強(qiáng)調(diào)了提高糧食產(chǎn)量的重要性與必要性，即使在1966-1976年，我國的糧食產(chǎn)量也保持相對(duì)穩(wěn)定的增長。各個(gè)地方市、縣狠抓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時(shí)，這一政策也對(duì)農(nóng)業(yè)科技工作者起到了一定的保護(hù)作用，推動(dòng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展與糧食產(chǎn)量的提高。

1.2 “三年困難時(shí)期”與政策糾偏

“三年困難時(shí)期”是指我國在1959-1961年，南于“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)和片面強(qiáng)調(diào)發(fā)展工業(yè)而忽視農(nóng)業(yè)所造成的糧食極度短缺，加上蘇聯(lián)催逼我國政府還債，全國糧食產(chǎn)量跌入歷史低谷，導(dǎo)致全國性饑餓。1958年，中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會(huì)第二次會(huì)議上通過了“鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設(shè)社會(huì)主義”的總路線及其基本點(diǎn)，這一指導(dǎo)思想的出發(fā)點(diǎn)是希望盡快改變我國經(jīng)濟(jì)工業(yè)農(nóng)業(yè)落后的狀況，盡快完成社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。但一味地設(shè)定高指標(biāo)，追求高產(chǎn)，忽視了客觀規(guī)律，片面夸大了人的主觀能動(dòng)性。這一時(shí)期，高指標(biāo)、瞎指揮、浮夸風(fēng)、“共產(chǎn)”風(fēng)等錯(cuò)誤大肆泛濫，同時(shí)，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到了巨大的沖擊，遭到破壞，國民經(jīng)濟(jì)比例嚴(yán)重失調(diào)，人民的生活也愈發(fā)困難。“大躍進(jìn)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式具有片面追求增產(chǎn)而忽視客觀規(guī)律，力爭高速度的趕超戰(zhàn)略和工農(nóng)業(yè)并舉的全面增長戰(zhàn)略，經(jīng)濟(jì)決策權(quán)下放到各省、市、自治區(qū)以及以下的地方，而不在集中于中央各部等局限121。人民公社化運(yùn)動(dòng)違背了生產(chǎn)關(guān)系要與生產(chǎn)力相適應(yīng)的客觀規(guī)律，出現(xiàn)了盲日向共產(chǎn)主義過渡的現(xiàn)象，糧食短缺問題更加嚴(yán)重。1962年以后，黨和國家認(rèn)識(shí)到問題的嚴(yán)重性，迅速組織全國農(nóng)民恢復(fù)生產(chǎn)，繼續(xù)推進(jìn)“以糧為綱、全面發(fā)展”的農(nóng)業(yè)方針，使糧食產(chǎn)量回復(fù)到持續(xù)增長局面。

1.3 “放開糧食市場(chǎng)”的利與弊

20世紀(jì)80年代開始，我國全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，1979-1984年開始有限制地引入市場(chǎng)機(jī)制，國家調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，開放集市貿(mào)易;1985-1991年，穩(wěn)步推進(jìn)從統(tǒng)購統(tǒng)銷向計(jì)劃流通與市場(chǎng)流通并存的“雙軌制”，取消統(tǒng)購政策，保留統(tǒng)銷價(jià)格;1992-1997年，全面引入市場(chǎng)機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革，取消糧食統(tǒng)銷價(jià)格，定購糧實(shí)行保量放價(jià);1998年以后，農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域逐漸構(gòu)建國家宏觀調(diào)控下的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制131。自我國2001年加入WTO后，糧食對(duì)外貿(mào)易更加頻繁，隨著貿(mào)易自由化的推動(dòng)，我國糧食受國際糧食市場(chǎng)供求及糧食價(jià)格波動(dòng)也日益明顯，從而出現(xiàn)了2002年我國糧食產(chǎn)量的第2個(gè)低谷，2003年糧食總產(chǎn)量下降到43 070萬噸。我國是一個(gè)人口大國，糧食自給率的下降，勢(shì)必帶來一系列問題，甚至導(dǎo)致“國際恐慌”，出現(xiàn)“誰來養(yǎng)活中國人”的質(zhì)疑。由此可見，糧食生產(chǎn)的民生保障和國家安全責(zé)任，決定了“放開糧食市場(chǎng)”只能在有限的范圍內(nèi)放開，而且必須介入國家政策導(dǎo)向[4-5]。

1.4 “托市”政策的得與失

2003年我國糧食決產(chǎn)量再次跌入低谷，引起了黨和國家的高度重視，并從2004年開始實(shí)行糧食最低收購價(jià)格政策和農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲(chǔ)政策，本質(zhì)上來說，這是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的“托市”政策。“托市”就是托住市場(chǎng)糧價(jià)不跌，最低收購價(jià)政策是一個(gè)典型的糧食“托市”政策案例。糧食相關(guān)部門制定“托市”政策的主要目的是保障國家基本糧食安全、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、穩(wěn)定市場(chǎng)糧價(jià)、增加農(nóng)民收入、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性、保護(hù)農(nóng)民利益。政府通過制定宏觀的“托市”政策來保證糧食價(jià)格維持在一定的合理區(qū)間內(nèi)，這樣做可以穩(wěn)定糧食價(jià)格、保護(hù)農(nóng)民受益、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。但從另外一個(gè)角度看，政府用其強(qiáng)制的力量去干預(yù)甚至改變糧食定價(jià)違背了市場(chǎng)規(guī)律，破壞了公平原則，不利j二糧食結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加銷售成本會(huì)給糧食存儲(chǔ)企業(yè)帶來規(guī)范管理上的一些困難，增加政府財(cái)政壓力，不利于我國農(nóng)業(yè)國際競(jìng)爭力的提升[6-7]。

2 糧食安全的公共政策需求分析

2.1 糧食價(jià)格形成機(jī)制與價(jià)格政策

我國2004年開始實(shí)行糧食最低收購價(jià)格政策，后又推出多種農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲(chǔ)政策，同時(shí)也逐步發(fā)現(xiàn)基于‘托市”策略的最低收購價(jià)格政策和農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲(chǔ)政策都存在不同程度的問題。2014年，國家啟動(dòng)了新疆棉花、東北和內(nèi)蒙古大豆目標(biāo)價(jià)格改革，同時(shí)取消了市場(chǎng)的國家零儲(chǔ)價(jià)，轉(zhuǎn)為企業(yè)收儲(chǔ);2015年取消油菜籽的零儲(chǔ)政策，同時(shí)啟動(dòng)了玉米價(jià)格改革;2016年改革試點(diǎn)啟動(dòng)，東北三省和內(nèi)蒙古的玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策取消，實(shí)行“市場(chǎng)化收購+補(bǔ)貼”的價(jià)補(bǔ)分離新機(jī)制。以上政策的實(shí)施取得了-定的成效，但也存在渚多問題。為此，2015-2018年的中央一號(hào)文件都提出了推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革的要求，在尊重市場(chǎng)規(guī)律、堅(jiān)持市場(chǎng)化的改革方向的前提下也要意識(shí)到價(jià)格支持政策對(duì)糧食生產(chǎn)有一定的促進(jìn)作用，并做到價(jià)補(bǔ)分離[5]。

2.2 WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議與國內(nèi)支持政策

在國際上，各國政府為保證本國糧食安全、穩(wěn)定社會(huì)秩序、增加農(nóng)民收入制定了一系列對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行保護(hù)的政策。這些政策的推動(dòng)以政府為主導(dǎo)，以保護(hù)本國的利益為根本日的，影響了國際市場(chǎng)的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、糧食交易，鑒于二這種情況《WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議》達(dá)成，協(xié)議主要包括降低農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)支持、提高農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入、限制農(nóng)產(chǎn)品的出口補(bǔ)貼以及對(duì)動(dòng)植物檢疫措施的規(guī)定。我國對(duì)《WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議》的承諾必須履行，協(xié)議達(dá)成后有效解決了國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的爭端，一定程度減少了貿(mào)易摩擦與貿(mào)易壁壘，提高了國際農(nóng)產(chǎn)，品貿(mào)易的公平性。在國內(nèi)，一系列與保障糧食安全相關(guān)的政策也逐步建立或完善，縱觀歷史，國家糧食政策從解放初期的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”保證城市糧食供應(yīng)到后來的“大躍進(jìn)”以及“人民公社化運(yùn)動(dòng)”帶來的普遍饑荒現(xiàn)象，再到1978年起實(shí)行的“承包責(zé)任制”激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，再到近些年的糧食最低收購價(jià)來補(bǔ)給農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，以及從2013年開始，中央政府不斷出臺(tái)各種政策和措施，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?jīng)營，提升農(nóng)業(yè)的規(guī)模效益和現(xiàn)代化技術(shù)水平，至今農(nóng)業(yè)政策還在不斷地調(diào)整與完善，不難發(fā)現(xiàn)，這些政策都有一個(gè)共同點(diǎn)：不斷提高產(chǎn)量及人均糧食，保護(hù)國家糧食安全[9-10]。

2.3 公共福利均等化與農(nóng)民權(quán)益保障

公共福利是國家和社會(huì)為滿足全體社會(huì)成員的物質(zhì)及精神生活基本需要而興辦的公益性設(shè)施和服務(wù)，涉及的范圍廣泛。從近些年中央召開的經(jīng)濟(jì)會(huì)議上不難總結(jié)出，公共福利均等化的要求與趨勢(shì)越來越明顯，只有公共福利實(shí)現(xiàn)均等化，國民的福利水平才能得到提高，國民期望才能夠得以滿足。社會(huì)福利均等化的問題實(shí)際上就是社會(huì)公平的問題，不管是城市居民還是農(nóng)村居民都擁有同樣的享受福利的權(quán)利，職業(yè)不分高低貴賤，各行各業(yè)的人都均等享有權(quán)利。農(nóng)民權(quán)益保障問題在社會(huì)是否公平、公共福利是否均等化中值得被重視與改進(jìn)?！叭r(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，具體而言即保障農(nóng)民權(quán)益，增加農(nóng)民收入的問題?，F(xiàn)階段出現(xiàn)了糧食連年豐收，但糧食庫存量高，糧價(jià)下降農(nóng)民收益少等問題，農(nóng)民權(quán)益沒有得到很好的保障，這些問題是由于國外糧食價(jià)格較低，糧食進(jìn)口量增加而需求量沒有相應(yīng)增加而引起的。因此，要保持糧食供給量與需求量均衡，降低本國糧食成本，控制進(jìn)口，提高糧食競(jìng)爭力，保證糧食安全。

3 保障糧食安全的實(shí)施策略

3.1 藏糧于地

保障糧食安全的根本在耕地，“十三五”規(guī)劃中提出要實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，對(duì)藏糧于地的理解首先要從其基本概念進(jìn)行分析?！安丶Z于地”是指在確保糧食滿足國民需求甚至超過需求時(shí)，應(yīng)該對(duì)部分土地采取如輪耕休耕的措施，提高土地肥力，保護(hù)土地糧食生產(chǎn)能力，維持糧食供求平衡，為糧食生產(chǎn)提供更大的動(dòng)力。保護(hù)耕地面積與提高耕地質(zhì)量是做到藏糧于地的關(guān)鍵。保住耕地就是保住老百姓的飯碗，堅(jiān)守耕地紅線就是守住我國約14億人的口糧底線;實(shí)行土地休耕輪耕，實(shí)際上是提高土地質(zhì)量，保護(hù)了土地的糧食生產(chǎn)能力，有利于可持續(xù)發(fā)展。制定永久基本農(nóng)田保護(hù)政策，進(jìn)行山水湖草路系統(tǒng)治理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，激活土地效能，實(shí)行“三權(quán)分置”與宅基地改革，合理休耕與持續(xù)培肥地力，提升耕地質(zhì)量。

3.2藏糧于技

保障糧食安全的出路在于科技的提升?！安丶Z于技”是指提高糧食產(chǎn)量與質(zhì)量主要依靠科技。用科技手段維持糧食的供求平衡，根據(jù)糧食市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)形式，適時(shí)地采用相應(yīng)的先進(jìn)技術(shù)，以保持市場(chǎng)供求平衡為原則，提高科學(xué)技術(shù)的接續(xù)能力。要通過涵養(yǎng)土壤、推廣優(yōu)良品種、采取標(biāo)準(zhǔn)化高產(chǎn)高效綠色技術(shù)模式，提高糧食生產(chǎn)效率和水平。我國糧食生產(chǎn)科技水平含量不高，糧食倉儲(chǔ)閑置與不足并存，機(jī)械化水平低，倉儲(chǔ)硬件設(shè)施、智能化和節(jié)能化水平偏低。對(duì)此，應(yīng)研究更適合我國耕地狀況的農(nóng)業(yè)機(jī)械來提高效率降低成本，推進(jìn)農(nóng)機(jī)、農(nóng)藝的結(jié)合。采用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)對(duì)糧倉進(jìn)行改造升級(jí)，改進(jìn)儲(chǔ)糧公司的管理和提升糧食儲(chǔ)備質(zhì)量。推進(jìn)農(nóng)業(yè)育種、種植科技創(chuàng)新，選育一些高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、多抗的新品種，推廣科學(xué)的種植技術(shù)。實(shí)施糧食豐產(chǎn)增效科技創(chuàng)新工程，進(jìn)行中低產(chǎn)田改良與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，全面推進(jìn)大田種植數(shù)字農(nóng)業(yè)建設(shè)。

3.3 藏糧于民

我國的糧食儲(chǔ)備體系屬于政府主導(dǎo)型，雖然在統(tǒng)一管理、調(diào)控方面有一定優(yōu)勢(shì)，但我國農(nóng)民存糧備荒意識(shí)逐漸減弱，農(nóng)戶存糧量趨于下降。要確保我國糧食安全，同樣要重視農(nóng)戶的糧食儲(chǔ)備，高度重視“藏糧于民”。要調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，提高農(nóng)民素質(zhì)，立足我國農(nóng)村實(shí)際情況，制定有益于農(nóng)民的藏糧政策。創(chuàng)新農(nóng)戶存糧的新思路，改善和提高農(nóng)戶存糧質(zhì)量，積極構(gòu)建以政府主導(dǎo)，加工、貿(mào)易等企業(yè)和農(nóng)民積極參與的多元化國家糧食儲(chǔ)備體系，實(shí)現(xiàn)政府儲(chǔ)備和民間儲(chǔ)備的協(xié)調(diào)發(fā)展。

4 結(jié)論

“手中有糧，心中不慌。”糧食安全的內(nèi)涵是不斷發(fā)展的，無論是數(shù)量安全與質(zhì)量安全，還是糧食供應(yīng)的穩(wěn)定性與長期性，都是國家發(fā)展必不可少的。只有保障糧食安全才能促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮。我國的糧食產(chǎn)量和價(jià)格也許和一些發(fā)達(dá)國家還存在著很大的差距，但是現(xiàn)在也為時(shí)不晚。我國已經(jīng)越來越重視糧食安全問題，分析農(nóng)業(yè)政策對(duì)糧食安全的保障效應(yīng)，思考保障糧食安全的策略具有重要意義。

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